田芳

摘 要：信賴保護原則對行政法的重要性不言而喻，在行政法幾項基本原則中占據重要地位。信賴保護原則誕生之初是由大陸法系的學者提出，之后被立法所認可和接受的。隨著社會的發(fā)展，人們對法治的迫切需求，信賴保護原則在法律上的地位越加重要。中國為了建設法治社會也需要學習、適用信賴保護原則。為此，我們必須在知曉中國基本社會狀況的基礎上充分了解信賴保護原則。在此文中，本人將對信賴保護原則進行簡單分析。

關鍵詞：信賴保護原則

一、信賴保護原則基本理論

自二戰(zhàn)之后，出于維護法律秩序的安定性等方面的考慮，信賴保護原則得以發(fā)展。時至今日，信賴保護原則在許多國家獲得承認和接受并日漸發(fā)揮重要的作用，這種狀況和信賴保護原則自身的內在含義及社會的需要是不可分割的。

（一）信賴保護原則的含義

在信賴保護原則的誕生地德國，有一個案例能夠顯著的表明信賴保護原則的作用。該案例如下：1956年的德國分為民主德國和聯(lián)邦德國，民主德國的一名寡婦在一位民政局領導人的勸說下從民主德國搬到聯(lián)邦德國，但到達聯(lián)邦德國后由于證據證明她沒有資格獲得該領導人事先承諾的撫恤金，為此政府停止發(fā)放并要求該婦女歸還已獲得的撫恤金，該婦女隨即提起訴訟，并獲的勝訴。該案例中這名寡婦獲勝的理由即其有理由相信撫恤金的支付是合法的。此處出現(xiàn)的既是法的安定性和合法性的沖突。然而，“保護人民權利，首重法律秩序之安定”。[1]

在行政機關行政過程中，就如同上述案例一樣，時刻潛藏著不穩(wěn)定因素。例如，行政法規(guī)的變動、行政行為的撤銷及變更等。潛在的這些不穩(wěn)定因素都可能使行政相對人因信賴上述因素而對相對人的合法權益造成損害，故此，針對這一問題而產生的信賴保護原則是相當重要和必要的。

當前，對信賴保護原則的含義如何界定，不同的學者和專家有其各自的看法和觀點。中國較早提出信賴保護原則的姜明安教授認為，信賴保護原則的基本含義是政府對自己作出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。[2]本人比較贊同姜明安教授的觀點，但是，本人認為定義中的“政府”擴大到“行政主體”比較合適。因為，政府僅是行政主體的一種，行政主體中還包括其他行政主體，如行政委托情形下的行政主體等。此外，姜明安教授還對信賴保護原則提出四項要求，在此不做詳細論述。

（二）適用信賴保護原則所需的要件

信賴保護原則設立的目的是促使行政機關不得任意變更或撤銷自己做出的行政行為或者承諾，保護行政相對人因信賴行政機關做出的行政行為而產生的合法的利益。但是，信賴保護原則的適用并不是完全絕對的，要適用這一原則必須具備相應的要件才可。

首先，必須要具備有效的行政行為。這種有效的行政行為不論是具體行政行為還是抽象行政行為，也不論該行政行為合法與否，只要是有效成立的行政行為就成為適用信賴保護原則的要件之一。但是，此處有一要點需要說明，即無效的行政行為不夠成適用信賴保護原則的要件，因為無效的行政行為本質上不是行政行為，對外沒有任何效力，因此不可能產生信賴利益。[3]

其次，行政相對人必須表現(xiàn)出對有效行政行為的信賴。這種信賴主要體現(xiàn)在行政相對人已根據自身對有效行政行為的信賴做出了一定的先期投入，并因此對自身的生活做出相應的安排。這些行為是必要的，如果相對人沒有做出這些行為僅表示出信賴的意思則不能認定具有信賴的表現(xiàn)。此外，“受益人如不知有該行政處分之存在，即無信賴可言”。[4]具體而言就是行政相對人并不知行政主體做出了有效的行政行為，那么行政相對人也就不能因此而產生信賴，那么也談不上信賴保護了。

再次，行政相對人作出的這種信賴值得法律來保護。要想使自己因信賴生效行政行為而做出的相應的行為而受到法律保護，那么這種信賴必須“正當”的。此處“正當”的含義指相對人對行政主體做出的行為或承諾深信不疑，并且對該行為或承諾的成立善意并無過失。反之，行政相對人的信賴則不值得保護?！堵?lián)邦德國行政程序法》和臺灣《行政程序法》以及中國大陸的《行政許可法》都做出了相應的規(guī)定。

二、信賴保護原則的必要性

為了維護行政相對人的合法權益，確保法的安定性，保證社會秩序，同時有利于建設法治社會和誠信政府，信賴保護原則的確立對中國社會的發(fā)展具有十分重大的意義。

首先，信賴保護原則有助于建設誠信政府，充分發(fā)揮政府的職能，更好的為人民服務。中國是社會主義發(fā)展中國家，雖然在不斷進步，但由于中國特殊國情，中國的只能在探索中發(fā)展，因此，中國發(fā)展過程中出現(xiàn)諸多問題，其中之一便是誠信政府問題。政府是我國國家機構的非常重要的組成部分，是一國的行政機關，對社會各項事務進行管理，與公民的日常生活密切相關，時刻影響著公民的各項權益。為此，政府做出行政行為必須具有穩(wěn)定性，不能隨意變更和撤銷。同時，“政府的角色從管理者變成力服務者，服務行政要求政府拋棄治民的觀念樹立由民做主的觀念，將公眾置于行政的中心位置上，政府與公民的地位真正趨于平等，政府將改進服務質量，高效率地為民服務作為其追求和目的?！盵5]公民與政府之間的管理與被管理的關系已改變，政府必須在公民的配合和支持下才能有效進行行政管理。并且公民的這種配合是基于公民對政府的信賴的基礎上才能實施的，如果政府失信，隨意變更自己做出的行為和承諾，政府不僅不能有效的進行行政管理，而且公民基于對政府的信賴而產生的合法權益就可能受到損害。政府必須對公民給予適當的補償。這就要求信賴保護原則的適用。

其次，信賴保護原則的設立有助于確保和維護行政相對人的合法權益。這一原則最初產生的目的之一就在于確保法的安定性，保護相對人的合法權益。伴隨著行政權的急劇擴張，行政權對公民的合法權利產生了嚴重的威脅。信賴保護原則則可以避免相對人的合法的信賴利益因行政機關的隨意變更、撤銷自己的行為或承諾而受到損害。

再次，信賴保護原則有利于中國法治的建設和完善。在過去法治原則主要強調形式法治，即只要形式上合法、依法律規(guī)定實施行為就可，而現(xiàn)在則要求實質法治，即強調實質正義。信賴保護原則的形成有助于真正實現(xiàn)實質法治。這一原則通過保護相對人因信賴行政行為而產生的信賴利益，能夠更好的維護社會、經濟秩序的穩(wěn)定。信賴保護原則符合實質法治的要求，有利于我國更好的建設真正的法治社會。

三、我國確立信賴保護原則遇到的問題

信賴保護原則的建立與適用要在充分分析中國社會狀況與法律環(huán)境的基礎上才行。當前中國在適用信賴保護原則的過程中遇到下列問題。

首先，中國關于信賴保護原則的立法較少。目前僅《行政許可法》中有明確的規(guī)定，并沒有統(tǒng)一的行政程序法，而且系統(tǒng)的行政補償制度也沒有。

其次，在實際實施過程中，司法對信賴利益的保護并不徹底。由于法律規(guī)定的欠缺，在司法實踐中本應適用信賴保護原則的地方卻難以適用，法官自身的法律素養(yǎng)對信賴利益的使用也是信賴利益不能貫徹執(zhí)行的一大阻礙。

再次，在行政法中，受傳統(tǒng)行政理念的影響非常嚴重。在過去，行政機關和公民之間是官與民、我命令你服從的關系。這種關系使行政機關與公民處于不平等的地位，嚴重阻礙信賴保護原則在行政法實施過程中的適用。

四、結語

由上文可看出，信賴保護原則有利于真正建設并實現(xiàn)實質法治，而且也能夠保護行政相對人的合法權益，但是這一原則在中國的研究和適用還不夠深入，因此也就產生了本文所述的一些問題。但是，信賴保護原則的研究、建立和適用是必然的，我們必須在考察中國國情和法律實施的狀況下認真研究該原則，探索這一原則能夠充分實施的途徑。通過信賴保護原則，在政府和公民之間形成信賴關系，使得中國的法治在未來得以真正實現(xiàn)。

（作者單位：黑龍江大學研究生院）

參考文獻：

[1] 羅傳賢：《行政程序2基礎理論》，臺灣五南圖書出版公司1993年版，第65頁.

[2] 姜明安：《行政法與行政訴訟法》（第五版），北京大學出版社和高等教育出版社2011年，第73頁.

[3] 周維峰.《論行政法信賴保護原則》《政法論叢》2003年第2期第78頁.

[4] 陳敏：《行政法總論》，臺灣1999年版，第419頁.

[5] 石佑啟：《論行政法與公共行政關系的演進》，載《中國法學》2003年第3期.