黃宏炎

摘要：隨著國(guó)家分稅制改革和取消農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、“三提五統(tǒng)”， 南安市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾日益增加，財(cái)政赤字激增，財(cái)政危機(jī)已經(jīng)嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)行，因此化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)已經(jīng)到了迫在眉睫的事了，鑒于篇幅有限，文章簡(jiǎn)要對(duì)當(dāng)前南安市財(cái)政危機(jī)的原因進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；危機(jī)；對(duì)策研究

一、當(dāng)前南安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的主要原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政收入銳減

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在取消收取農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、“三提五統(tǒng)”后，就再?zèng)]有任何行政性收費(fèi)項(xiàng)目，這是鎮(zhèn)財(cái)收入銳減的主因。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)“土地財(cái)政”的黃金時(shí)期已經(jīng)過(guò)去了，靠土地開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)讓獲得收入越來(lái)越少了。

3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)源少，隨著八九十年代改革開(kāi)放的浪潮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)、企業(yè)轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)，賣的賣，早已經(jīng)所剩無(wú)幾了，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)出租收入、企業(yè)利潤(rùn)上繳收入等也是少得可憐，甚至有的還要養(yǎng)著大量的老企業(yè)退休人員。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)重，稅收分成少

在南安市實(shí)行“核定收入基數(shù)，超收分成”的辦法，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有在完成市政府下達(dá)的稅收征收任務(wù)后，再按超完成數(shù)提取分成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成每年遞加的繁重稅收任務(wù)已經(jīng)非常艱巨，要想靠超收分成更是難上加難。比如豐州鎮(zhèn)2012年～2014年稅收任務(wù)分別是1.07億、1.25億、1.31億，分別完成1.01億元、1.13億元、1.18億元，因全部未完成任務(wù)而沒(méi)有得到稅收分成，而全市3年稅收完成率分別是89.89%、95.39%、83.82%，即絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒(méi)有得到稅收分成。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政配套資金項(xiàng)目多、財(cái)政投入數(shù)額大

目前，南安市要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金投入的項(xiàng)目越來(lái)越多，這些項(xiàng)目不僅是強(qiáng)制性的，而且跟年終市級(jí)的各種考核達(dá)標(biāo)、評(píng)優(yōu)評(píng)先相掛鉤，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)硬著頭皮也得完成。如教育投入必需達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的25%，城鄉(xiāng)最低生活保障費(fèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入占支出總額的40%，計(jì)劃生育、綜治、農(nóng)業(yè)、科技等等都有投入規(guī)定。另外，上級(jí)各種涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目也往往要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入相應(yīng)的配套資金，近兩年連逢年過(guò)節(jié)慰問(wèn)費(fèi)也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套，如2014年建軍節(jié)慰問(wèn)費(fèi)市鎮(zhèn)各付一半，這對(duì)資金籌措艱難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)疑是雪上加霜。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍負(fù)債且包袱沉重

由于體制原因、歷史原因，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)因“道路硬化”、“化解農(nóng)村合作基金會(huì)”、“普九教育”等沉淀積累的債務(wù)或“形象工程”、“政績(jī)工程”等沉淀積累的債務(wù)，少則幾佰萬(wàn)元，多則幾仟萬(wàn)元，已經(jīng)嚴(yán)重的影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際經(jīng)費(fèi)支出

1. 人員經(jīng)費(fèi)與上級(jí)預(yù)算相差甚遠(yuǎn)。各級(jí)黨委政府大力推行機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)人員，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小政府、大機(jī)構(gòu)”的狀況仍然沒(méi)有得到根本性的改變，不少職能部門為方便其工作實(shí)施了垂直管理，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立了相應(yīng)的站所，這些站所由于編制受限制往往人員配備不足，致使“條條的人員管理做不了塊塊的部門事務(wù)”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成轄區(qū)內(nèi)的工作任務(wù)，不得不借調(diào)、雇傭大量臨時(shí)人員，這些人員經(jīng)費(fèi)市級(jí)財(cái)政沒(méi)有納入預(yù)算，而相應(yīng)的主管部門也不給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。比如豐州鎮(zhèn)在編的人只有44人，而市直部門就有22人，臨時(shí)工達(dá)到40人，這62人的經(jīng)費(fèi)全部由我鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。

2. 公用經(jīng)費(fèi)數(shù)額巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)上級(jí)預(yù)算撥款。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前面臨著“上面千條線、下面一根針”的艱難局面 ，各級(jí)各部門都把所能往下推的事盡力往下推，既能省錢省事又能擺脫責(zé)任，還動(dòng)不動(dòng)就是“一票否決” 、“通報(bào)批評(píng)” 、“領(lǐng)導(dǎo)約談” 等等手段讓你不得不辦，這些事情做起來(lái)不僅要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，而且每件事又都要接受檢查驗(yàn)收、評(píng)先評(píng)優(yōu)，其間產(chǎn)生的辦公費(fèi)，接待費(fèi)、“攻關(guān)費(fèi)”也是筆不小的開(kāi)支。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要做每年上級(jí)各單位、各部門給予的大量的常規(guī)任務(wù)外，還經(jīng)常承擔(dān)著一些臨時(shí)任務(wù)和應(yīng)付突發(fā)事件所發(fā)生的費(fèi)用，如森林防火、防汛、防疫、安全事故等，這些費(fèi)用有時(shí)是難以估量的。比如某年某鎮(zhèn)一場(chǎng)山林大火燒了3天，所發(fā)生的撲火費(fèi)用就達(dá)十多萬(wàn)元。又如某年某月某日省里主要領(lǐng)導(dǎo)要蒞臨某鄉(xiāng)鎮(zhèn)考察，為此該鎮(zhèn)在沿途投入的道路整修、綠化、環(huán)境整治等費(fèi)用竟然達(dá)到壹佰多萬(wàn)元。第三，上述講的大量編外人員也耗費(fèi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量的公用經(jīng)費(fèi)。

二、擺脫南安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的對(duì)策和建議

（一）認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大五中會(huì)議精神：“轉(zhuǎn)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢(shì)，努力盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)存有集體企業(yè)閑置資產(chǎn)（包括土地、房屋、機(jī)械設(shè)備），通過(guò)拍賣、剝離、資產(chǎn)重組、承包經(jīng)營(yíng)、股份制改造等方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，充分盤活低效和閑置的存量資產(chǎn)。要加大招商引資力度，把土地、礦產(chǎn)、旅游等資源推向市場(chǎng)，要充分尋找挖掘各自的地方優(yōu)勢(shì)資源，變“死資源”為“活財(cái)源”，努力增加財(cái)政收入。譬如有旅游資源的有：豐州鎮(zhèn)九日山景區(qū)、官橋鎮(zhèn)蔡氏古民居、石井鎮(zhèn)鄭成功紀(jì)念館等，應(yīng)當(dāng)注重挖掘各自的文化內(nèi)涵，優(yōu)化產(chǎn)品 ，加大宣傳與開(kāi)發(fā)，主動(dòng)與周邊的大景區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，以做大做強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而激活本地經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)增長(zhǎng)，增加本級(jí)財(cái)政收入。

（二）完善分稅制改革后省級(jí)以下財(cái)政體制政策，改革市縣級(jí)財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的稅收分成機(jī)制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收分成

譬如可以按照各鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年完成工商稅收的實(shí)績(jī)給予一定比例的分成，這樣不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否完成當(dāng)年下達(dá)的稅收任務(wù)，都可以有所分成，然后在此基礎(chǔ)上再按同比增長(zhǎng)率、完成序時(shí)進(jìn)度、超額完成幅度等指標(biāo)制定獎(jiǎng)勵(lì)制度，這既能提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成稅收任務(wù)的主動(dòng)性和積極性，又能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境。

（三）按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種不合理的配套資金投入

國(guó)家取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、“三提五統(tǒng)”，在本質(zhì)上是取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分財(cái)權(quán)，但是相應(yīng)的事權(quán)卻沒(méi)有取消，例如教育投入、計(jì)劃生育投入本是“三提五統(tǒng)”收取時(shí)期規(guī)定的，現(xiàn)在沒(méi)有了收入，支出卻不給予取消，這種財(cái)權(quán)與事權(quán)相脫鉤的現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其嚴(yán)重，諸如上級(jí)部門下派的各項(xiàng)任務(wù)，絕大部分都是只有事權(quán)沒(méi)有財(cái)權(quán)的。

（四）努力化解債務(wù)，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

2010年全國(guó)教育化債化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育方面的部分負(fù)債，但是相對(duì)于沒(méi)有化解的農(nóng)村道路建設(shè)、基金會(huì)借款、亞行貸款等總債務(wù)來(lái)講卻是杯水車薪，對(duì)此，上級(jí)政府要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因進(jìn)行分析研究，對(duì)于因政策性原因使鄉(xiāng)鎮(zhèn)被動(dòng)造成的債務(wù)（如亞行貸款、農(nóng)村合作基金會(huì)借款）應(yīng)當(dāng)先停息，然后再多方面設(shè)法減債化債。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身造成的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要制定有效的化債方案，逐年逐筆有序化解，同時(shí)要嚴(yán)控新債產(chǎn)生。

（五）市政府應(yīng)當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算

當(dāng)前南安市的公用經(jīng)費(fèi)安排是“市直機(jī)關(guān)每人每年10000元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)每人每年8000元”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要直接面對(duì)人民群眾，所涉及事務(wù)千頭萬(wàn)緒，又要面對(duì)上級(jí)眾多部門繁重的任務(wù)下移，所擔(dān)任的工作任務(wù)層出不窮，疑難雜癥多，所需要的公用經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)非市直機(jī)關(guān)可比，常常一次突發(fā)性事件一整年的公用經(jīng)費(fèi)都不夠花。因此必須大幅增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公用經(jīng)費(fèi)，而且還必須預(yù)算一部分應(yīng)急資金，以應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的支出。

（六）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理配備人員，減少預(yù)算外人員經(jīng)費(fèi)支出

1. 市編辦應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的特殊性和實(shí)際情況給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)足夠的人員編制，以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用臨時(shí)人員的壓力。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要盡量按照市編辦設(shè)置的人員編制安排相應(yīng)的崗位，盡量避免“脫崗”。當(dāng)前南安市有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在人員分配與實(shí)際工作不對(duì)口的現(xiàn)象，特別是“三員”（駕駛員、打字員、炊事員）很多都不干本職工作了，而他們的工作絕大部分都是聘用臨時(shí)工來(lái)代替，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在大量臨時(shí)工的原因之一。

3. 對(duì)事權(quán)在上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的科室、站、所，其人員經(jīng)費(fèi)按誰(shuí)主管誰(shuí)出錢的原則承擔(dān)相應(yīng)的人員經(jīng)費(fèi)，其產(chǎn)生的公務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主管部門也要條條負(fù)責(zé)，足額撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或?qū)嵭邪?，不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加負(fù)擔(dān)。

4. 加強(qiáng)機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)和效能監(jiān)察。十八大以來(lái)，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察部門對(duì)“濫發(fā)獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼”查處更為嚴(yán)厲，這使許多干部不能“多勞多得”，因此，要建立有效的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)中青年干部職工擔(dān)當(dāng)一人多崗多職，以因彌補(bǔ)編制不足聘用臨時(shí)工的問(wèn)題，對(duì)那些一人多崗、身兼數(shù)職的干部在評(píng)優(yōu)、評(píng)先、評(píng)聘職稱等方面務(wù)必給予優(yōu)先考慮。同時(shí)要加強(qiáng)效能監(jiān)察，改變臨近退休干部、婦女干部少干事、不干事的慣例，減少能者干得半死，庸懶者閑得要死的現(xiàn)象。

（七）進(jìn)一步厲行節(jié)約，控制“三公”經(jīng)費(fèi)及其他支出

黨的十八大以來(lái)，“八項(xiàng)規(guī)定”、“六項(xiàng)禁令”、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等相關(guān)規(guī)定條例使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)支出大幅度的減少，但是作為最基層的一級(jí)政府，面對(duì)著上級(jí)眾多部門和眾多事務(wù)，公務(wù)接待仍然是一大支出，尤其是沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)、交通便利鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是不堪重負(fù)，而且接待已由酒店、餐館轉(zhuǎn)入機(jī)關(guān)食堂，其超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)格容易被隱蔽、轉(zhuǎn)化，所以要厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出壓力，就應(yīng)該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行零接待，對(duì)于上級(jí)下鄉(xiāng)的不管是處級(jí)干部、科級(jí)干部，還是普通干部，不管是指導(dǎo)、參觀還是檢查、督查，一律與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部同在食堂吃普通飯菜，不另外招待。當(dāng)然要求這些權(quán)力部門、權(quán)力官員“受委屈”、拉下面子不是一朝一夕的事，而是一個(gè)漫長(zhǎng)的改革過(guò)程。

（作者單位：福建省南安市豐州鎮(zhèn)人民政府）