鞏建宇　田亞崴　李林

摘要：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系是農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的保障，財政支持農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散不可或缺。本文從公共財政視角為河北省農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險提供政策保障，建立起符合我省實際情況和具有可操作性的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險政策創(chuàng)新應(yīng)對機(jī)制，有效降低農(nóng)業(yè)災(zāi)害甚至農(nóng)業(yè)巨災(zāi)造成的經(jīng)濟(jì)損失，以期為我省財政支持農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的公共財政政策提供依據(jù)和借鑒方法。

關(guān)鍵詞：公共財政；農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險；巨災(zāi)保險；政策取向

一、河北省建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的公共財政政策取向的必要性

（一）客觀省情

河北省是一個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量巨大，是全國重要的糧食供應(yīng)基地；此外河北省農(nóng)村人口占比較大，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重較高，加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本來就薄弱，加上抗災(zāi)能力不足。這就使得我省一旦發(fā)生農(nóng)業(yè)巨災(zāi)，受災(zāi)人數(shù)巨大，給我生造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。僅就我省季節(jié)性旱澇現(xiàn)象來講，近幾年我省區(qū)域氣候不穩(wěn)定性加強(qiáng)，2014年雨季變長，造成大范圍農(nóng)田淹沒，2015年我省雨季延遲，出現(xiàn)罕見大面積干旱現(xiàn)象，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成巨大影響。

因此，面對新形勢下農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，原來習(xí)慣運(yùn)用行政手段進(jìn)行災(zāi)害管理和救助的取向顯然有些不符時宜。在我省加快轉(zhuǎn)變制定農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散的公共財政政策取向，探索新的政策制定取向迫在眉睫。

（二）社會主義市場經(jīng)濟(jì)中新型政府角色

河北省十二屆人大四次會議指出，發(fā)展河北省新型特色農(nóng)業(yè)，政府要扶持好、引導(dǎo)好，選擇好突破點和優(yōu)先發(fā)展方向，制定優(yōu)惠政策，扶持一批企業(yè)率先應(yīng)用，切實規(guī)避應(yīng)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險，政府部門帶頭建立全覆蓋的農(nóng)業(yè)綜合管理和服務(wù)體系。對市場經(jīng)濟(jì)中政府的角色定位進(jìn)行了明確的規(guī)定。從農(nóng)業(yè)巨災(zāi)方面來說，沒有哪一個國家的市場主體如保險公司、組織或個人能單獨(dú)面對巨災(zāi)對經(jīng)濟(jì)社會的沖擊。即使有保險公司提供了巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)，若沒有政府的財政及政策支持，在承擔(dān)賠償責(zé)任后也會宣告破產(chǎn)。在政府指導(dǎo)和財政政策支持下的巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制才會發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）新型農(nóng)業(yè)宏觀政策環(huán)境

當(dāng)前宏觀政策環(huán)境為完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散制度提供了良好的外部條件。2014年新國十條的頒布也推動了巨災(zāi)風(fēng)險制度的建立，其中強(qiáng)調(diào)建立巨災(zāi)救助保險機(jī)制，政府將保險納入災(zāi)害事故防范救助體系，鼓勵各地政府本區(qū)域風(fēng)險特點，探索有效的巨災(zāi)政策保障模式。同時新國十條提出了豐富農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理工具，落實農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度的要求，這都為我省探索新的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散的公共財政政策取向提供了指導(dǎo)和參考意義。

二、建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的公共財政政策取向

針對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散和巨災(zāi)保險所進(jìn)行的財政政策的制定和實施是未雨綢繆的過程。而面對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)實行財政兜底責(zé)任則是巨災(zāi)發(fā)生之后由于各方面能力的不足和責(zé)任的有限，財政在適當(dāng)范圍內(nèi)兜底。二者是財政降低農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險在不同時期內(nèi)的不同表現(xiàn)形式。倘若再在巨災(zāi)發(fā)生之前，我們就建立了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制和巨災(zāi)保險制度，大規(guī)模財政資金就不會用在救災(zāi)上面而使用在了善后建設(shè)上。因此，財政政策在建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制和支持巨災(zāi)保險制度建設(shè)上必須有所作為。

（一）進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼力度、拓寬補(bǔ)貼范圍

河北省在推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的過程當(dāng)中，應(yīng)進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼力度、拓寬補(bǔ)貼范圍。在財政比較差的地區(qū)，地方財政進(jìn)行全額補(bǔ)助，財政充足的地區(qū)補(bǔ)貼比例適當(dāng)降低。提高財政補(bǔ)貼力度可以極大激發(fā)農(nóng)戶投保積極性，降低逆向選擇，增加農(nóng)業(yè)風(fēng)險單位；拓寬財政補(bǔ)貼范圍可以刺激農(nóng)戶為多種農(nóng)作物購買保險，也可以在一定空間上增加農(nóng)業(yè)風(fēng)險單位。

（二）積極構(gòu)建省市兩級農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險財政準(zhǔn)備基金

為應(yīng)對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，河北省應(yīng)積極推行建立巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備基金。建立巨災(zāi)準(zhǔn)備基金是實現(xiàn)政府承擔(dān)巨災(zāi)最終賠付責(zé)任諾言的財力保障。由省市財政牽頭，提供一定量的政府財政預(yù)算，在河北省經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險公司計提一定比例的農(nóng)業(yè)保險費(fèi)收入，還可以通過資本市場發(fā)型地方債或地方政府擔(dān)保農(nóng)業(yè)保險公司發(fā)債籌集巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備基金。

（三）對巨災(zāi)保險承擔(dān)最后的“財政兜底”責(zé)任

公共財政政策支持巨災(zāi)風(fēng)險分散和保險制度建設(shè)不但體現(xiàn)在補(bǔ)貼和成立基金方向，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的公共財政政策取向還應(yīng)體現(xiàn)在對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)承擔(dān)最終的財政兜底賠償責(zé)任。通過商業(yè)保險、商業(yè)再保險、巨災(zāi)保險債券化以及政府作為最后“買單者”的資金支持，對商業(yè)保險補(bǔ)貼和免稅等，無論是對保險公司的保險財政兜底還是針對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生后的財產(chǎn)損失進(jìn)行財政善后處理，都應(yīng)完善相應(yīng)的財政支持政策，在適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行恰當(dāng)比例的財政救助和財政兜底，使之高效、穩(wěn)定，在巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)中得到廣泛的認(rèn)可。

（四）強(qiáng)化公共財政預(yù)算、決算的監(jiān)督功能

由于財政資金在支持農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險和分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險過程中涉及到財政支出和相關(guān)財政支出結(jié)構(gòu)安排問題，因此強(qiáng)化公共財政預(yù)算、決算的監(jiān)督功能也是建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的公共財政政策的一種取向。在每年的預(yù)算報告中，財政部門應(yīng)將財政資金用于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散及保險方向的具體項目予以公示，而上級財政部門也應(yīng)主動監(jiān)督下級財政部門相關(guān)財政支出情況，并對當(dāng)年用于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)財政資金支出數(shù)量做出預(yù)測。在決算報告中應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)相關(guān)財政資金的使用狀況、當(dāng)前存量狀況、并對這部分資金有無被挪用、被擠占以及其他違法行為做出判斷。

（五）完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)災(zāi)后補(bǔ)償政策

完善災(zāi)后補(bǔ)償政策有兩條路徑。第一條路徑是政府對農(nóng)業(yè)災(zāi)區(qū)進(jìn)行財政投入以及政策優(yōu)惠等一系列財政、行政手段，如提供再生產(chǎn)的機(jī)械設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)；第二條路徑是是通過社會救助以及國際救援部門捐助，及時將有效的資金收入公平合理地分配給受災(zāi)的農(nóng)戶。由于第一條路徑受到當(dāng)年財政和政策風(fēng)險的影響，第二條路徑往往具有很大的不確定性，所以要從分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險和市場化角度轉(zhuǎn)變公共財政政策的制定取向。（作者單位：1.河北大學(xué)管理學(xué)院；2.保定市農(nóng)業(yè)局）

本文系河北省社會發(fā)展課題：河北省建立財政支持的農(nóng)業(yè)大災(zāi)準(zhǔn)備金制度研究，課題編號：2015030204。

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