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新型城鎮(zhèn)化視域下的滬郊小城鎮(zhèn)試點發(fā)展對策

■郭瑋

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出：“到2020年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平，消費對經(jīng)濟增長貢獻明顯加大，戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”，“推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長效機制，推動城鎮(zhèn)公共服務向農(nóng)村延伸，提高社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平”。積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，是全面深化改革背景下實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢、全面建成小康社會及加快中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和理念

按照我國《城市規(guī)劃法》的規(guī)定，城市的定義“是指國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)”。據(jù)此定義，建制鎮(zhèn)包括在城市范疇里，屬于一般意義上的小城鎮(zhèn)，因此，城市化和城鎮(zhèn)化兩者并無本質(zhì)區(qū)別。

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出，“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志”，涉及到人口聚居、就業(yè)、生態(tài)、環(huán)境、公共設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展及政府服務等各種因素?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出，“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，從而正式確立了新型城鎮(zhèn)化這一概念。世界銀行和國務院發(fā)展研究中心發(fā)布的研究報告《2030年的中國》在2010年城鎮(zhèn)化率不到50上的基礎(chǔ)上，預測20年后中國城鎮(zhèn)化率將達到70上，增加20個百分點。截至2012年，我國城鎮(zhèn)化率已達到52.6上，但是按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅有35.3上，其實真實的城鎮(zhèn)化率被高估，進而提出了走新型城鎮(zhèn)化道路。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化內(nèi)容的基礎(chǔ)上，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

（二）新型城鎮(zhèn)化的理念

新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化。以人為本是新型城鎮(zhèn)化的核心和首要問題，強調(diào)人的主體性發(fā)展，從“物的城鎮(zhèn)化”走向“人的城鎮(zhèn)化”，而人的城鎮(zhèn)化包括生產(chǎn)方式、生活方式、文明素質(zhì)和社會權(quán)益等全方位進入現(xiàn)代文明體系的過程。圍繞人的現(xiàn)代化物質(zhì)、文化生活需求，提供完善的城鎮(zhèn)承載條件和現(xiàn)代化生產(chǎn)、生活服務，不以犧牲糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務均等化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化。注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提高城鎮(zhèn)環(huán)境的承載力。社會文化交融與文明高度化發(fā)展，使人對城鎮(zhèn)發(fā)展的生態(tài)和環(huán)境提出了前所未有的新要求，其中既包括了對城鎮(zhèn)及其周邊生態(tài)環(huán)境的美化、綠化要求，對水和空氣質(zhì)量的期盼，也包括了對城市內(nèi)部及其周邊社會治安、交通秩序、環(huán)境衛(wèi)生等方面的訴求，追求綠色、低碳、環(huán)保、舒適、方便、優(yōu)雅、高效、和諧的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化實行城市偏向政策，甚至不惜犧牲農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)民利益發(fā)展城市，導致發(fā)達城市與凋敝鄉(xiāng)村并存，形成城市建設(shè)像歐洲、農(nóng)村發(fā)展像非洲的畸形局面。新型城鎮(zhèn)化則要求在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務等方面推進城鄉(xiāng)一體化，堅持城鎮(zhèn)人力資源和經(jīng)濟資源開發(fā)的協(xié)同性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展布局和人口素質(zhì)條件的協(xié)調(diào)性，推動由優(yōu)先發(fā)展大城市向大中小城市并重、城鄉(xiāng)互補協(xié)調(diào)發(fā)展的道路轉(zhuǎn)變。

新型城鎮(zhèn)化是提質(zhì)轉(zhuǎn)型的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化既包括城鎮(zhèn)人口數(shù)量在人口總量中的比重、城鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模狀況，這是量的、較為直觀的，顯示的是一個平面；更為重要的在于其質(zhì)的、深層的變化，即內(nèi)涵的成長、個體市民角色的確立、文明素質(zhì)的提高及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展與融合，顯示的是一個立體。新型城鎮(zhèn)化不是提速而是提質(zhì)，注重內(nèi)在發(fā)展質(zhì)量。中國城鎮(zhèn)化率雖然超過50上，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，千城一面，缺乏特色。新型城鎮(zhèn)化注重歷史文脈的傳承、功能結(jié)構(gòu)的完善、景觀形象的打造、文化內(nèi)涵的塑造，凸顯特色與品位，打造生態(tài)宜居環(huán)境，體現(xiàn)出發(fā)展有活力、街道有景致、建筑有風格、旅居有情趣、文化有品位、民生有保障的城鎮(zhèn)特性。

二、滬郊小城鎮(zhèn)試點建設(shè)現(xiàn)狀分析

2008年，崇明縣陳家鎮(zhèn)、奉賢區(qū)青村鎮(zhèn)、嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)、南匯區(qū)六灶鎮(zhèn)、青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)、金山區(qū)廊下鎮(zhèn)、松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)共7個鎮(zhèn)被列為第二批全國發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)。2012年，國家發(fā)改委公布了第三批試點鎮(zhèn)，浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)、金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)、青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)、閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)、寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)均列入其中。試點鎮(zhèn)建設(shè)的目標是發(fā)展成為具有較強承載能力、人居環(huán)境優(yōu)良、資源節(jié)約、功能完善、社會和諧的郊區(qū)示范鎮(zhèn)。所謂試點的“試”，主要內(nèi)容包括統(tǒng)籌規(guī)劃、發(fā)展特色經(jīng)濟、提高公共服務水平和深化相關(guān)制度改革。

小城鎮(zhèn)試點建設(shè)是一項造福地方、惠及百姓的系統(tǒng)工程，然而試點工作涉及到城鎮(zhèn)50上以上的地域范圍和戶籍人口，項目投資大，社會反響強烈。在12個試點鎮(zhèn)中，僅有小昆山鎮(zhèn)實質(zhì)性啟動，按照“尊重民意、節(jié)約土地、循序漸進、資金平衡、全區(qū)全力支持”的原則和總體要求正穩(wěn)步有序推進，其建設(shè)發(fā)展已成為滬郊小城鎮(zhèn)建設(shè)的先行者。

（一）小昆山鎮(zhèn)的典型做法

1.規(guī)劃先行。為完善規(guī)劃體系，突出規(guī)劃的指導引領(lǐng)作用，小昆山鎮(zhèn)按照“一鎮(zhèn)三心兩翼”謀篇布局新市鎮(zhèn)，并建立了小城鎮(zhèn)規(guī)劃展示廳，根據(jù)實際情況編制和報批了小昆山鎮(zhèn)區(qū)域總體規(guī)劃、集鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、“二規(guī)合一”暨土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)專項規(guī)劃及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)實施規(guī)劃。加強不同規(guī)劃之間銜接，確保各類規(guī)劃與總體規(guī)劃在總體要求上、空間配置上相互協(xié)調(diào)一致。小昆山鎮(zhèn)按照“一鎮(zhèn)三心兩翼”謀篇布局新市鎮(zhèn)，制定了人口發(fā)展規(guī)劃、土地開發(fā)利用規(guī)劃、市政建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，

2.功能定位。小昆山鎮(zhèn)結(jié)合歷史人文、山體河道等自然資源，以“跳出松江、立足上海、放眼全國、漢晉風貌、書圣之鄉(xiāng)，打造上海山水名鎮(zhèn)”為目標，通過國際招標邀請知名企業(yè)進行總體風貌設(shè)計，已完成了重點區(qū)域258公頃的城鎮(zhèn)風貌設(shè)計。依據(jù)功能定位明確發(fā)展定位和規(guī)模，因地制宜發(fā)展特色鎮(zhèn)域經(jīng)濟。

3.市場運作。在建立領(lǐng)導小組，下設(shè)辦公室完成組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，組建了上海松江小城鎮(zhèn)發(fā)展有限公司，由其負責試點工作的具體事務運作，實現(xiàn)了市場化高效運轉(zhuǎn)。在小昆山鎮(zhèn)財力薄弱、市場銀根收緊的困難時期，積極向相關(guān)金融機構(gòu)溝通，想方設(shè)法解決融資渠道和擔保主體。在區(qū)政府領(lǐng)導和區(qū)相關(guān)部門及金融單位的大力支持下，首期動遷資金1.9億已落實到位，并及時發(fā)放到動遷戶手中，做到不拖欠、不延期，確保了試點順利推進和社會穩(wěn)定。

4.“陽光動遷”。針對實際動拆遷工作特點，小昆山鎮(zhèn)摸索了一套行之有效的動拆遷工作方法和程序，組織人員起草并出臺相關(guān)文件，作為動（搬）遷安置補償標準和依據(jù)。啟動了建新安置區(qū)首批80戶農(nóng)民動遷工作，本著“不強拆、不強搬”的態(tài)度，堅持依法、公開、公正、公平的原則，積極實施“陽光動遷”，實行依法依規(guī)操作，確保動遷補償公開透明，贏得了老百姓的信服。至今沒有發(fā)生一起損害群眾利益的行為，建新出讓區(qū)動遷工作有序推進。

（二）試點建設(shè)存在的問題

1.發(fā)展理念制約。在發(fā)展理念上，多數(shù)是停留在農(nóng)村、集鎮(zhèn)的層面去考慮小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，以解決農(nóng)民建房為主來推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，而沒有從經(jīng)營、培育小城鎮(zhèn)的高度去認識、規(guī)劃和建設(shè)城鎮(zhèn)，城市意識不夠強。與松江區(qū)其它地區(qū)相比，小昆山鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展較慢，鎮(zhèn)貌陳舊落后，各類設(shè)施缺乏，居民也多以村民自居，城市味不濃。城鎮(zhèn)管理水平與經(jīng)營小城市的要求也有一定差距，占道經(jīng)營、違章建筑等隨處可見，臟、亂、差現(xiàn)狀長期沒有改變。

2.政策體制制約。一是融資問題。由于小昆山鎮(zhèn)試點建設(shè)未能列入上海市重點項目，而剩余的730畝土地尚未凈地，導致剩余的10億元貸款無法下放。還有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金市、區(qū)層面統(tǒng)籌較少，主要依靠城鎮(zhèn)自身財力支持，依靠銀行貸款，財務成本高，資金壓力大，導致發(fā)展后勁不足。二是拆舊復墾問題。為了盡早歸還所借的土地指標，啟動了5個村2269戶的拆舊復墾工作，由于牽涉農(nóng)戶多、情況復雜、工作量大，而復墾驗收只采用一次性驗收，為到期歸還指標帶來難度。三是容積率調(diào)整問題。新一輪的控詳規(guī)不斷豐富和完善，試點規(guī)模也在調(diào)整，安置房建設(shè)、土地出讓、土地集中使用過程中，必然會帶來容積率的調(diào)整，由于控詳規(guī)批復時間長，所以為試點工作帶來很大困難。

三、新型城鎮(zhèn)化視域下滬郊小城鎮(zhèn)試點發(fā)展對策

滬郊小城鎮(zhèn)試點建設(shè)應抓住全面深化改革的機遇，立足上海加快郊區(qū)城鎮(zhèn)化步伐、塑造新市鎮(zhèn)建設(shè)，著眼于新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新趨勢。從規(guī)模速度向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，努力探索為破解上海城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效路徑。

（一）以人為本，打造特色、生態(tài)、宜居優(yōu)勢

城鎮(zhèn)化的根本目的是實現(xiàn)經(jīng)濟和社會現(xiàn)代化，讓更多居民定居城鎮(zhèn)享受現(xiàn)代物質(zhì)文明和精神文明?！巴七M以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，就要讓農(nóng)民進得來、留得住、生活好。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是近年來中央明確的城鎮(zhèn)化的基本方略，大城市有節(jié)約土地、勞動生產(chǎn)率高的優(yōu)勢，而小城鎮(zhèn)有農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移成本低、宜居樂業(yè)條件好的優(yōu)勢。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)應堅持以人為本、綠色低碳發(fā)展，發(fā)揮優(yōu)勢，打造宜居樂業(yè)的生存環(huán)境。優(yōu)化與調(diào)整空間結(jié)構(gòu)和功能布局，挖掘自然山水、地域文化、傳統(tǒng)民俗等元素，發(fā)揮風能、水能、農(nóng)村沼氣等清潔能源相對豐富的優(yōu)勢，開發(fā)利用清潔能源，發(fā)展低碳、環(huán)保產(chǎn)業(yè)；完善生活污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，加強空氣、水源、土壤生態(tài)環(huán)境保護，提高綠化覆蓋率，建設(shè)方便生產(chǎn)生活、富有文化特征、環(huán)境清新宜人的特色生態(tài)宜居小城鎮(zhèn)，吸引更多的人才和投資。

（二）以規(guī)劃為龍頭，強調(diào)規(guī)劃的前瞻性、科學性和嚴肅性

小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個復雜、系統(tǒng)、艱巨、長期的工程，一定要堅持戰(zhàn)略謀劃、藍圖引領(lǐng)、統(tǒng)籌長遠、分步實施，切忌急功近利，更不能盲目、無序亂為。規(guī)劃涉及戰(zhàn)略和統(tǒng)籌、高屋建瓴，起點要高，立足長遠，形成廣泛共識。堅持量力而行、分步推進、循序漸進，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)在科學有序的軌道上運行。小城鎮(zhèn)規(guī)劃的主要內(nèi)容包括：人口發(fā)展規(guī)劃、土地開發(fā)利用規(guī)劃、市政建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。在走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路下，明確將高附加值、低能耗、綠色無污染的產(chǎn)業(yè)作為支撐，為小城鎮(zhèn)發(fā)展不斷積聚能量，避免傳統(tǒng)的高投入、低效益、高污染的發(fā)展模式。一般而言，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃期有十幾年的跨度，因此，規(guī)劃必須考慮到未來城鎮(zhèn)的發(fā)展動力和潛力，為將來的可持續(xù)發(fā)展留有空間，不僅強調(diào)對交通、通信、排污等基礎(chǔ)公共設(shè)施的長遠性，還要注重規(guī)劃的科學性和嚴肅性，考慮環(huán)境保護，避免項目的重復性建設(shè)，留有其發(fā)展改造的余地。

（三）政府主導、市場運作，完善投資環(huán)境

政府是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，然而政府又不能面面俱到，只能抓大放小，鼓勵民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由專業(yè)公司進行招商引資，開拓融資渠道，提供一系列政策優(yōu)惠，創(chuàng)造良好投資環(huán)境，吸引重點企業(yè)入駐。探索市場化的手段發(fā)展小城鎮(zhèn)，從單純依靠政府投資建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽空邔嵭惺袌龌\作，學會向市場、向社會要資金，多渠道籌集建設(shè)資金，探索有償服務和管理新路子，逐步建立起國家、集體、民間、社會資本共同建設(shè)和管理小城鎮(zhèn)的新體制。

（四）挖掘本地資源，培育特色主導產(chǎn)業(yè)

小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展必須要有主導產(chǎn)業(yè)支撐，特別是有特色的主導產(chǎn)業(yè)，否則將失去可持續(xù)發(fā)展的動力和活力。著名經(jīng)濟學家繆爾達爾的城市發(fā)展積累因果理論認為，當城市發(fā)展到一定水平時，決定城市增長的能力取決于城市能否形成一種繁榮的主導產(chǎn)業(yè)，因為這一產(chǎn)業(yè)將會派生出新的產(chǎn)業(yè)，而新的產(chǎn)業(yè)又能形成一種繁榮的主導產(chǎn)業(yè)及其派生出的新產(chǎn)業(yè)。這種累積和循環(huán)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程將推動城市不斷向前發(fā)展。特色小城鎮(zhèn)有三種類型，即產(chǎn)業(yè)特色、建筑特色、文化特色。一是確立特色主導產(chǎn)業(yè)，培育產(chǎn)業(yè)核心競爭力。依據(jù)當?shù)刭Y源稟賦和獨特發(fā)展規(guī)律，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，充分挖掘有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，以培育支柱產(chǎn)業(yè)為重點，發(fā)揮比較優(yōu)勢，明確發(fā)展方向，確定特色產(chǎn)業(yè)。二是塑造建筑風貌特色，彰顯風格獨具的吸引力。充分突出本地建筑風格，借助地方典型的建筑符號，使用具有地方或民族特色的建筑材料，著力創(chuàng)造出具有時代特點和地域特征的小城鎮(zhèn)特色風貌，實現(xiàn)人與自然和諧共生、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三是傳承歷史文脈，培育小城鎮(zhèn)的文化軟實力。歷史文化是特色小城鎮(zhèn)的靈魂，在注重歷史的原真性、可讀性和可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，傳承文脈、彰顯個性，充分保護、挖掘、弘揚小城鎮(zhèn)在自然、經(jīng)濟、歷史、文化等方面的特色，反映中國小城鎮(zhèn)的歷史演變和文化傳承，提升小城鎮(zhèn)的知名度和文化軟實力。

（五）優(yōu)化公共服務與公共治理，提升基本公共服務水平

戶籍改革的發(fā)展要求是“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋”。戶籍改革是促進中心鎮(zhèn)人口集聚的關(guān)鍵，以大中小城市和小城鎮(zhèn)為載體，通過差別化戶籍制度改革，積極有序?qū)⒂泻戏ǚ€(wěn)定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，把進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范納入城鎮(zhèn)社保體系。一是針對本地農(nóng)民，為鼓勵農(nóng)民進城落戶，在政策設(shè)計上，原有農(nóng)民權(quán)益可保留，當?shù)爻擎?zhèn)居民基本公共服務可享受，原有經(jīng)濟和財產(chǎn)權(quán)益可交易流轉(zhuǎn)。二是針對外來務工人員，政策設(shè)計上要鼓勵享受當?shù)鼐用窕竟卜盏膽艏母镎?。新型城?zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化要滿足居民多元化的各種需求，構(gòu)建高效、包容、便民和可持續(xù)的公共服務體系，公共服務體系的重點在于公共產(chǎn)品和公共服務的供給，根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，要按人的需求層次進行提供。

作者單位：（上海市松江區(qū)委黨校）