四川省國土勘測(cè)規(guī)劃研究院 張耐雪

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土地資源對(duì)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的影響效應(yīng)

四川省國土勘測(cè)規(guī)劃研究院 張耐雪

摘 要：城市經(jīng)濟(jì)在我國國民經(jīng)濟(jì)中占有主導(dǎo)地位。在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，土地作為一種能夠提供系列產(chǎn)品和服務(wù)的復(fù)合型自然資源，在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展階段，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的要求不斷增加，而有限的土地資源供應(yīng)與城市發(fā)展之間的矛盾日益突出。本文主要研究土地資源與城市經(jīng)濟(jì)理論概述，土地資源對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響以及發(fā)揮土地資源對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：城市土地 經(jīng)濟(jì)增長 可持續(xù)發(fā)展

近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展導(dǎo)致城市發(fā)展對(duì)城市用地的需求也在激增。當(dāng)前，“人—地”矛盾已經(jīng)成為阻礙城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素[1]。在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中如何協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地和農(nóng)業(yè)用地之間的關(guān)系，已經(jīng)成為困擾城市發(fā)展的重要難題。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期正確處理土地資源與城市發(fā)展之間的關(guān)系，一方面可以推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，另一方面也有助于推動(dòng)我國轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型。

1 城市土地資源理論概述

1.1 城市土地資源

一般將人類已經(jīng)利用或者在人類社會(huì)發(fā)展可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)能夠被利用的土地稱之為土地資源。其中土地資源不僅包含自然屬性，也包含社會(huì)屬性，土地資源是人類進(jìn)行生產(chǎn)勞動(dòng)的重要?jiǎng)趧?dòng)資料以及勞動(dòng)對(duì)象。在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，城市土地資源除了要具有一般土地的自然性和經(jīng)濟(jì)性等明顯特征之外，城市土地資源還具有其他土地資源所不具有的一些特征。首先，城市土地資源的區(qū)位性。在城市進(jìn)行規(guī)劃的過程中劃分在不同區(qū)域內(nèi)的土地資源的實(shí)際作用是不同的。其次，城市土地資源的集聚性。具體指的是城市在發(fā)展的過程中土地對(duì)資本、技術(shù)以及勞動(dòng)力等要素的集聚，并在此基礎(chǔ)上形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。最后，城市土地的綜合性。作為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間基礎(chǔ)，城市土地的利用效率水平和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著十分緊密的關(guān)聯(lián)。城市土地資源的利用效率不僅關(guān)系到城市本身的經(jīng)濟(jì)效益，并會(huì)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成重要的影響。城市土地有狹義和廣義兩個(gè)概念。從廣義上看，城市土地資源指的是城市行政區(qū)劃內(nèi)的陸地資源、水資源在內(nèi)的所有地上以及地下空間的總稱。從城市區(qū)域上看，可以將城市土地資源具體劃分為三個(gè)層次：一是城市市區(qū)的土地；二是城市規(guī)劃區(qū)用地；三是城市行政區(qū)的土地資源。狹義的城市土地資源具體指的是城市土地，是指城市市區(qū)建設(shè)區(qū)內(nèi)的土地，也就是指的城市建設(shè)用地。這些土地主要是用于非農(nóng)業(yè)用途，人口的密度比較高，建筑物比較稠密交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全。

1.2 城市土地資源利用

土地資源利用具體指的是人類為了能夠從土地資源中獲得一定的利益，采用一種相對(duì)系統(tǒng)性的方式，對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中的關(guān)鍵要素進(jìn)行合理控制，從整體上屬于一種永久周期性的人類干預(yù)行為。為了便于理解，可以將土地資源利用這一概念更加直觀地表述為：在特定的社會(huì)生產(chǎn)方式下人類為了滿足自身生存和自身發(fā)展的需要，根據(jù)土地資源的自然屬性和社會(huì)屬性，對(duì)土地資源進(jìn)行有目的開發(fā)、使用、整理和保護(hù)的活動(dòng)。從城市建設(shè)規(guī)劃的層面上看，對(duì)土地資源的利用集中體現(xiàn)為城市功能在地理空間上的分布。

文中多次提出的城市土地資源利用，將其理解為一種配置和使用城市土地資源，進(jìn)而推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及活動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)效益的過程。從城市土地資源的構(gòu)成結(jié)構(gòu)上看，城市土地資源主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容，其分別是：城市土地資源的類型、性質(zhì)以及特點(diǎn)不同城市在發(fā)展的過程中用地類型的相互聯(lián)系方式，以及它們之間的比例關(guān)系；不同城市用地類型的相互作用以及其間的發(fā)展變化的關(guān)系。

2 土地資源利用在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題分析

2.1 土地權(quán)力制度和體系不完善

首先，我國城市土地資源的“主權(quán)利”制度還很不完善這導(dǎo)致了土地資源所有權(quán)主體虛化，并且使用權(quán)等級(jí)也存在很大弊端。在進(jìn)行土地資源使用和管理的過程中，“主權(quán)利”和其他各項(xiàng)權(quán)利是相互區(qū)分的，其主要涉及城市土地資源的所有權(quán)以及使用權(quán)。盡管我國現(xiàn)行的《土地管理法》明確規(guī)定了在我國城市當(dāng)中土地資源的所有權(quán)可以由我國國務(wù)院代表國家形式主權(quán)。但是，城市土地資源在實(shí)際使用和管理的過程中“國家所有”往往被抽象為“全民所有”，從而使城市土地資源在使用的過程中存在著土地資源所有權(quán)被虛化的現(xiàn)象，城市土地資源的實(shí)際所有權(quán)逐步落入到城市地方各級(jí)政府的手中。根據(jù)我國國務(wù)院與地方建立的城市土地委托—代理關(guān)系，地方各級(jí)政府部門不需要按照相關(guān)法律程序就能對(duì)國務(wù)院授權(quán)的土地資源行使土地所有權(quán)的部分職能。但是由于相關(guān)管理制度的不健全，導(dǎo)致了我國中央政府和城市政府之間并沒有就城市土地資源產(chǎn)權(quán)形成長期有效的制約機(jī)制[2]。在城市土地資源長期管理的過程中，地方各級(jí)政府和中央政府之間關(guān)于城市土地資源所有權(quán)在事實(shí)上被異化為利益博弈的局面。

其次，圍繞著城市土地資源的其他各項(xiàng)權(quán)利不明確。在進(jìn)行城市土地資源管理的過程中，政府部門對(duì)土地資源管理職能混淆是當(dāng)前存在的一大問題。城市土地的“他項(xiàng)權(quán)利”主要指的是與土地所有者或者和土地使用者有著密切的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法人或者自然相關(guān)的一種發(fā)展和變化的權(quán)利。一般城市土地資源的“他項(xiàng)權(quán)利”與城市土地資源的“主權(quán)利”客體都為統(tǒng)一土地，“他項(xiàng)權(quán)利”一方面需要立足于城市土地資源的“主權(quán)利”，另一方面“他項(xiàng)權(quán)利”又構(gòu)成了對(duì)土地資源“主權(quán)利”的限制。這種限制常常會(huì)影響城市土地在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的效能發(fā)揮。

2.2 當(dāng)前我國城市土地資源管理存在著嚴(yán)重不足

就當(dāng)前我國土地資源的整體管理現(xiàn)狀而言，主要采取了升級(jí)垂直管理與國家有關(guān)部門進(jìn)行督查的土地資源管理制度。其與傳統(tǒng)的土地資源管理方式相比較主要突出了兩個(gè)重大的優(yōu)勢(shì)：一是實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地資源的上收，二是完善了土地資源的監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制。但是，在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，該土地資源管理制度還是表現(xiàn)出了很大的局限性。首先，在進(jìn)行城市土地資源管理的過程中雖然通過這一制度能夠強(qiáng)化對(duì)土地資源的有效管理，但是，該土地管理制度在實(shí)踐的過程中對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展也造成了嚴(yán)重的限制。并且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律機(jī)制還不健全的今天，其執(zhí)行的有效性也頗值得懷疑。其次，當(dāng)前我國國家土地總督察制度還存在很多缺陷。當(dāng)前我國土地督察制度屬于一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，在法治化程度較低的前提下，往往導(dǎo)致監(jiān)督的效果不佳。

3 發(fā)揮土地資源在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中作用的對(duì)策分析

3.1 創(chuàng)新城市土地資源管理體制

首先，必須要建立健全中央部門與地方政府之間的土地資源委托—代理關(guān)系。雖然當(dāng)前我國實(shí)施的《土地管理法》已經(jīng)明確了我國國務(wù)院是城市土地資源所有權(quán)的代表。但是，在實(shí)際管理的過程中，城市土地資源只能夠由城市地方政府進(jìn)行管理。地方政府雖然不是城市土地資源所有權(quán)的代表，但實(shí)際上在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，土地資源是由城市的管理者實(shí)際掌控的。因此，為了提高城市土地資源的利用效率，加強(qiáng)對(duì)城市土地資源的管理。在進(jìn)行城市土地資源管理的過程中，中央政府必須要明確城市政府部門的土地資源產(chǎn)權(quán)邊界，并為其與地方政府之間構(gòu)建出一套符合“激勵(lì)相容約束”的委托代理關(guān)系。其次，在對(duì)城市土地資源管理的過程中需要建立起城市土地管理分級(jí)授權(quán)管理體制。要在城市各級(jí)政府之間構(gòu)建起城市土地產(chǎn)權(quán)分級(jí)委托代理制度。具體指的是，城市土地資源在國家所有的基礎(chǔ)之上，由我國國務(wù)院以及直屬于國務(wù)院的國土資源部作為城市土地資源所有權(quán)的唯一合法代表，將城市土地所有權(quán)根據(jù)城市土地管理層級(jí)進(jìn)行分級(jí)授權(quán),委托各級(jí)地方政府依法管理城市土地。各級(jí)政府基于現(xiàn)有土地利用方式的不合理之處進(jìn)行改進(jìn)與調(diào)整，以適應(yīng)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[3]。

3.2 創(chuàng)新城市土地資源產(chǎn)權(quán)管理制度

首先，在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，需要明確地方政府對(duì)城市土地所有權(quán)的職能。當(dāng)前，我國城市土地資源實(shí)行的主要是以多級(jí)政府的行政審批權(quán)限為特征的地方政府所有權(quán)代表制度。這一土地資源產(chǎn)權(quán)管理制度具有其自身的合理性。從我國政府與地方各級(jí)政府之間的關(guān)系來看，地方各級(jí)政府代表政府形式土地所有權(quán)職能也能夠很好地反映國家的整體利益。從地方政府的權(quán)利與責(zé)任等方面看，我國地方政府承擔(dān)著我國城市建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地開發(fā)利用的實(shí)際事權(quán)和相關(guān)責(zé)任，根據(jù)責(zé)任對(duì)等的原則，地方政府也需要享受到土地所有權(quán)的部分權(quán)益。其次，在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，需要細(xì)化城市土地產(chǎn)權(quán)，完善城市土地資源使用的所有權(quán)制度設(shè)計(jì)。在我國進(jìn)行城市建設(shè)的漫長的歷程當(dāng)中，我國城市土地資源利用長期處于土地所有權(quán)和使用權(quán)界定不清的局面，尤其是對(duì)土地資源的“公有”和“私用”還沒有在制度上做出明確的劃分。這在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中在很大程度上對(duì)城市土地資源使用的完整性和排他性造成了嚴(yán)重的破壞。這在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中是土地資源的經(jīng)營者以及土地資源的投資者產(chǎn)生了不穩(wěn)定的預(yù)期，這對(duì)發(fā)揮土地資源在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中的積極作用造成了不利影響。因此，在推動(dòng)我國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，需要對(duì)城市土地資源進(jìn)行進(jìn)一步詳細(xì)的劃分，可以考慮將城市土地資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步細(xì)化為開發(fā)權(quán)、發(fā)展權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。

4 結(jié)語

通過上文的分析我們可以看出，在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，土地資源對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著直接的影響。認(rèn)真處理好當(dāng)前我國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源之間的矛盾，是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提條件。在我國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，不同地區(qū)的城市應(yīng)該根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體條件，采取合理的措施，在確保耕地資源的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源利用效率的最大化，以及推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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中圖分類號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2016)01(c)-172-03