宣小建

摘要：部門預(yù)算涵蓋著行政事業(yè)單位的全部收支數(shù)據(jù)，部門預(yù)算的編制、執(zhí)行對(duì)于保障單位完成工作目標(biāo)意義重大，理應(yīng)成為各單位高度重視的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。然而，現(xiàn)實(shí)工作中，由于種種原因?qū)е骂A(yù)算的編制、執(zhí)行工作存在一些不盡如人意的地方，甚至影響到組織工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。文章就行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制與執(zhí)行過(guò)程中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出解決問(wèn)題的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；部門預(yù)算；編制執(zhí)行

近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求不斷增加，財(cái)政管理體制改革的步伐也相應(yīng)加快，行政事業(yè)單位的部門預(yù)算管理工作日趨完善，部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制、分析等環(huán)節(jié)管理工作正在發(fā)生根本性的變化。部門預(yù)算管理工作承擔(dān)著各部門資金的來(lái)源、使用、核算、決算等具體工作，可以說(shuō)部門預(yù)算是每一個(gè)行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作的起點(diǎn)，因此做好部門預(yù)算管理工作對(duì)于行政事業(yè)單位具有重要意義。

一、部門預(yù)算管理工作的基本內(nèi)容

（一）預(yù)算編報(bào)審批

部門預(yù)算編制是指行政事業(yè)單位依據(jù)國(guó)家有關(guān)預(yù)算管理政策規(guī)定，按照財(cái)政部門的統(tǒng)一部署，從最基層預(yù)算單位開始，逐級(jí)編制、審核、匯總、上報(bào)同級(jí)財(cái)政部門，由財(cái)政部門審核同意并提交各級(jí)人民代表大會(huì)依法批準(zhǔn)的部門綜合財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。部門預(yù)算編制從基層預(yù)算單位編起，采取自下而上的匯總方式，逐級(jí)匯總，所有開支項(xiàng)目都落實(shí)到具體的預(yù)算單位?？傮w分為“準(zhǔn)備”、“一上”、“一下”、“二上”、“二下”五個(gè)階段。部門收入預(yù)算來(lái)源主要包括上年結(jié)轉(zhuǎn)、財(cái)政撥款收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入、下級(jí)單位上繳收入、其他收入、用事業(yè)基金彌補(bǔ)收支差額等。部門預(yù)算支出包括基本支出、項(xiàng)目支出、上繳上級(jí)支出、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)支出以及對(duì)附屬單位的補(bǔ)助支出?；局С鲱A(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算是部門支出預(yù)算的主要組成部分?；局С鲱A(yù)算是部門為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而編制的年度基本支出計(jì)劃，按其性質(zhì)又分為人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目支出預(yù)算是部門為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算以外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃，包括基本建設(shè)、有關(guān)事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)計(jì)劃、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、大型修繕、大型購(gòu)置、大型會(huì)議等項(xiàng)目支出。

（二）預(yù)算執(zhí)行

所有行政事業(yè)單位都必須嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)的基本支出預(yù)算，如遇國(guó)家出臺(tái)有關(guān)政策，對(duì)預(yù)算執(zhí)行影響較大，確需調(diào)整基本支出預(yù)算的，由預(yù)算單位報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)后進(jìn)行調(diào)整。執(zhí)行中發(fā)生的非財(cái)政補(bǔ)助收入超收部分，原則上不再安排當(dāng)年的基本支出，可報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)后，安排本年度項(xiàng)目支出或結(jié)轉(zhuǎn)下年使用；部門發(fā)生短收的，應(yīng)報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)后調(diào)減當(dāng)年預(yù)算，當(dāng)年的財(cái)政補(bǔ)助數(shù)不予調(diào)整。部門項(xiàng)目支出預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，部門應(yīng)當(dāng)按照批復(fù)的項(xiàng)目支出預(yù)算組織項(xiàng)目的實(shí)施，并責(zé)成項(xiàng)目單位嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目計(jì)劃和項(xiàng)目支出預(yù)算。中央部門和項(xiàng)目單位不得自行調(diào)整。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，如發(fā)生項(xiàng)目變更、終止的，必須按照規(guī)定的程序報(bào)經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，并進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。

（三）預(yù)算分析與調(diào)整

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，按照收支平衡的原則，合理安排各項(xiàng)資金，不得超預(yù)算安排支出。預(yù)算在執(zhí)行中原則上不予調(diào)整。因特殊情況確需調(diào)整預(yù)算的，行政單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序報(bào)送審批。年終需計(jì)算當(dāng)年預(yù)算支出完成率、支出增長(zhǎng)率、人均開支、項(xiàng)目支出占總支出比率等指標(biāo)。事業(yè)單位同樣應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)的預(yù)算。上級(jí)下達(dá)的事業(yè)計(jì)劃有較大調(diào)整，或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策增加或者減少支出，對(duì)預(yù)算執(zhí)行影響較大時(shí)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)報(bào)主管部門審核后報(bào)財(cái)政部門調(diào)整預(yù)算；財(cái)政補(bǔ)助收入和財(cái)政專戶管理資金以外部分的預(yù)算需要調(diào)增或者調(diào)減的，由單位自行調(diào)整并報(bào)主管部門和財(cái)政部門備案。收入預(yù)算調(diào)整后，相應(yīng)調(diào)增或者調(diào)減支出預(yù)算。年終需計(jì)算預(yù)算收入和支出完成率指標(biāo)。部門的項(xiàng)目支出結(jié)余資金必須在年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束、結(jié)余資金已實(shí)際形成后，才可在編制以后年度預(yù)算時(shí)統(tǒng)籌使用。對(duì)在年度預(yù)算執(zhí)行中，因項(xiàng)目已完成或終止而形成的剩余資金，未經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)的，不得直接在編制下年預(yù)算時(shí)安排使用。

二、部門預(yù)算編制執(zhí)行存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算與工作安排系統(tǒng)性思維不足

一個(gè)單位一個(gè)部門的工作目標(biāo)定位十分重要?，F(xiàn)階段，隨著我國(guó)預(yù)算管理制度越來(lái)越完善，預(yù)算的“剛性”原則逐步加強(qiáng)，特別是黨的“十八大”以來(lái)，黨政機(jī)關(guān)逐步壓縮辦公經(jīng)費(fèi)、停建樓堂館所、取消一般公務(wù)用車等舉措，改革力度之大范圍之廣都是少有的，很多人甚至是一部分領(lǐng)導(dǎo)同志的思維方式仍然是根據(jù)資源確定目標(biāo)，也就是根據(jù)財(cái)政部門給的預(yù)算來(lái)安排工作目標(biāo)，預(yù)算內(nèi)有多少錢就完成多大工作目標(biāo)。沒(méi)有科學(xué)地確立工作目標(biāo)的現(xiàn)象比較常見，甚至成為一些部門不作為、慢作為、亂作為現(xiàn)象的根源之一，將工作目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的狹隘思維模式在現(xiàn)實(shí)中并不少見。

（二）編制及執(zhí)行過(guò)程全員參與度不足

現(xiàn)有部門年度預(yù)算從編制、執(zhí)行、決算、分析、公開等環(huán)節(jié)可以說(shuō)做得與科學(xué)化管理要求相去甚遠(yuǎn)。隨著我國(guó)推行“政務(wù)公開”步伐的加快，社會(huì)上對(duì)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位公開預(yù)算與決算數(shù)據(jù)的呼聲進(jìn)一步增強(qiáng)，在此背景下，從互聯(lián)網(wǎng)上可以看到有的單位已公開了相關(guān)數(shù)據(jù)。而在每個(gè)具體單位中，除財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、人事、紀(jì)檢監(jiān)察等個(gè)別后勤部門的少數(shù)人關(guān)心和了解本單位預(yù)算數(shù)據(jù)外，其他部門和個(gè)人往往不關(guān)心不過(guò)問(wèn)本單位預(yù)算編制、執(zhí)行工作，由此，每年財(cái)政部門開始部署下年度的預(yù)算直到?jīng)Q算工作結(jié)束，本應(yīng)是各單位全員關(guān)心參與的事宜，卻成為少數(shù)部門的業(yè)務(wù)。由于長(zhǎng)期未形成參與預(yù)算的習(xí)慣，即使偶然需要征求多數(shù)人的意見，也沒(méi)有更多建設(shè)性的建議，由此，預(yù)算編制、執(zhí)行參與的范圍越來(lái)越小，越來(lái)越偏離實(shí)際工作開展的需要。

（三）預(yù)算與決算數(shù)據(jù)對(duì)比分析不足

現(xiàn)有預(yù)算管理體制下，部門預(yù)算編制并批準(zhǔn)執(zhí)行后，各單位根據(jù)實(shí)際工作需要列支經(jīng)費(fèi)，而到了年終歲尾時(shí)，發(fā)現(xiàn)原來(lái)有很多需要支出的項(xiàng)目已經(jīng)沒(méi)有額度了，而有些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)還未動(dòng)用或者剩余較多、甚至可能被財(cái)政部門收回經(jīng)費(fèi)，進(jìn)而影響下一年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)，便違規(guī)將資金提前列支或通過(guò)其他手段轉(zhuǎn)入“小金庫(kù)”內(nèi)使用，這也就是全國(guó)黨政機(jī)關(guān)年底突擊花錢弊病存在的根源。預(yù)算執(zhí)行的效果如何、有哪些不足、改進(jìn)的方向等問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)始終是本單位自己陳述，除財(cái)政或?qū)徲?jì)部門進(jìn)行檢查或?qū)徲?jì)外，鮮有單位自己實(shí)質(zhì)性提及并改進(jìn)本單位不足之處。現(xiàn)有預(yù)算分析的指標(biāo)較少，且實(shí)際意義及作用不大，需進(jìn)一步改進(jìn)。

（四）出現(xiàn)問(wèn)題后追責(zé)力度不足

預(yù)算問(wèn)題是直接涉及到資金和項(xiàng)目的大事，每年的部門預(yù)算都是經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)后執(zhí)行，具有法律效力。盡管從國(guó)家角度不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，健全各項(xiàng)制度，預(yù)算的剛性原則逐步體現(xiàn)出來(lái)，而實(shí)際工作中，受權(quán)力運(yùn)行分級(jí)管理的需要，部門預(yù)算的執(zhí)行一般掌握在財(cái)務(wù)“處長(zhǎng)”手中，而出現(xiàn)問(wèn)題是單位主要領(lǐng)導(dǎo)在承擔(dān)責(zé)任。從理論上講，一個(gè)單位如果在預(yù)算上出現(xiàn)問(wèn)題，將會(huì)受到不同程度的處理，構(gòu)成犯罪的，甚至追究刑事責(zé)任。而實(shí)際生活中很少有人因預(yù)算問(wèn)題受到追責(zé)，例如招待費(fèi)超支問(wèn)題，絕大多數(shù)單位都存在，長(zhǎng)期未能解決，隨著“十八大”以后，八項(xiàng)規(guī)定的落實(shí)才逐步好轉(zhuǎn)。

三、加強(qiáng)部門預(yù)算編制與執(zhí)行管理水平的對(duì)策

（一）擺正預(yù)算與工作目標(biāo)的關(guān)系

無(wú)論企業(yè)還是黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位，都應(yīng)擺正工作目標(biāo)與預(yù)算位置，即：以工作目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，統(tǒng)領(lǐng)人、財(cái)、物等各類資源，為實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)而服務(wù)。其中包括財(cái)務(wù)預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)配置、人力資源保障、法律法規(guī)及制度支持等方面。各單位都應(yīng)科學(xué)合理的謀劃遠(yuǎn)期、中期、近期工作目標(biāo)與重點(diǎn)方向，在此基礎(chǔ)上，配置包括預(yù)算資金等各種條件。要將預(yù)算編制的項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)與工作目標(biāo)緊密結(jié)合，全力支持工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這樣的預(yù)算才能符合科學(xué)化目標(biāo)要求。要摒棄坐等資金和盲目申請(qǐng)資金的陋習(xí)，充分發(fā)揮預(yù)算資金的價(jià)值。

（二）樹立預(yù)算編制執(zhí)行全員參與意識(shí)

由于工作目標(biāo)是確定的，是全體工作人員必須熟悉的，在此基礎(chǔ)上要充分發(fā)揮全員參與預(yù)算的積極性?！扒Ы镏?fù)?dān)大家挑，人人頭上有指標(biāo)”，每個(gè)部門每個(gè)人頭上都合理承擔(dān)一定的工作目標(biāo)，都應(yīng)關(guān)心支持目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)費(fèi)保障情況，由此應(yīng)杜絕財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)“神秘化”的思維模式。既然預(yù)算、決算的數(shù)據(jù)都能在網(wǎng)上公開，那么，編制預(yù)算以及日常執(zhí)行就理應(yīng)放開讓本單位全員參與并監(jiān)督實(shí)施，這樣既符合“陽(yáng)光財(cái)務(wù)”要求，也能提高預(yù)算編制水平，更符合工作實(shí)際需要。

（三）提升預(yù)算決算分析水平

要進(jìn)一步完善決算指標(biāo)體系設(shè)置，提升決算分析水平?，F(xiàn)有決算重點(diǎn)在于考核收入支出的完成率，用于衡量行政事業(yè)單位當(dāng)年收入支出占總預(yù)算及分項(xiàng)預(yù)算完成的程度，以及與上年度同期的對(duì)比數(shù)據(jù)。從財(cái)政的角度看，由于體制原因，納入預(yù)算決算的單位都同屬于本級(jí)“塊管”，而不是“條管”，本級(jí)財(cái)政管理的部門特別多，各單位業(yè)務(wù)不同，難以進(jìn)行預(yù)算決算相關(guān)數(shù)據(jù)的橫向?qū)Ρ裙ぷ?，只能使用?guó)家統(tǒng)一規(guī)定的相關(guān)比率進(jìn)行分析。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思維方式，對(duì)重點(diǎn)部門及行業(yè)應(yīng)增加向其業(yè)務(wù)主管部門征求更合理的預(yù)算決算考核指標(biāo)體系，因?yàn)橹挥型欣锸植拍苷嬲绬?wèn)題的要害和弊病，外行只能了解皮毛而已。

（四）加大預(yù)算違規(guī)違紀(jì)追責(zé)力度

財(cái)政性資金都是納稅人的辛苦錢，關(guān)乎黨和政府在老百姓心中的形象，應(yīng)堅(jiān)持“取之于民用之于民”的原則，必須嚴(yán)格依照《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》等財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的要求對(duì)各預(yù)算單位進(jìn)行相關(guān)審計(jì)檢查，對(duì)于違反相關(guān)法律法規(guī)的要加大懲處力度。財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門應(yīng)進(jìn)一步做好溝通機(jī)制，充分發(fā)揮專業(yè)檢查機(jī)構(gòu)的職能，同時(shí)可以聘請(qǐng)“外腦”，通過(guò)購(gòu)買政府服務(wù)的方式，將一定范圍的項(xiàng)目由會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)算、檢查、評(píng)估、分析，找出各單位存在問(wèn)題及不足，予以有針對(duì)性的整改，切實(shí)提高各單位預(yù)算編制、執(zhí)行水平。

總之，部門預(yù)算管理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，只有依照法律法規(guī)、制度要求，結(jié)合本單位工作目標(biāo)及實(shí)際情況，充分發(fā)揮單位全體工作人員智慧，才能有效提升和保障各單位預(yù)算工作邁上新的臺(tái)階。

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（作者單位：包頭市食品藥品監(jiān)督和工商行政管理信息中心）