許樹華　張　瑩

?

中國財(cái)政分權(quán)改革效益評價(jià)

許樹華張瑩

摘要：論文提出合理適度的財(cái)政分權(quán)的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)是要處理好政府與市場、政府與社會、各級政府間財(cái)權(quán)與財(cái)力的分配，并構(gòu)建了衡量財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)的評價(jià)體系，對財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)進(jìn)行量化考評，希冀為深化我國財(cái)政分權(quán)體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度提供理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)改革；評價(jià)體系；改革效應(yīng)評價(jià)

黨的十八屆三中全會指出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這將財(cái)政作用提高到一個(gè)新的高度，深化財(cái)政分權(quán)改革必然會推動國家治理現(xiàn)代化。近幾十年，國內(nèi)外眾多學(xué)者對財(cái)政分權(quán)的研究已經(jīng)從集權(quán)還是分權(quán)的爭論逐漸轉(zhuǎn)入為實(shí)現(xiàn)合理的、有效的分權(quán)努力。

一、財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)的基本思路和方法

財(cái)政分權(quán)本身是一個(gè)綜合系統(tǒng)，它不是一個(gè)單一維度的范疇，除了財(cái)力劃分外，還有財(cái)權(quán)劃分、事權(quán)劃分、平衡系統(tǒng)作用，還包涵了民主涵義和一些管理方面的要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度、城市化水平、人口密度、種族文化都會影響和制約財(cái)政分權(quán)，因此不同國家甚至同一國家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異很大的兩個(gè)階段的比較都沒有很強(qiáng)的可比性。改革效應(yīng)評價(jià)一般是指一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)實(shí)施某項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)改革后對經(jīng)濟(jì)、社會各方面的影響，是一個(gè)宏觀概念。

筆者受到羅伊.鮑爾 （Roy.W.Bahl）“有效地分權(quán)化要求”的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的啟發(fā)并借鑒我國正在進(jìn)行的財(cái)政績效考評的設(shè)計(jì)方法，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)度的測算及是否恰當(dāng)可以通過財(cái)政分權(quán)的改革效應(yīng)評價(jià)體系來進(jìn)行衡量，而且這個(gè)效應(yīng)評價(jià)體系應(yīng)當(dāng)以定量指標(biāo)為主、定性指標(biāo)為輔。

二、財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)體系構(gòu)建

現(xiàn)階段我國財(cái)政分權(quán)體制存在著各級政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一、財(cái)力與支出責(zé)任不匹配、缺乏科學(xué)性等問題。本文希望在確保國家穩(wěn)定、保證中央宏觀調(diào)控能力的前提下，通過構(gòu)建財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)體系客觀地對當(dāng)前各級政府間財(cái)政分權(quán)的合理性進(jìn)行分析，為各級政府理順事權(quán)和支出責(zé)任、為財(cái)政體制調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)，從而促進(jìn)各級政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，財(cái)力與支出責(zé)任的匹配，以及民主法治社會的建立。

本文構(gòu)建的財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)體系是從政府、市場和社會三個(gè)維度，針對財(cái)政分權(quán)的改革效應(yīng)進(jìn)行的綜合評價(jià)。它根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配度、財(cái)政收支自由度、分權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益、分權(quán)的社會效益四個(gè)方面對我國各個(gè)層級政府分權(quán)水平和分權(quán)的效果進(jìn)行評價(jià)。其中：事權(quán)匹配度和財(cái)政收支自由度是從政府維度進(jìn)行考察；分權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益是從市場維度進(jìn)行考察；分權(quán)的社會效益是從社會角度進(jìn)行考察。

（一）財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)的方法

本文構(gòu)建的財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)體系中財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配度、財(cái)政分權(quán)程度、分權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益三類一級指標(biāo)基本上都在分解到三級指標(biāo)時(shí)量化了，都可以計(jì)算出具體數(shù)值和比例，因此可以運(yùn)用德爾菲法（又稱專家意見法）進(jìn)行測算。分權(quán)的社會效益指標(biāo)可以通過問卷調(diào)查法（可以采用網(wǎng)上電子問卷調(diào)查）進(jìn)行評價(jià)，使評價(jià)更具民主性和公開性。

（二）財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)指標(biāo)體系

本文構(gòu)建的財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)指標(biāo)體系中的指標(biāo)的主要選擇了可以衡量經(jīng)濟(jì)增長、公共品供給、減貧的指標(biāo)，同時(shí)也選取了衡量財(cái)政工作效率和社會公平方面的指標(biāo)。財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)指標(biāo)體系包括三級指標(biāo)（詳見表1）。

（三）財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)在其結(jié)果有效實(shí)現(xiàn)計(jì)量化后必須通過與一套完整的標(biāo)準(zhǔn)體系樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，根據(jù)對比結(jié)果使評價(jià)者客觀分析出財(cái)政分權(quán)程度是否適度、財(cái)政分權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益是否顯著，才能為財(cái)政體制調(diào)整決策提供科學(xué)依據(jù)。

（四）財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的取值基礎(chǔ)

財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)中的財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配度、財(cái)政收支自由度、分權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益三類指標(biāo)基本上是定量指標(biāo)，可以先測算出全國各級政府的相關(guān)指標(biāo)均值，在與特定的政府實(shí)際發(fā)生的相應(yīng)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，并通過一定的計(jì)分方法獲得該級政府財(cái)政分權(quán)的實(shí)際運(yùn)行效果。分權(quán)的社會效益考評指標(biāo)基本上是定性指標(biāo)，例如環(huán)境治理滿意度等指標(biāo)，可以通過問卷調(diào)查和專家經(jīng)驗(yàn)判斷取得。

（五）財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)計(jì)分方法

財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)計(jì)分方法是采取一定的計(jì)分原則和數(shù)據(jù)處理手段，把分層的評價(jià)指標(biāo)體系轉(zhuǎn)化為評價(jià)分?jǐn)?shù)，并根據(jù)評價(jià)分?jǐn)?shù)結(jié)果給出財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)的“定性和定量相結(jié)合”、“總體和層次相結(jié)合”的綜合結(jié)論。

在本文中筆者根據(jù)自身的理解，對各指標(biāo)做了權(quán)重賦值（見表1），目的是“拋磚引玉”。

表1　財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)指標(biāo)及權(quán)重表

（六）財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)計(jì)分結(jié)果表示

在財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)計(jì)分過程中，完成評價(jià)指標(biāo)的無量綱化轉(zhuǎn)換和指標(biāo)的權(quán)重賦值后，根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)數(shù)進(jìn)行加權(quán)匯總綜合，得出量化的評價(jià)結(jié)果。評價(jià)結(jié)果以評價(jià)得分為依據(jù)分為優(yōu)（A）、良（B）、中（C）、低（D）、差（E）五種類型（見表2）。

表2財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)結(jié)果對照表

三、中國財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)

財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)指標(biāo)及權(quán)重表（表1）中所有指標(biāo)是為了對各級政府財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)而設(shè)計(jì)的。就全國（中央政府和地方政府合并在一起，整體評價(jià)）來說，一方面部分指標(biāo)可以合并或省略，例如財(cái)政收支自由度考評指標(biāo)主要是針對地方政府的財(cái)政收支自由度而言的測算；另一方面目前國家統(tǒng)計(jì)局和財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)難以支持表1所有指標(biāo)的查找和計(jì)算，因此本文在對中國財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)在表1的基礎(chǔ)上進(jìn)行了指標(biāo)的篩選和權(quán)重的重新賦值。當(dāng)然表1對于中央政府和地方政府財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)依然具有較好地參考價(jià)值。由于1993年是中國實(shí)行“分級包干”財(cái)政分權(quán)體制的最后一年，2013年是中國實(shí)行“分稅制”財(cái)政分權(quán)改革的近期年份，因此筆者試圖將1993年和2013年這兩年財(cái)政分權(quán)改革的效應(yīng)進(jìn)行比較，希望對“分級包干”和“分稅制”財(cái)政分權(quán)改革作一個(gè)較為客觀的評價(jià)。經(jīng)過定量和定性的測算，本文得出中國兩次財(cái)政分權(quán)改革的政體評價(jià)（見表3）。

表3中國財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)表

（一）財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)指標(biāo)計(jì)算和說明

1.定量指標(biāo)計(jì)算和說明

（1）財(cái)政自給率

財(cái)政自給率是衡量一個(gè)國家或地區(qū)財(cái)政自給力的重要指標(biāo)，通常用某國家或地區(qū)政府財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)收入與財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)支出的比值，作為計(jì)算結(jié)果。

財(cái)政自給率=（財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)收入/財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)支出）×100%

以100%為標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)20分；每低于1個(gè)百分點(diǎn)扣1分，扣完為止。

1993年財(cái)政自給率=4348.95億元/4642.3億元=93.6%，得14分

2013年財(cái)政自給率=129142.9億元/139744.26億元=92.4%，得12分

（2）財(cái)政赤字率

財(cái)政赤字率是衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要指標(biāo)，按估計(jì)上通行的《馬斯特里赫特條約》赤字率3%一般為國際安全線。因此本文設(shè)定財(cái)政赤字率≤3%，計(jì)20分；每超過一個(gè)百分點(diǎn)扣1分，扣完為止。

財(cái)政赤字率=（財(cái)政赤字額/國內(nèi)生產(chǎn)總值）×100% 1993年財(cái)政赤字率=293.35億元/3533.9億元= 8.3%，得15分

2013年財(cái)政赤字率=10601.36億元/568845.2億元=1.9%，得20分

（3）GDP增長率

GDP增長率=（GDP增長額/前一年GDP）×100%

對于中國來說GDP增長率在7%--10%為標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)7分；每低于7%下限1個(gè)百分點(diǎn)扣1.5分，扣完為止；每高于10%上限1個(gè)百分點(diǎn)扣0.5分（由于太高的增長率通常以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)，所以本文認(rèn)為不應(yīng)鼓勵過高的GDP增長，應(yīng)該追求適度的經(jīng)濟(jì)增長率和生態(tài)GDP）。

1993年GDP增長率=13.96%，得3.5分

2013年GDP增長率=7.7%，得7分

（4）人均GDP增長率

對于中國來說GDP增長率6%--10%，可以計(jì)滿分7分；每低于6%下限1個(gè)百分點(diǎn)扣1.5分，扣完為止；每高于10%上限1個(gè)百分點(diǎn)扣0.5分（理由同GDP增長率）。

人均GDP增長率=（人均GDP增長額/前一年人均GDP）×100%

1993年人均GDP增長率=12.7%，得5.5分

2013年人均GDP增長率=7.2%，得7分

（5）城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率

城鎮(zhèn)居民人均可支配收入指個(gè)人收入扣除鄉(xiāng)政府繳納的個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅等稅費(fèi)和交給政府的非商業(yè)性費(fèi)用以后的余額。若城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率≥12%，可計(jì)滿分7分；每低于12%1個(gè)百分點(diǎn)扣1分，扣完為止。

城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率=（當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入-去年居民人均可支配收入）/去年居民人均可支配收，計(jì)算中數(shù)據(jù)來自歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》

1993年人均GDP增長率=（2577元-2026元）/2026元=27.2%，得7分

2013年人均GDP增長率=（26955元-24565元）/24565元=9.7%，得5分

（6）城鎮(zhèn)居民失業(yè)率

我國目前尚未計(jì)算全社會失業(yè)率和農(nóng)村失業(yè)率，因此失業(yè)率即城鎮(zhèn)失業(yè)率。統(tǒng)計(jì)失業(yè)人數(shù)和計(jì)算失業(yè)率一般以年末為時(shí)點(diǎn)。城鎮(zhèn)居民失業(yè)率≤3%，計(jì)7分；每高于1個(gè)百分點(diǎn)扣1分，扣完為止。指標(biāo)數(shù)據(jù)來自歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

城鎮(zhèn)居民失業(yè)率=（城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)/城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)+城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)）×100%

1993年失業(yè)率=2.6%，得7分

2013年失業(yè)率=4.1%，得6分

（7）通貨膨脹率

通貨膨脹率我們用居民消費(fèi)價(jià)格水平的變動率（CPI增長率）來反映，一般市場經(jīng)濟(jì)國家認(rèn)為CPI增長率在2%至3%屬于可接受范圍。因此本文設(shè)定CPI增長率≤3%，計(jì)7分；每高于1個(gè)百分點(diǎn)扣1分，扣完為止。指標(biāo)數(shù)據(jù)來自歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

1993年通貨膨脹率=14.7%，得0分

2013年通貨膨脹率=2.6%，得7分

（8）貧困發(fā)生率

貧困發(fā)生率=（貧困人口規(guī)模/總?cè)丝跀?shù)）×100%

論文中的指標(biāo)數(shù)據(jù)出自歷年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告》，貧困發(fā)生率一般在2%至6%屬于可接受范圍。由于中國的貧困線一直在調(diào)高，1993年時(shí)的貧困線是317元，而2013年時(shí)的貧困線為2300元，因此雖然2013年貧困發(fā)生率高于1993年，但這并不意味著扶貧沒有成效。本文設(shè)定貧困發(fā)生率≤6%，計(jì)滿分4分；每高于1個(gè)百分點(diǎn)扣1分，扣完為止。

1993年貧困發(fā)生率=7.7%，得3分

2013年貧困發(fā)生率=8.5%，得2分

2.定性指標(biāo)計(jì)算和說明

（1）清廉指數(shù)

清廉指數(shù)，自1995年起“透明國際”（Transparency International，簡稱TI，全球著名非營利性反腐敗組織）每年都發(fā)布《全球腐敗年度報(bào)告》，公布世界各地企業(yè)界及民眾對當(dāng)?shù)刎澪矍闆r觀感，所整合出來的指數(shù)。這個(gè)指數(shù)衡量的是公眾對腐敗的感覺程度，而不是實(shí)際的腐敗程度，因大多數(shù)腐敗案件并不公開。評分介于1-100之間，分?jǐn)?shù)越低越腐敗，分?jǐn)?shù)越高越清廉。

本文設(shè)定該指標(biāo)滿分為4分，1993年“透明國際”還未進(jìn)行測算，因此沒有具體數(shù)據(jù)。中國在改革開放初期中國的腐敗狀況尚不嚴(yán)重，但隨后迅速惡化，到上世紀(jì)90年代中期已經(jīng)非常嚴(yán)重。因此本文認(rèn)為1993年中國改革開放的清廉指數(shù)估計(jì)約為60分，指標(biāo)分值我們估計(jì)為3分。2013年“透明國際”測算中國的清廉指數(shù)為40分，在世界177個(gè)國家中排第80位，分?jǐn)?shù)和排名較前幾年都有所下降。因此2013年該指標(biāo)的得分估計(jì)為2分。

（2）財(cái)政預(yù)決算透明度

政府財(cái)政預(yù)算透明度，該項(xiàng)指標(biāo)不透明得分為0，基本透明得分為1，非常透明得分為4。由于2008年以前中國政府財(cái)政預(yù)決算都不公開，因此1993年該項(xiàng)指標(biāo)得分為0，自2009年起中央政府首次公開財(cái)政預(yù)算報(bào)告，隨后中央和地方政府逐年增加預(yù)算的透明度，因此本文認(rèn)為2013年財(cái)政預(yù)算透明度可以打2分，還有進(jìn)一步完善的空間和必要性。

（3）環(huán)境、基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、公共基礎(chǔ)設(shè)施治理滿意度

該指標(biāo)本應(yīng)通過紙質(zhì)調(diào)查問卷或網(wǎng)上調(diào)查方式收集資料在進(jìn)行分析但由于范圍太大，本論文研究客觀條件限制，沒能展開此項(xiàng)工作。根據(jù)作者的直觀感受和文獻(xiàn)的查閱可以了解到：改革開放30多年來，中國的環(huán)境、基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、公共基礎(chǔ)設(shè)都發(fā)生了翻天覆地的變化和發(fā)展，改革開放初期人們的滿意度普遍較高，但隨著公共品供給不平衡發(fā)展和環(huán)境的污染，人們的滿意度開始下降。因此本文認(rèn)為1993年和2013年的該項(xiàng)指標(biāo)的得分應(yīng)分別為：7分和5分。

（4）各級政府對支出責(zé)任是否明確

建國初期至1993年，中國財(cái)政制度變遷較頻繁，各級政府責(zé)權(quán)利不夠明確，1994年實(shí)行分稅制改革后，各級政府間財(cái)政關(guān)系逐漸理順，各級政府對支出責(zé)任基本明確，然而近些年中央與地方政府以及地方政府間財(cái)權(quán)、財(cái)力不匹配問題較嚴(yán)重，當(dāng)前各級政府支出責(zé)任開始有爭議。該指標(biāo)滿分為2分，本文認(rèn)為1993年和2013年的該項(xiàng)指標(biāo)的得分估計(jì)應(yīng)分別為：1分和1.5分。

（5）地方領(lǐng)導(dǎo)是否通過地方民選

我國各級地方政府官員歷來都是上級政府任命而非地方民選，但隨著紀(jì)檢、檢察制度地逐漸完善，民主化程度逐漸提升。該指標(biāo)滿分為2分，本文認(rèn)為1993年和2013年的該項(xiàng)指標(biāo)的得分估計(jì)應(yīng)分別為：1分和1.5分。

（6）地方政府財(cái)政活動有無完整規(guī)范的會計(jì)記錄

我國基層政府，特別是縣鄉(xiāng)一級政府財(cái)政活動的會計(jì)記錄還在逐漸完善過程中。該指標(biāo)滿分為1分，本文認(rèn)為1993年和2013年的該項(xiàng)指標(biāo)的得分估計(jì)應(yīng)分別為：0分和0.5分。

四、中國財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)評價(jià)

通過1993年“分級包干”的財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)相關(guān)指標(biāo)的測算，本文得到67分的評估分，改革效應(yīng)為“中”（根據(jù)表2改革效應(yīng)評價(jià)結(jié)果對照表），通過2013年“分稅制”的財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)相關(guān)指標(biāo)的計(jì)算，本文得到78.5分的評估分，改革效應(yīng)為“良”。

從總分值對比結(jié)果來看，“分稅制”的財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)比“分級包干”的財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)高11.5分（78.5 分-67分=11.5分），我們可以初步判斷從“分級包干”到“分稅制”屬于帕累托改進(jìn)。

從評價(jià)結(jié)果等級來看，1993年財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)為“中”，2013年財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)為“良”，都不是“優(yōu)”。這一方面說明“分級包干”和“分稅制”都不是最優(yōu)的財(cái)政分權(quán)體制，有待進(jìn)一步完善；另一面也說明任何一種體制改革最初效應(yīng)可能較好，但隨著時(shí)間推移和環(huán)境變化其邊際效益開始遞減，當(dāng)遞減到一定程度矛盾積累和集中起來，就必須設(shè)計(jì)更一種更為先進(jìn)的體制進(jìn)行替代。

從三類指標(biāo)來看，政府維度的財(cái)力與事權(quán)匹配度指標(biāo)總分為40分，1993年“分級包干”改革的得29分，2013年“分稅制”改革的得分是32分，兩年分值接近但都不高，說明全國財(cái)力與事權(quán)匹配度需進(jìn)一步提高；市場維度的分權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益考評指標(biāo)總分為35分，1993年“分級包干”改革的得分是23分，2013年“分稅制”改革的得分是32分，“分稅制”的經(jīng)濟(jì)效益明顯高于“分級包干”；社會維度的分權(quán)的社會效益指標(biāo)總分為25分，1993年“分級包干”改革的得分是15分，2013年“分稅制”改革的得分是14.5分，這說明不管是“分級包干”還是“分稅制”的社會效益、民主化程度都很低。

參考文獻(xiàn)：

［1］賈康.中國財(cái)政體制改革之后的分權(quán)問題［J］.改革，2013 （2）：5-10.

［2］賈康，白景明.中國政府收入來源及完善對策研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究，1998（6）.

［3］陳龍.國家治理現(xiàn)代化中的財(cái)政改革［J］.地方財(cái)政研究，2014（6）：9-14.

［4］周業(yè)安.地方政府治理：分權(quán)、競爭與轉(zhuǎn)型［J］.學(xué)術(shù)前沿，2014（2）：14-23.

［5］樓紀(jì)偉.建立現(xiàn)代財(cái)政制度［N］.人民日報(bào)，2013.12.16.

基金項(xiàng)目：

云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目“云南財(cái)政體制改革：理論、實(shí)踐與績效評價(jià)”（2015C144Y）。

作者單位：（云南開放大學(xué)）