李 光

關(guān)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)問題的探討

李 光

近年來隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)大力扶持，欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)得到了一定程度改觀。由于受各種條件限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)仍普遍存在困境。本文以欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)為研究對(duì)象，闡述了財(cái)源建設(shè)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)，并系統(tǒng)分析了欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)面臨困境的產(chǎn)生原因，針對(duì)性提出了具有建設(shè)性的改善措施，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)具有一定的指導(dǎo)意義。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源；建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家在農(nóng)村一級(jí)的基層政權(quán)組織，承擔(dān)著基層政權(quán)建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提供農(nóng)村公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理和維護(hù)轄區(qū)社會(huì)穩(wěn)定等方面的職能。農(nóng)村稅費(fèi)改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來巨大挑戰(zhàn)，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政甚至到了難以為繼的境地。長(zhǎng)此以往，這些地區(qū)基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)受到嚴(yán)重影響。如何采取有效措施改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源問題，進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，成為擺在基層政府面前的首要問題。這一問題的研究具有深刻的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)現(xiàn)狀與特點(diǎn)

近年來在黨中央不斷重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)大背景下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)有了較快發(fā)展，財(cái)源建設(shè)有了長(zhǎng)足進(jìn)步，有力支撐了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展。但是，在取得成績(jī)和成果的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足，地方財(cái)政收入總量偏小、增長(zhǎng)乏力，工資、民生、土地兌付等剛性必保支出越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源狀況并不樂觀。以山東省濱州市惠民縣為例，2015年全縣一般公共預(yù)算收入88006萬元，在全省140個(gè)縣區(qū)中排名130位，是名副其實(shí)的省級(jí)貧困縣。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力由預(yù)算內(nèi)財(cái)力和預(yù)算外收入組成，預(yù)算外收入由鎮(zhèn)辦自行管理收支。預(yù)算內(nèi)財(cái)力由地方財(cái)政收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、轉(zhuǎn)移支付及與縣級(jí)結(jié)算構(gòu)成，資金在縣國(guó)庫管理?？鄢y(tǒng)發(fā)內(nèi)工資及民生支出外，結(jié)余資金以調(diào)度款形式撥付相應(yīng)鎮(zhèn)辦由其安排支出。由于地方財(cái)政收入乏力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出事項(xiàng)每年遞增，到2015年底全縣十四個(gè)鎮(zhèn)辦無一有財(cái)力結(jié)余，其中有十個(gè)鎮(zhèn)辦超調(diào)調(diào)度款，嚴(yán)重?cái)D占縣直財(cái)力。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源困境成因

（一）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)缺乏客觀科學(xué)的認(rèn)識(shí)

目前，缺乏客觀、科學(xué)的認(rèn)識(shí)成為阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)最大的制約因素。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受條件限制，主觀思想觀念僵化，“等、靠、要”的依賴思想嚴(yán)重，在財(cái)源建設(shè)上存在著急功近利、竭澤而漁，缺乏沉下心思，扎實(shí)做好財(cái)源建設(shè)服務(wù)工作的決心。

部分基層領(lǐng)導(dǎo)存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等同財(cái)源建設(shè)的錯(cuò)誤觀念，將搞活經(jīng)濟(jì)與財(cái)源建設(shè)混為一談，在招商引資時(shí)規(guī)劃不到位，缺少戰(zhàn)略意識(shí)，甚至急功近利、決策失誤。在項(xiàng)目引進(jìn)上存在盲目性，沒有估計(jì)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源協(xié)調(diào)，難以改變以往的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)混亂，甚至舉步維艱；另外，思想意識(shí)僵化，對(duì)財(cái)源建設(shè)認(rèn)識(shí)不足缺乏重視，財(cái)源建設(shè)工作缺乏主動(dòng)，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，把主要精力放在向上級(jí)政府和財(cái)政部門要錢上，沒有正確財(cái)源建設(shè)規(guī)劃，對(duì)財(cái)源建設(shè)開源建設(shè)缺乏，在創(chuàng)造條件，壯大現(xiàn)有財(cái)源、不斷拓展新興財(cái)源方面所下功夫不足。

（二）經(jīng)濟(jì)落后是主要原因

受歷史和客觀條件限制，欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱，總量小，雖然在時(shí)代經(jīng)濟(jì)總量迅速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的大背景下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)也獲得了較快的穩(wěn)定發(fā)展，然而，目前工業(yè)化發(fā)展仍處于初期階段，多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)總量還有待增加。究其原因有以下幾點(diǎn)：

一是工業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，招商引資難度大。工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值總量不足，而且企業(yè)規(guī)模普遍不大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，流動(dòng)人口少，難以吸引優(yōu)秀人才，招商引資也存在種種困難。多數(shù)仍以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢。二是受國(guó)家政策影響較大。近年來國(guó)家出臺(tái)的減稅降費(fèi)、退耕還林（草）等政策的實(shí)施，在一定程度上對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是以資源和農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)造成了較大負(fù)面影響。

（三）財(cái)權(quán)與事權(quán)的不相稱，是財(cái)源缺口增長(zhǎng)的原因

自上世紀(jì)九十年代分稅制實(shí)施以來，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國(guó)財(cái)稅體制基本上形成了適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅體制；然而，受各方面因素影響，我國(guó)稅收體制和費(fèi)稅收體制均存在不同程度的不足之處，這些不足主要體現(xiàn)在稅制結(jié)構(gòu)欠缺，財(cái)權(quán)和事權(quán)不相稱，以及預(yù)算體制公開和透明性不夠。上級(jí)政府要求的諸多事權(quán)超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力，由于欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄地區(qū)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較薄弱，加之地域?qū)拸V，人口不夠集中，按照社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求，所需配套資金巨大，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口增大。

（四）分稅制是限制財(cái)源改進(jìn)困難的制度因素

當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)尚存諸多不足：一是結(jié)構(gòu)設(shè)置欠缺合理性。在我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中，稅收返還及補(bǔ)助所占比例較大，而結(jié)構(gòu)中縮小地區(qū)差異的配置較小。二是欠缺規(guī)范性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)目前法律中相關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)定，找不到一套科學(xué)完善的定量化分配依據(jù)，資金的分配受主管因素影響較大，缺乏資金分配的科學(xué)依據(jù)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施存在盲目性、隨意性等諸多欠缺，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付演變成中央與地方的之間的博弈行為，不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)質(zhì)量。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包裹嚴(yán)重

當(dāng)前，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不一致的困難影響，地方政府所承擔(dān)的部分事權(quán)所需財(cái)政缺口巨大。正是事權(quán)的的繁多，該財(cái)政缺口使地方政府背上了沉重的包裹，財(cái)政擔(dān)負(fù)支出在不斷擴(kuò)大。作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、促穩(wěn)定后，在財(cái)源建設(shè)上很難有所建樹。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往年為發(fā)展經(jīng)濟(jì)舉借債務(wù)，在財(cái)源不足，財(cái)力緊缺的狀況下，短時(shí)間內(nèi)無法擺脫沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)的思路

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立科學(xué)的財(cái)源觀念

首先，各級(jí)政府及相關(guān)部門必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)問題給予足夠重視，加大政策、資金等方面的扶持。同時(shí)，應(yīng)認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的財(cái)源建設(shè)理念已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展要求，必須摒棄傳統(tǒng)，與時(shí)俱進(jìn)，提高認(rèn)識(shí)，開拓創(chuàng)新。地方政府部門要把發(fā)展放在諸要素首位，不斷開拓新的財(cái)源渠道，在符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，根據(jù)地區(qū)資源、地理等特點(diǎn)，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，打破原有單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)組成，豐富經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)組成，不斷推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

（二）積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植財(cái)源

積極發(fā)展工業(yè)，培植支柱產(chǎn)業(yè)。依托國(guó)家和地方政策引導(dǎo)，結(jié)合所在地方產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，合理規(guī)劃，有序?qū)嵤?，不斷?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)規(guī)模擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。重視工業(yè)發(fā)展的同時(shí)，著重發(fā)展有規(guī)模的工業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，尤其是扶植優(yōu)勢(shì)工業(yè)企業(yè)，并建立圍繞優(yōu)勢(shì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體群。逐步培植該實(shí)體群成為城鎮(zhèn)支柱財(cái)源，保證財(cái)政收入。進(jìn)一步扶植發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、引進(jìn)新進(jìn)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，增加高附加值、環(huán)保、高效益高新技術(shù)企業(yè)的比例，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良性轉(zhuǎn)變。加大資金扶植引導(dǎo)，以項(xiàng)目為橋梁，擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)規(guī)模，充分考慮地方資源、地理、交通等自身優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展自身特色產(chǎn)業(yè)。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提速農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化步伐。一是因地制宜，分類指導(dǎo)，合理規(guī)劃布局，做好農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)工作，有目的、有序地引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品規(guī)劃向著產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。二是結(jié)合地方區(qū)域產(chǎn)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力培育一批有特色、號(hào)召力強(qiáng)、起點(diǎn)高的農(nóng)產(chǎn)品下游加工企業(yè)，并提高品牌意識(shí)，增強(qiáng)市場(chǎng)認(rèn)可度和占有量，以此發(fā)展農(nóng)業(yè)創(chuàng)稅點(diǎn)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源來源和貢獻(xiàn)率。三是把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善有機(jī)結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展，通過財(cái)政支出與增量調(diào)節(jié)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入，改善基礎(chǔ)農(nóng)田建設(shè)，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)條件改進(jìn)與農(nóng)業(yè)創(chuàng)稅共同提高的良性發(fā)展。

堅(jiān)持制度創(chuàng)新，合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)。統(tǒng)一財(cái)權(quán)與事權(quán)協(xié)調(diào)發(fā)展。在現(xiàn)行體制下，調(diào)整事權(quán)，加大上級(jí)政府在教育、公共基礎(chǔ)建設(shè)等方面的投入，實(shí)現(xiàn)多級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)事權(quán)統(tǒng)一規(guī)劃的的格局，建立起“政府規(guī)劃、分級(jí)分類承擔(dān)”的財(cái)政投入體制，適當(dāng)分散鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力，進(jìn)而保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)源的有效統(tǒng)一，進(jìn)而保證基層政權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”大背景下大力發(fā)展創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。創(chuàng)造適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身特點(diǎn)的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新環(huán)境，制定和完善欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的政策和制度，實(shí)現(xiàn)“輸出勞動(dòng)力、引回資金和人才”的根本轉(zhuǎn)變。以政策和制度引導(dǎo)農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的行動(dòng)中，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的開辦，增加財(cái)源。

欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過程，應(yīng)該步步為營(yíng)，循序漸進(jìn)，不可急功近利。農(nóng)業(yè)稅取消以后，諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源緊張的局面，需要各級(jí)政府的共同努力和探索，制定出行之有效的辦法，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)變，不斷擴(kuò)大第二、三產(chǎn)業(yè)數(shù)量和規(guī)模，增加財(cái)政、稅收收入，進(jìn)而幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)走出財(cái)政困境。

[1]魏星河,吳洪國(guó).取消農(nóng)業(yè)稅后欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境及出路[J].求實(shí),2008(7)36-39.

[2]周寶湘.欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)源建設(shè)新探[J].財(cái)稅與金融，2006（11）31-32.

[3]孫彤.論創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的一種選擇[J].長(zhǎng)沙通信職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2005(9)66-70.

山東濱州惠民縣財(cái)政局）