梁興印 陳正良（寧波大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 寧波 315211）

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論我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的歷史演進(jìn)

梁興印 陳正良
（寧波大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 寧波 315211）

[摘要]新中國(guó)成立后，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在鞏固新政權(quán)，發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，擺脫落后貧困，進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程中，對(duì)于生態(tài)文明制度建設(shè)大體經(jīng)歷了四個(gè)階段：最初萌芽時(shí)期，初步形成時(shí)期，逐步完善時(shí)期和繼續(xù)發(fā)展時(shí)期。通過對(duì)這四個(gè)階段我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的考察，有利于深化對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)的理解，從而發(fā)揮制度建設(shè)對(duì)生態(tài)文明的重要作用。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明制度；歷史演進(jìn)；制度特點(diǎn)

陳正良（1965-），男，寧波大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長(zhǎng)、教授，主要研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>

隨著改革開放的深入，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的要求也不斷增加。面對(duì)資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，黨和國(guó)家將生態(tài)環(huán)境問題上升到人類文明的高度，提出了生態(tài)文明的理念并強(qiáng)調(diào)從制度層面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。十八大以后，黨和國(guó)家對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)提出了更高的要求和更為具體的規(guī)劃，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)、十八屆四中全會(huì)和十八屆五中全會(huì)，針對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)作了更詳細(xì)的論述，生態(tài)文明制度建設(shè)得到繼續(xù)發(fā)展，從而對(duì)于推動(dòng)綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)有著十分重要的作用。

一、生態(tài)文明制度建設(shè)的最初萌芽時(shí)期（1949～1978）

在我國(guó)，首次使用生態(tài)文明概念的是生態(tài)學(xué)家葉謙吉。1987年，他在全國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)問題討論會(huì)上指出，我們應(yīng)該大力建設(shè)生態(tài)文明，并且對(duì)生態(tài)文明的含義作了闡釋。這樣，我們可能就會(huì)有一個(gè)疑問：1949～1978年，以毛澤東為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體有沒有提出生態(tài)文明制度建設(shè)的思想？如果從合理使用和利用資源的角度看，當(dāng)時(shí)的主張是含有生態(tài)文明制度建設(shè)思想的。在社會(huì)主義革命和建設(shè)的過程中，雖然發(fā)展生產(chǎn)、建設(shè)國(guó)家是當(dāng)時(shí)的主要目標(biāo)和最迫切任務(wù)。但是，圍繞生產(chǎn)發(fā)展而提出的“蓄泄兼籌”、“綠化祖國(guó)”、“實(shí)行大地園林化”、“農(nóng)業(yè)八字憲法”都蘊(yùn)含著生態(tài)文明制度建設(shè)的主張與觀點(diǎn)。這些主張和觀點(diǎn)具體體現(xiàn)在河流的綜合治理、林業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域。

（一）河流的綜合治理

我國(guó)是一個(gè)水患較多的國(guó)家。新中國(guó)成立初期，水患災(zāi)害給人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)帶來了巨大的損失。因此，治理江河水患成為黨和國(guó)家面臨的重大問題。當(dāng)時(shí)比較嚴(yán)重的水患主要集中在淮河和黃河等流域。1950年6月，淮河又發(fā)生水患，淹沒了大量農(nóng)田和房屋，治理淮河水患被提到了國(guó)家的重要議程。對(duì)此，毛澤東明確提出“導(dǎo)淮”的主張，其目的就是要把水害變?yōu)樗Ｕ?wù)院根據(jù)毛澤東主席的指示，制定蓄泄兼籌的治淮方針。正如，毛澤東給周恩來的批示中指出：“除目前的防治外，需考慮根治方法，現(xiàn)在開始準(zhǔn)備，秋起開始準(zhǔn)備大規(guī)模的導(dǎo)淮工程，期以一年完成導(dǎo)淮，免去明年水患。”[1]P85經(jīng)過幾年的不懈治淮，到1957年，治理淮河初見成效，特別是淮河流域的分洪工程、治河工程、水庫(kù)建設(shè)，既能夠發(fā)揮抗洪作用又能灌溉農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。由此可知，當(dāng)時(shí)黨和國(guó)家在治理淮河的理念上是科學(xué)的，不僅有助于解決淮河的水患，而且保護(hù)了淮河流域的生態(tài)環(huán)境。黃河也是建國(guó)初期一個(gè)多災(zāi)的河流，在歷史中發(fā)生過無數(shù)次洪災(zāi)，毛澤東對(duì)于黃河的綜合治理特別牽掛。1952年10月，毛澤東在視察黃河時(shí)提出“要把黃河的事情辦理好”的號(hào)召。根據(jù)毛澤東的號(hào)召，各省、市開始治理黃河，引黃入河、植樹造林、修筑水渠、灌溉農(nóng)田。1955年，全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃》。在黨和國(guó)家的政策和主張下，黃河流域建設(shè)起了不同規(guī)模的水電站，其中最為著名的三門峽水電站就是在那個(gè)時(shí)期建設(shè)的?？傊?，新中國(guó)成立初期的治淮和治黃主張，對(duì)于流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要的作用，蘊(yùn)含著生態(tài)文明制度建設(shè)的思想。

（二）林業(yè)方面的建設(shè)

作為“大自然的調(diào)度師”和“地球之肺”，森林是生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的環(huán)節(jié)。保護(hù)森林資源，重視林業(yè)建設(shè)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的持續(xù)健康發(fā)展有著重要的意義。新中國(guó)成立之初，由于連年戰(zhàn)亂，加上自然災(zāi)害，我國(guó)的森林覆蓋面積很低，而且社會(huì)主義建設(shè)又需要大量的木材。正如毛澤東在《給東北森林工業(yè)勞動(dòng)模范大會(huì)的賀電》中指出：“你們?cè)诨謴?fù)與發(fā)展東北的森林工業(yè)和供應(yīng)國(guó)家與人民的需要的木材工作中，起了巨大作用?！盵2]可見，森林資源無論對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還是生態(tài)保護(hù)都是十分重要的。1955年，毛澤東在《征詢對(duì)農(nóng)業(yè)的十七條意見》中指出，“要一切可能的地方實(shí)行綠化”。[3]1956年，毛澤東先后發(fā)出“綠化祖國(guó)”和“實(shí)行大地園林化”的口號(hào)和任務(wù)?！墩撌箨P(guān)系》論述漢族和少數(shù)民族的關(guān)系中，對(duì)于森林的重要性就有一段論述：“天上的空氣，地上的森林，地下的寶藏，都是建設(shè)社會(huì)主義所需的重要因素?！盵4]黨和國(guó)家在這個(gè)時(shí)期的口號(hào)和決策，一方面，從認(rèn)識(shí)上提高了人民保護(hù)森林資源的意識(shí)；另一方面，從實(shí)踐上激發(fā)了人民大眾植樹造林，綠化祖國(guó)的熱情。這對(duì)林業(yè)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)產(chǎn)生了重要的影響。

（三）農(nóng)業(yè)方面建設(shè)

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要的產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，水資源和土地資源是其重要因素。處理好農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的環(huán)境問題，對(duì)于生態(tài)保護(hù)至關(guān)重要。如果在農(nóng)業(yè)發(fā)展中不注意農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，就可能引起水土流失、土地荒漠化、農(nóng)藥污染、空氣污染等一系列的環(huán)境問題。因此，在建國(guó)初期，毛澤東特別重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1955年的《農(nóng)業(yè)十七條》提出：“同流域規(guī)劃相結(jié)合，大量地興修小型水利，保證在七年內(nèi)基本上消滅普通的水災(zāi)旱災(zāi)?！蓖?，毛澤東把《農(nóng)業(yè)十七條》擴(kuò)展到四十條，即《農(nóng)業(yè)四十條》。在《農(nóng)業(yè)四十條》提出的增產(chǎn)措施：“（1）興修水利，保持水土。（2）推廣新式農(nóng)具，逐步實(shí)行農(nóng)業(yè)機(jī)械化。（3）積極利用一切可能的條件開辟肥料來源，改進(jìn)施用肥料的方法。（4）推廣優(yōu)良品種。（5）改良土壤。（6）擴(kuò)大復(fù)種面積。（7）多種高產(chǎn)作物。（8）改進(jìn)耕作方法。（9）消滅蟲害與病害。（10）開墾荒地，擴(kuò)大耕種面積?！盵7]1958年，毛澤東在八屆六中全會(huì)提出：“以深耕為中心的水、肥、土、種、密、保、公、管等八字憲法的思想確立?！盵8]農(nóng)業(yè)的這些措施，大大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

二、生態(tài)文明制度建設(shè)的初步形成階段（1978～2002）

改革開放初期，鑒于我國(guó)生產(chǎn)力水平處于生存型階段，黨和國(guó)家提出并實(shí)行了以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的現(xiàn)代化戰(zhàn)略，環(huán)境資源問題開始凸現(xiàn)出來。為此，1983年舉行的國(guó)家環(huán)保會(huì)議正式提出，環(huán)境保護(hù)是我們必須堅(jiān)持的基本國(guó)策。但是，由于當(dāng)時(shí)我國(guó)總體生產(chǎn)力水平不高，對(duì)于環(huán)境和資源的影響比較小，生態(tài)問題不夠突出。因此，黨和國(guó)家基本上很少涉及生態(tài)文明建設(shè)的問題。隨著改革開放的深入，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的矛盾開始日益突出?；谶@個(gè)現(xiàn)實(shí)，以江澤民為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體開始關(guān)注生態(tài)環(huán)境問題。1997年，十五大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。根據(jù)十五大的要求和部署，國(guó)家制定了《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，要求將生態(tài)環(huán)境和環(huán)境治理的重點(diǎn)工程納入國(guó)家基本建設(shè)規(guī)劃。面對(duì)越來越嚴(yán)重的環(huán)境資源問題。2002年，黨的十六大報(bào)告指出全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)重要目標(biāo)是可持續(xù)發(fā)展觀。綜合這個(gè)階段我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的歷程，可以看出，在這個(gè)時(shí)期，隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，環(huán)境和資源問題開始受到黨中央的足夠重視，一系列的有關(guān)生態(tài)環(huán)境管理體制、環(huán)境市場(chǎng)體制、環(huán)境法律規(guī)范制度等逐步建立。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)是這個(gè)時(shí)期的中心任務(wù)，生態(tài)環(huán)境問題還沒有這么嚴(yán)重，人與自然的矛盾不是特別突出。因此，生態(tài)文明的制度建設(shè)還處于初步形成階段，具體主要表現(xiàn)在環(huán)境管理體制、環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制、環(huán)境法律法規(guī)制度三個(gè)方面。

（一）環(huán)境管理體制的確立

環(huán)境管理體制是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，其核心是環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。改革開放以來，我國(guó)在環(huán)境管理體制的建設(shè)上主要集中在立法、行政、司法和社會(huì)組織等領(lǐng)域，形成了人民代表大會(huì)立法監(jiān)督、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)政府分級(jí)負(fù)責(zé)、法院和檢察院監(jiān)督起訴、社會(huì)組織積極參與的環(huán)境管理體制。

人民代表大會(huì)是我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，其作用就是制定環(huán)境保護(hù)的法律制度，為生態(tài)環(huán)境提供法律保障。為了更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)在環(huán)境管理體制上的作用，1993年，全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立了全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，作為其專門的委員會(huì)之一。1994年，改名為全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)起草和審議有關(guān)環(huán)境方面的法律草案，監(jiān)督環(huán)境資源方面的法律執(zhí)行，提出與環(huán)境資源有關(guān)的議案等。改革開放前，我們國(guó)家已經(jīng)成立了專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)——國(guó)家環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。之后，國(guó)務(wù)院先后設(shè)置了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局等行政管理機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。各省、市、縣也設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境行政主管機(jī)構(gòu)，如環(huán)境保護(hù)廳、環(huán)境保護(hù)局和其他的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。法院和檢察院作為環(huán)境管理體制的審判機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在處理有關(guān)環(huán)境和資源的民事、行政、刑事訴訟等案件中，為環(huán)境和資源的保護(hù)提供了司法保障，確保了環(huán)境政策實(shí)施中的公正性。改革開放以來，由于我國(guó)民主體制的改革和西方社會(huì)民間組織的影響，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)組織也開始逐漸興起。這些環(huán)保組織作為政府和企業(yè)的第三方力量，對(duì)于環(huán)境保護(hù)起到了重要的推動(dòng)作用。比如，我國(guó)政府部門發(fā)起的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)、野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)。還有一些民間自發(fā)、學(xué)生社團(tuán)以及國(guó)際的環(huán)境保護(hù)組織?？傊?，整體上看，在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境資源問題日益嚴(yán)重，環(huán)境管理手段較弱，人民環(huán)保意識(shí)有待提高的特殊階段，我國(guó)環(huán)境管理體制建設(shè)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。

（二）環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制的形成

環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制就是市場(chǎng)體制內(nèi)的供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)、風(fēng)險(xiǎn)等要素之間的相互關(guān)系及作用機(jī)制。改革開放以來，特別是十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境問題，要求我們既要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，也需要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定作用。實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)的并行是構(gòu)建生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。表1體現(xiàn)了生態(tài)文明制度建設(shè)中環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制表現(xiàn)形式。通過運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和其他手段，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，合理配置生態(tài)資源，規(guī)范和引導(dǎo)全社會(huì)的生活和生產(chǎn)行為，使人與自然的關(guān)系更加和諧，保障了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制也為政府的管理和政策上提供了一定的空間，讓政府全面的監(jiān)管權(quán)在一定程度上讓給市場(chǎng)主體，從而大大減低了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本。

表1我國(guó)環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制類別

表2我國(guó)主要的環(huán)境保護(hù)法律

（三）環(huán)境法律規(guī)范制度的建設(shè)

法律是約束人類社會(huì)的基本規(guī)范，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障，完善健全的法律體系是生態(tài)文明建設(shè)的法制保障。我國(guó)生態(tài)環(huán)境的法律制度起步較晚，直到20世紀(jì)70年代初才頒布有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定。盡管專門的環(huán)境法律起步較晚，但是，我國(guó)憲法對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)還是作了相關(guān)規(guī)定。《中華人民共和國(guó)憲法》第二十條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染還有其他公害?！边@是首次將環(huán)境保護(hù)寫入憲法，為環(huán)境保護(hù)及立法提供了憲法依據(jù)。1979年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，結(jié)束了我國(guó)無環(huán)境保護(hù)法的歷史，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入法制化軌道。此后，環(huán)境保護(hù)專門法律以及與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的資源法律陸續(xù)出臺(tái)。表2展示了生態(tài)文明制度建設(shè)初步形成階段，我國(guó)主要的環(huán)境保護(hù)法律制度。

三、生態(tài)文明制度建設(shè)的逐步完善階段（2002～2012）

進(jìn)入新世紀(jì)，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境需求快速增加，面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境資源問題，必須找到一種文明的發(fā)展理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。鑒于這種現(xiàn)實(shí)，以胡錦濤為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體基于改革開放以來生態(tài)環(huán)境建設(shè)的成果，提出了資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)、可持續(xù)發(fā)展觀、科學(xué)發(fā)展觀理念并形成了中國(guó)特色生態(tài)文明建設(shè)思想。2003年，十六屆三中全會(huì)，科學(xué)發(fā)展觀首次出現(xiàn)在黨的報(bào)告中。隨后的十六屆四中全會(huì)，十六屆五中全會(huì)，十六屆六中全會(huì)進(jìn)一步論述了“科學(xué)發(fā)展觀”的科學(xué)理念，科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵得到了深入發(fā)展。2007年，在黨的十七大上，胡錦濤同志將這一認(rèn)識(shí)進(jìn)一步概括和升華為生態(tài)文明的新理念，“建設(shè)生態(tài)文明”的發(fā)展目標(biāo)首次寫入黨的報(bào)告。這為我們正確理解和落實(shí)生態(tài)文明的理念指明了方向。2012年，十八大把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，生態(tài)文明建設(shè)提升到了“五位一體”戰(zhàn)略高度。這一階段的生態(tài)文明制度建設(shè)得到了不斷完善，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

其一，環(huán)境保護(hù)的法律制度逐漸成熟。我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)起步比較晚，同時(shí)還存在許多問題。黨和國(guó)家在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)特殊的國(guó)情，按照防治和保護(hù)并重的方針，根據(jù)時(shí)代要求和生態(tài)文明建設(shè)的需要，完善既有的環(huán)境法律制度，加快環(huán)境法制建設(shè)。自2002年以后，我國(guó)政府陸續(xù)頒布了《防沙治沙法》、《固體廢棄物污染防治法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)防治法》等一系列的法律制度。國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府也制定了一些具體的行政法規(guī)和地方法規(guī)，比如，《全國(guó)污染普查條例》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》等。除了具體的法律法規(guī)外，為了保護(hù)環(huán)境防止污染和生態(tài)破壞，國(guó)家不斷完善生態(tài)文明建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。構(gòu)建節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)業(yè)體系，制定各種產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的資源能源消耗標(biāo)準(zhǔn)。比如，環(huán)境保護(hù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)。健全和完善污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于污染物進(jìn)行嚴(yán)格控制，建立生態(tài)文明技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證制度等等。這些都是生態(tài)文明制度建設(shè)的重點(diǎn)，也是未來生態(tài)文明制度建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)。

其二，具體的生態(tài)文明制度，特別是十八大提出的有關(guān)生態(tài)文明的具體的制度。十八大報(bào)告中提出，“建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度。建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度?！盵5]從十八大報(bào)告中可知，生態(tài)文明制度建設(shè)主要表現(xiàn)在生態(tài)文明行政體制建設(shè)、生態(tài)文明經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)、監(jiān)督參與機(jī)制三個(gè)方面（如表3）。這些具體的制度形成一個(gè)完整的生態(tài)制度建設(shè)體系，為未來生態(tài)文明建設(shè)提供一個(gè)強(qiáng)有力的制度保障。

四、生態(tài)文明制度建設(shè)的繼續(xù)發(fā)展階段（2012年至今）

十八大以來，生態(tài)文明的理念已經(jīng)形成，生態(tài)文明的制度建設(shè)繼續(xù)發(fā)展。

十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！盵6]這就要求我們既要全面深化原有的生態(tài)文明制度，又要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革創(chuàng)新生態(tài)文明制度。十八屆三中全會(huì)對(duì)于生態(tài)文明制度的建設(shè)，主要體現(xiàn)在環(huán)境管理方面、生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面、社會(huì)參與方面三個(gè)方面。

表3生態(tài)文明具體制度

（1）環(huán)境管理方面。在原有的環(huán)境管理制度上不斷完善，對(duì)所有污染物排放實(shí)行最嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。尤其對(duì)于企業(yè)，繼續(xù)完善污染物的排放許可制度，建立污染物排放總量的控制制度；針對(duì)污染防治，建立區(qū)域聯(lián)防機(jī)制，既能根據(jù)區(qū)域環(huán)境的具體情況采取不同的管理措施，又能統(tǒng)籌規(guī)劃未來區(qū)域環(huán)境保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)，一定程度上解決了以行政區(qū)域管理為單位的弊端。近幾年，生態(tài)環(huán)境破壞事件嚴(yán)重威脅國(guó)家和公眾的環(huán)境權(quán)益以及公眾的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，十八屆三中全會(huì)提出了最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境賠償制度和法律制度。這將有利于推進(jìn)公民環(huán)境訴求的制度化和法制化，有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境和公眾的環(huán)境權(quán)益，有利于維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（2）生態(tài)保護(hù)和修復(fù)方面。不再僅僅局限于單方面的保護(hù)和修復(fù)，而實(shí)行海陸統(tǒng)籌機(jī)制和區(qū)域聯(lián)防機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)近海的大部分污染都是來自陸地的污染，造成了赤潮，海水入侵，魚蝦死亡，土地鹽漬化等一系列的海洋污染問題。因此，實(shí)行陸地和海洋的統(tǒng)籌機(jī)制，既有利于陸地環(huán)境的保護(hù)，防治陸地污染源進(jìn)入海洋，又能夠保護(hù)海洋生態(tài)物種的生存環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)功能，建立海陸統(tǒng)籌的生態(tài)保護(hù)制度。比如，在十二五規(guī)劃期間，由環(huán)境保護(hù)部和海洋局共同編制的《近岸海域污染防治規(guī)劃》，促進(jìn)了海洋生態(tài)環(huán)境和沿海陸地經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（3）在社會(huì)參與方面，十八屆三中全會(huì)提出，及時(shí)公布環(huán)境信息。及時(shí)公布環(huán)境信息更有利于擴(kuò)大信息的公開范圍，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高公眾對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的熱情和積極性。十八屆三中全會(huì)同時(shí)還提出，健全舉報(bào)制度?？傊鷳B(tài)文明制度建設(shè)，不僅需要政府發(fā)揮其主導(dǎo)職能，更需要引導(dǎo)全社會(huì)積極參與生態(tài)文明建設(shè)，讓更多的人加入到生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)的隊(duì)伍中來。

十八屆四中全會(huì)指出，“用最嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。[7]這表明，黨和國(guó)家對(duì)于生態(tài)文明法律制度的建設(shè)將會(huì)更加規(guī)范、更加嚴(yán)格、更加系統(tǒng)，同時(shí)也為生態(tài)文明制度建設(shè)提供了嚴(yán)格的法律制度保障。比如，2015年8月，修訂通過的《大氣污染防治法》，從大氣防治的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、監(jiān)督管理，重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)天氣等方面進(jìn)行了說明。同時(shí)提出更加嚴(yán)格的法律責(zé)任，配合了2014年4月全國(guó)人大修訂的《環(huán)境保護(hù)法》。這在一定程度上解決了一直困擾我國(guó)的“違法成本低，守法成本高“的難題。

十八屆五中全會(huì)為實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)，把“綠色發(fā)展”理念列為五個(gè)發(fā)展理念之一，通過綠色發(fā)展來改善生態(tài)環(huán)境。同時(shí)還提出：“建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。健全環(huán)境信息公布制度?！盵8]顯然，制度建設(shè)已經(jīng)成為了十三五規(guī)劃的重點(diǎn)?？偨Y(jié)起來，生態(tài)文明制度建設(shè)可分為兩個(gè)方面，其一是市場(chǎng)制度建設(shè)，主要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)制度、交易制度、價(jià)格制度。其二是政府制度建設(shè)，主要體現(xiàn)在激勵(lì)制度、監(jiān)管制度、問責(zé)制度和約束制度。黨的十八屆五中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了生態(tài)文明制度更高層次的整合，我國(guó)的生態(tài)文明制度建設(shè)形成了一個(gè)相對(duì)完整的生態(tài)文明制度保護(hù)體系，生態(tài)文明制度走向系統(tǒng)化、全面化、科學(xué)化。

小結(jié)

在生態(tài)文明制度建設(shè)探索的歷程中，我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)具有以下三個(gè)特點(diǎn)：

（1）階段性。新中國(guó)成立初期，國(guó)家一窮二白，百?gòu)U待興，發(fā)展生產(chǎn)，增強(qiáng)國(guó)家綜合實(shí)力，改善人民生活水平是以毛澤東為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)的主要目標(biāo)，加上當(dāng)時(shí)生態(tài)環(huán)境問題還沒有凸顯出來，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)也只是初步的探索階段。改革開放以后，受西方資本主義國(guó)家的生態(tài)危機(jī)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境問題的日益突出的影響，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)開始重視起來。環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)逐步建立，與生態(tài)文明相關(guān)的具體制度也開始逐步完善。因此，生態(tài)文明制度建設(shè)具有明顯的階段性的特點(diǎn)。

（2）引導(dǎo)性。生態(tài)文明制度建設(shè)主要是引導(dǎo)人們合理利用自然資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，處理好人與自然的關(guān)系，并通過建立各種行為模式，使人們的行為符合生態(tài)文明的要求。如果人們不遵守生態(tài)文明制度的要求就會(huì)受到生態(tài)文明制度的行政處罰，嚴(yán)重的還要追究刑事責(zé)任，這樣才更利于發(fā)揮生態(tài)文明制度的引導(dǎo)性。比如，在改革開放后頒布的《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律制度對(duì)規(guī)范人們行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要的引導(dǎo)作用。

（3）實(shí)踐性。實(shí)踐是認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)。從毛澤東提出的“綠化祖國(guó)”、“大地園林化”，鄧小平提出的“植樹造林，綠化祖國(guó)，造福后代”，到胡錦濤提出的“美麗中國(guó)”，再到習(xí)近平提出的“既要金山銀山，也要綠水青山，綠水青山就是金山銀山”等一系列的思想理念，都是黨和國(guó)家在社會(huì)主義革命和建設(shè)的實(shí)踐中產(chǎn)生的。同時(shí)，這

些從實(shí)踐中產(chǎn)生的政策制度、法律法規(guī)，又為生態(tài)文明提供了法律依據(jù)和制度保障。這表明，生態(tài)文明制度建設(shè)在不同的歷史階段具有深刻的實(shí)踐性。

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[3]中共中央文獻(xiàn)研究室．毛澤東文集(第六卷)[M]．北京：人民出版社，1999．

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[8]中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議[N]．人民日?qǐng)?bào)，2015-11-4．

責(zé)任編輯：梁一群

[中圖分類號(hào)]D63-31

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-4479（2016）03-0019-06

[收稿日期]2015-12-06

[基金項(xiàng)目]寧波大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目“公民的環(huán)境生態(tài)意識(shí)調(diào)查研究——以寧波為例”（編號(hào)：G16039）

[作者簡(jiǎn)介]梁興印（1987-），男，寧波大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>