四川省國土勘測規(guī)劃研究院 張耐雪

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土地資源對城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的影響效應

四川省國土勘測規(guī)劃研究院 張耐雪

摘 要：城市經(jīng)濟在我國國民經(jīng)濟中占有主導地位。在城市經(jīng)濟發(fā)展過程中，土地作為一種能夠提供系列產(chǎn)品和服務的復合型自然資源，在推動城市經(jīng)濟發(fā)展中起著重要作用。當前，我國已經(jīng)進入高速發(fā)展階段，城市經(jīng)濟發(fā)展對土地的要求不斷增加，而有限的土地資源供應與城市發(fā)展之間的矛盾日益突出。本文主要研究土地資源與城市經(jīng)濟理論概述，土地資源對城市經(jīng)濟發(fā)展的影響以及發(fā)揮土地資源對城市經(jīng)濟發(fā)展的正面效應。

關鍵詞：城市土地 經(jīng)濟增長 可持續(xù)發(fā)展

近年來，隨著我國城市化進程的快速發(fā)展，城市經(jīng)濟的快速發(fā)展導致城市發(fā)展對城市用地的需求也在激增。當前，“人—地”矛盾已經(jīng)成為阻礙城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要因素[1]。在城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中如何協(xié)調城市經(jīng)濟發(fā)展用地和農(nóng)業(yè)用地之間的關系，已經(jīng)成為困擾城市發(fā)展的重要難題。在我國經(jīng)濟轉型期正確處理土地資源與城市發(fā)展之間的關系，一方面可以推動城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，另一方面也有助于推動我國轉型期城市經(jīng)濟的順利轉型。

1 城市土地資源理論概述

1.1 城市土地資源

一般將人類已經(jīng)利用或者在人類社會發(fā)展可預見的時期內能夠被利用的土地稱之為土地資源。其中土地資源不僅包含自然屬性，也包含社會屬性，土地資源是人類進行生產(chǎn)勞動的重要勞動資料以及勞動對象。在城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中，城市土地資源除了要具有一般土地的自然性和經(jīng)濟性等明顯特征之外，城市土地資源還具有其他土地資源所不具有的一些特征。首先，城市土地資源的區(qū)位性。在城市進行規(guī)劃的過程中劃分在不同區(qū)域內的土地資源的實際作用是不同的。其次，城市土地資源的集聚性。具體指的是城市在發(fā)展的過程中土地對資本、技術以及勞動力等要素的集聚，并在此基礎上形成的規(guī)模經(jīng)濟效應。最后，城市土地的綜合性。作為城市建設和經(jīng)濟發(fā)展的空間基礎，城市土地的利用效率水平和城市經(jīng)濟發(fā)展有著十分緊密的關聯(lián)。城市土地資源的利用效率不僅關系到城市本身的經(jīng)濟效益，并會對國家經(jīng)濟發(fā)展構成重要的影響。城市土地有狹義和廣義兩個概念。從廣義上看，城市土地資源指的是城市行政區(qū)劃內的陸地資源、水資源在內的所有地上以及地下空間的總稱。從城市區(qū)域上看，可以將城市土地資源具體劃分為三個層次：一是城市市區(qū)的土地；二是城市規(guī)劃區(qū)用地；三是城市行政區(qū)的土地資源。狹義的城市土地資源具體指的是城市土地，是指城市市區(qū)建設區(qū)內的土地，也就是指的城市建設用地。這些土地主要是用于非農(nóng)業(yè)用途，人口的密度比較高，建筑物比較稠密交通、市政等基礎設施比較齊全。

1.2 城市土地資源利用

土地資源利用具體指的是人類為了能夠從土地資源中獲得一定的利益，采用一種相對系統(tǒng)性的方式，對整個生態(tài)系統(tǒng)中的關鍵要素進行合理控制，從整體上屬于一種永久周期性的人類干預行為。為了便于理解，可以將土地資源利用這一概念更加直觀地表述為：在特定的社會生產(chǎn)方式下人類為了滿足自身生存和自身發(fā)展的需要，根據(jù)土地資源的自然屬性和社會屬性，對土地資源進行有目的開發(fā)、使用、整理和保護的活動。從城市建設規(guī)劃的層面上看，對土地資源的利用集中體現(xiàn)為城市功能在地理空間上的分布。

文中多次提出的城市土地資源利用，將其理解為一種配置和使用城市土地資源，進而推動城市經(jīng)濟快速發(fā)展以及活動經(jīng)濟效益、社會效益以及生態(tài)效益的過程。從城市土地資源的構成結構上看，城市土地資源主要包括三個方面的內容，其分別是：城市土地資源的類型、性質以及特點不同城市在發(fā)展的過程中用地類型的相互聯(lián)系方式，以及它們之間的比例關系；不同城市用地類型的相互作用以及其間的發(fā)展變化的關系。

2 土地資源利用在城市經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題分析

2.1 土地權力制度和體系不完善

首先，我國城市土地資源的“主權利”制度還很不完善這導致了土地資源所有權主體虛化，并且使用權等級也存在很大弊端。在進行土地資源使用和管理的過程中，“主權利”和其他各項權利是相互區(qū)分的，其主要涉及城市土地資源的所有權以及使用權。盡管我國現(xiàn)行的《土地管理法》明確規(guī)定了在我國城市當中土地資源的所有權可以由我國國務院代表國家形式主權。但是，城市土地資源在實際使用和管理的過程中“國家所有”往往被抽象為“全民所有”，從而使城市土地資源在使用的過程中存在著土地資源所有權被虛化的現(xiàn)象，城市土地資源的實際所有權逐步落入到城市地方各級政府的手中。根據(jù)我國國務院與地方建立的城市土地委托—代理關系，地方各級政府部門不需要按照相關法律程序就能對國務院授權的土地資源行使土地所有權的部分職能。但是由于相關管理制度的不健全，導致了我國中央政府和城市政府之間并沒有就城市土地資源產(chǎn)權形成長期有效的制約機制[2]。在城市土地資源長期管理的過程中，地方各級政府和中央政府之間關于城市土地資源所有權在事實上被異化為利益博弈的局面。

其次，圍繞著城市土地資源的其他各項權利不明確。在進行城市土地資源管理的過程中，政府部門對土地資源管理職能混淆是當前存在的一大問題。城市土地的“他項權利”主要指的是與土地所有者或者和土地使用者有著密切的經(jīng)濟關系的法人或者自然相關的一種發(fā)展和變化的權利。一般城市土地資源的“他項權利”與城市土地資源的“主權利”客體都為統(tǒng)一土地，“他項權利”一方面需要立足于城市土地資源的“主權利”，另一方面“他項權利”又構成了對土地資源“主權利”的限制。這種限制常常會影響城市土地在城市經(jīng)濟發(fā)展中的效能發(fā)揮。

2.2 當前我國城市土地資源管理存在著嚴重不足

就當前我國土地資源的整體管理現(xiàn)狀而言，主要采取了升級垂直管理與國家有關部門進行督查的土地資源管理制度。其與傳統(tǒng)的土地資源管理方式相比較主要突出了兩個重大的優(yōu)勢：一是實現(xiàn)了對土地資源的上收，二是完善了土地資源的監(jiān)督監(jiān)管機制。但是，在城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中，該土地資源管理制度還是表現(xiàn)出了很大的局限性。首先，在進行城市土地資源管理的過程中雖然通過這一制度能夠強化對土地資源的有效管理，但是，該土地管理制度在實踐的過程中對城市經(jīng)濟發(fā)展也造成了嚴重的限制。并且在市場經(jīng)濟法律機制還不健全的今天，其執(zhí)行的有效性也頗值得懷疑。其次，當前我國國家土地總督察制度還存在很多缺陷。當前我國土地督察制度屬于一種行政機關的內部監(jiān)督，在法治化程度較低的前提下，往往導致監(jiān)督的效果不佳。

3 發(fā)揮土地資源在推動城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中作用的對策分析

3.1 創(chuàng)新城市土地資源管理體制

首先，必須要建立健全中央部門與地方政府之間的土地資源委托—代理關系。雖然當前我國實施的《土地管理法》已經(jīng)明確了我國國務院是城市土地資源所有權的代表。但是，在實際管理的過程中，城市土地資源只能夠由城市地方政府進行管理。地方政府雖然不是城市土地資源所有權的代表，但實際上在城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中，土地資源是由城市的管理者實際掌控的。因此，為了提高城市土地資源的利用效率，加強對城市土地資源的管理。在進行城市土地資源管理的過程中，中央政府必須要明確城市政府部門的土地資源產(chǎn)權邊界，并為其與地方政府之間構建出一套符合“激勵相容約束”的委托代理關系。其次，在對城市土地資源管理的過程中需要建立起城市土地管理分級授權管理體制。要在城市各級政府之間構建起城市土地產(chǎn)權分級委托代理制度。具體指的是，城市土地資源在國家所有的基礎之上，由我國國務院以及直屬于國務院的國土資源部作為城市土地資源所有權的唯一合法代表，將城市土地所有權根據(jù)城市土地管理層級進行分級授權,委托各級地方政府依法管理城市土地。各級政府基于現(xiàn)有土地利用方式的不合理之處進行改進與調整，以適應和促進社會經(jīng)濟的發(fā)展[3]。

3.2 創(chuàng)新城市土地資源產(chǎn)權管理制度

首先，在城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中，需要明確地方政府對城市土地所有權的職能。當前，我國城市土地資源實行的主要是以多級政府的行政審批權限為特征的地方政府所有權代表制度。這一土地資源產(chǎn)權管理制度具有其自身的合理性。從我國政府與地方各級政府之間的關系來看，地方各級政府代表政府形式土地所有權職能也能夠很好地反映國家的整體利益。從地方政府的權利與責任等方面看，我國地方政府承擔著我國城市建設中的基礎設施建設和城市土地開發(fā)利用的實際事權和相關責任，根據(jù)責任對等的原則，地方政府也需要享受到土地所有權的部分權益。其次，在城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中，需要細化城市土地產(chǎn)權，完善城市土地資源使用的所有權制度設計。在我國進行城市建設的漫長的歷程當中，我國城市土地資源利用長期處于土地所有權和使用權界定不清的局面，尤其是對土地資源的“公有”和“私用”還沒有在制度上做出明確的劃分。這在城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中在很大程度上對城市土地資源使用的完整性和排他性造成了嚴重的破壞。這在城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中是土地資源的經(jīng)營者以及土地資源的投資者產(chǎn)生了不穩(wěn)定的預期，這對發(fā)揮土地資源在推動城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中的積極作用造成了不利影響。因此，在推動我國城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中，需要對城市土地資源進行進一步詳細的劃分，可以考慮將城市土地資源產(chǎn)權進一步細化為開發(fā)權、發(fā)展權、收益權、轉讓權、租賃權等多項權利。

4 結語

通過上文的分析我們可以看出，在城市經(jīng)濟發(fā)展過程中，土地資源對城市經(jīng)濟的發(fā)展有著直接的影響。認真處理好當前我國城市經(jīng)濟發(fā)展和土地資源之間的矛盾，是實現(xiàn)城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的前提條件。在我國城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中，不同地區(qū)的城市應該根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展的具體條件，采取合理的措施，在確保耕地資源的基礎上，實現(xiàn)對土地資源利用效率的最大化，以及推動城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

[1] 曾偉.土地資源對城市經(jīng)濟可持續(xù)增長的影響效應:理論與實證[J].貴州財經(jīng)大學學報,2013(05).

[2] 王豐.淺析土地資源配置對經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展之影響[J].現(xiàn)代營銷(學苑版),2012(09).

[3] 崔雪竹,王東.代謝論視角下城市土地可持續(xù)利用機理研究[J].工程管理學報,2014(03).

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2016)01(c)-172-03