黃露

[摘要]公務(wù)員行政倫理是社會(huì)主義倫理在國(guó)家行政實(shí)踐生活中的具體體現(xiàn)，合理有序的行政倫理符合社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)要求。近年來(lái)我國(guó)公務(wù)員的行政行為失范問(wèn)題頻發(fā)，政府官員的行為受到人們的廣泛關(guān)注，要求在原先的政府體制和政治法治環(huán)境之外去尋找倫理道德的解決途徑，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行道德素質(zhì)考察，開(kāi)展倫理培訓(xùn)和道德測(cè)評(píng)，實(shí)行倫理控制。本文力求從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)這一角度，探討如何建設(shè)我國(guó)公務(wù)員行政倫理。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)人 公務(wù)員 行政倫理失范

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）12-0005-02

公務(wù)員一詞來(lái)源于英語(yǔ)“civil servant”，原指“公職人員”或“文官”，是依法從事社會(huì)公共事務(wù)管理，行使國(guó)家權(quán)力，執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人員。20世紀(jì)末，隨著傳統(tǒng)人事管理理念逐漸被人力資源管理理念取代，“人”被視為組織最重要的資源。我國(guó)政府歷次改革都是以法律制度建設(shè)和行政管理方式外在因素為重心，試圖建立起一套能夠?qū)珓?wù)員行使國(guó)家權(quán)力起到約束作用的行之有效的管理辦法，卻少?gòu)男姓藛T的心理需要出發(fā)去尋找建立健全我國(guó)行政體系。

近來(lái)公務(wù)員的行政行為失范問(wèn)題頻發(fā)，人們?cè)桨l(fā)關(guān)注政府官員的行為，要求在原先的行政體系和政治法治環(huán)境之外去尋找倫理道德的解決途徑，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行道德素質(zhì)考察，開(kāi)展倫理培訓(xùn)和道德測(cè)評(píng)，實(shí)行倫理控制。倫理是“人類(lèi)社會(huì)中的人與人關(guān)系以及行為的秩序規(guī)范”。公務(wù)員行政倫理是社會(huì)主義倫理在國(guó)家行政實(shí)踐生活中具體體現(xiàn)，是國(guó)家公務(wù)員在行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、履行行政管理職責(zé)活動(dòng)中形成并應(yīng)當(dāng)遵守的原則和規(guī)范。合理有序的行政倫理一方面為公務(wù)員提供了行為參照準(zhǔn)則，有利于建立勤政廉政機(jī)制；另一方面能夠約束公務(wù)員的行政行為，符合社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)要求。

一、公務(wù)員行政倫理失范表現(xiàn)

美國(guó)著名的行政倫理學(xué)家?guī)扃暾J(rèn)為，行政人員承擔(dān)的是雙重角色：行政人員既是公民的雇員又是公民中的一員。但在后工業(yè)高復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)環(huán)境中，公務(wù)員已經(jīng)難以將自己的工作與生活完全劃清界限區(qū)分開(kāi)來(lái)，從而導(dǎo)致行政行為失范問(wèn)題的出現(xiàn)。

（一）利益沖突問(wèn)題

公務(wù)員的利益沖突外化為公務(wù)員的角色沖突。從行政倫理的角度出發(fā)，公務(wù)員既是“人民公仆”、人民雇員又是社會(huì)公民，這就決定了他們同時(shí)擁有作為國(guó)家公民的個(gè)人人格和行政人人格。政府長(zhǎng)期以來(lái)被視為人民意志的執(zhí)行者，當(dāng)大公無(wú)私，但政府作為一個(gè)獨(dú)立存在組織實(shí)體，它有著區(qū)別于公共利益的組織利益。作為政府組成因子的公務(wù)員角色十分容易受制于特定組織，并被特定組織界定。當(dāng)組織利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，效忠組織的義務(wù)與維護(hù)公眾利益的職責(zé)之間的關(guān)系就被混淆了。為達(dá)成組織利益，公共利益勢(shì)必會(huì)被置于不利地位。公務(wù)員對(duì)公權(quán)行使的有效程度也直接關(guān)系到公共利益的實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，公權(quán)的行使常常會(huì)受到私權(quán)，也就是憲法所賦予公民的權(quán)利的阻礙。在庫(kù)珀看來(lái)，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，公共利益無(wú)疑具有價(jià)值優(yōu)先性。延續(xù)理性“經(jīng)濟(jì)人”逐利的內(nèi)在本性，行政人員在面對(duì)個(gè)人利益與公共利益沖突時(shí)往往會(huì)更傾向于選擇犧牲前者而滿足后者。加之目前我國(guó)對(duì)公務(wù)員的管理仍局限于組織內(nèi)部的監(jiān)督，來(lái)自于組織外部的監(jiān)督可發(fā)揮作用的空間仍然非常有限，個(gè)人利益凌駕于公共利益之上的權(quán)力濫用、失效的行為比比皆是。

（二）對(duì)上負(fù)責(zé)與回應(yīng)民眾的矛盾

在“委托—代理”關(guān)系中，公務(wù)員扮演著代理人的角色，其所承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容是多層復(fù)雜的，因此也需要同時(shí)對(duì)多個(gè)委托人負(fù)責(zé)，其中包括組織的上層領(lǐng)導(dǎo)（直接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、其他相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)）、職業(yè)性協(xié)會(huì)和公民。在正值市場(chǎng)中，作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”公務(wù)員在追求經(jīng)濟(jì)個(gè)人利益最大化滿足之外，對(duì)政治權(quán)力、地位、名譽(yù)、待遇等等都是他們追求的重要目標(biāo)。在行政組織結(jié)構(gòu)當(dāng)中，公務(wù)員的權(quán)力來(lái)源于組織層級(jí)結(jié)構(gòu)，也就是說(shuō)，公務(wù)員升降榮辱與其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有著直接的關(guān)系，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)成了公務(wù)員重要的生存之道。

如果說(shuō)職責(zé)意味著對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，那么義務(wù)就是對(duì)工作任務(wù)負(fù)責(zé)，公民是“委托—代理”關(guān)系中的終極委托人，對(duì)工作負(fù)責(zé)就是要向公民負(fù)責(zé)。要求公務(wù)員必須回應(yīng)公眾需求，維護(hù)公共利益。在我國(guó)的行政實(shí)踐中，扭曲的倫理道德觀念使得個(gè)別行政人員在對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)與回應(yīng)民眾之間的矛盾中，往往在做出權(quán)衡之后仍然選擇前者。長(zhǎng)此以往，這樣的行政人員失去了與民眾的聯(lián)系，也就斷開(kāi)了社會(huì)與政府之間的橋梁，社會(huì)治理又走進(jìn)一個(gè)政府全權(quán)掌權(quán)的困頓之中。

（三）信息不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)督難度大

在政治市場(chǎng)中公務(wù)員能夠以其所掌握的公權(quán)為籌碼掌握著重要的社會(huì)信息資源，作為社會(huì)治理的實(shí)際參與者，公務(wù)員是公共政策實(shí)施環(huán)節(jié)中最基本的組成要素，也是公共權(quán)力的具體實(shí)施者，他們對(duì)社會(huì)治理事物的參與度越高，公權(quán)力的價(jià)值越大，他們掌握的資源也就越多越有價(jià)值，監(jiān)督渠道單一進(jìn)一步擴(kuò)大了信息傳播障礙，在信息極其不對(duì)稱(chēng)的情況下，社會(huì)力量對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督仍停留在對(duì)公共產(chǎn)品結(jié)果的表面上，難以做到對(duì)其實(shí)施過(guò)程、范圍等的監(jiān)督上，具有“經(jīng)濟(jì)人”特性的公務(wù)員傾向于將自己手中的資源轉(zhuǎn)化為其他利益形式，以滿足自我需求。由于歷史原因，目前我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中仍有大批因種種原因?qū)W歷水平較低的老干部，他們對(duì)新技術(shù)的掌握程度有限使得信息公開(kāi)受限，在面對(duì)多元化需求、信息技術(shù)更新?lián)Q代速度加快的社會(huì)實(shí)際時(shí)難以從容應(yīng)對(duì)，造成信息阻塞。雖然網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于政府信息公開(kāi)已經(jīng)又較長(zhǎng)歷史，但政府門(mén)戶網(wǎng)站等官方信息公開(kāi)平臺(tái)信息更新慢，我們難以從這些渠道獲取相關(guān)信息，監(jiān)督無(wú)門(mén)同樣是導(dǎo)致公務(wù)員行為失范出現(xiàn)的重要原因。

二、完善公務(wù)員行政倫理建設(shè)的對(duì)策建議

我國(guó)行政倫理失范的問(wèn)題與我國(guó)改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著不可分割的關(guān)系。但我們不能因此就將行政倫理失范歸咎于改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而應(yīng)當(dāng)一分為二，客觀地看待，堅(jiān)持在改革開(kāi)放和不斷深入發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中尋找合理有效的解決方法和途徑。

（一）樹(shù)立角色意識(shí)，培養(yǎng)行政人格

要解決利益沖突問(wèn)題，我們首先要先厘清公務(wù)員的角色要求，深化角色意識(shí)。所謂的角色意識(shí)指的是，作為獨(dú)立個(gè)體的人在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系之中對(duì)自我社會(huì)地位的政治自覺(jué)或倫理自覺(jué)，角色意識(shí)一方面產(chǎn)生于個(gè)人對(duì)外部關(guān)系的一種主觀自覺(jué)選擇，另一方面會(huì)受其所處的社會(huì)關(guān)系影響，從而對(duì)角色形成客觀定位。在過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，傳統(tǒng)公共部門(mén)人事管理將公務(wù)員當(dāng)作政府運(yùn)行不可或缺的工具，根據(jù)組織不同的需要將他們安排到各崗位部門(mén)當(dāng)中，并不斷努力建立和完善公務(wù)員角色外在定位的規(guī)章制度，卻鮮少關(guān)注公務(wù)員對(duì)其角色的主觀自覺(jué)選擇。界限清晰的崗位職責(zé)和健全完善的行政制度體系均有利于規(guī)范公務(wù)員的行為，教導(dǎo)他們?cè)谡_使用手中的公權(quán)力的同時(shí)養(yǎng)成行政人格，不斷深化行政角色意識(shí)。單靠制度規(guī)范、法律等外在方法都無(wú)法從根本上解決私人利益與公共利益的沖突。要實(shí)現(xiàn)行政體系的真正和諧運(yùn)轉(zhuǎn)，我們必須拋棄傳統(tǒng)公共行政對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)模式，正視公務(wù)員的個(gè)人正當(dāng)利益，通過(guò)培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)、強(qiáng)化組織文化等方式讓公務(wù)員真正了解自己所在的崗位，接受自己的角色，并能在樹(shù)立自己的角色意識(shí)、選擇自己行政行為的過(guò)程中不斷深化角色意識(shí)，從而形成成熟的行政人格。

（二）建立健全組織規(guī)章制度

細(xì)思制度與倫理之間的關(guān)系，我們可以發(fā)現(xiàn)，任何制度的建立都是在一定文化背景、倫理道德之上，需要倫理道德的支撐，而制度建立的過(guò)程也就是對(duì)道德倫理的梳理、制度化的過(guò)程。二者功能的發(fā)揮總是通過(guò)制度倫理化或者倫理制度化而起作用，調(diào)節(jié)各種利益矛盾關(guān)系、維持正常社會(huì)秩序的。

不同于中國(guó)傳統(tǒng)官僚制體系對(duì)人的依附關(guān)系，馬克思·韋伯構(gòu)建的現(xiàn)代官僚制體系強(qiáng)調(diào)的是對(duì)組織規(guī)章制度的服從與責(zé)任：組織成員需在制度范圍內(nèi)有限、合理地服從上級(jí)，這是現(xiàn)代官僚制得以建立起來(lái)的基礎(chǔ)和要求，唯有如此，組織管理方可正常運(yùn)轉(zhuǎn)。要解決對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)民回應(yīng)的矛盾，首先要建立健全我國(guó)公務(wù)員的崗位說(shuō)明、明確崗位職責(zé)等制度，拋掉過(guò)去看領(lǐng)導(dǎo)做事的舊觀念，轉(zhuǎn)而向組織規(guī)章制度負(fù)責(zé)，一方面減少下級(jí)對(duì)上級(jí)的依賴(lài)，同時(shí)也是公務(wù)員對(duì)民負(fù)責(zé)的體現(xiàn)，保證政府公共性的完全實(shí)現(xiàn)。此外，對(duì)于缺乏競(jìng)爭(zhēng)的政府組織環(huán)境而言，適當(dāng)借鑒、引入企業(yè)績(jī)效管理方式和獎(jiǎng)懲辦法，加強(qiáng)人員培訓(xùn)與開(kāi)發(fā)，并將各崗位職業(yè)晉升路徑公開(kāi)化，使各公務(wù)員能夠?yàn)樽约旱臅x升做足夠的準(zhǔn)備，而不是通過(guò)賄賂上級(jí)等不法途徑達(dá)到晉升目的，這不僅滿足了公務(wù)員的自身發(fā)展需要，還讓他們有足夠的精力投入到為人民服務(wù)的工作當(dāng)中去。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督與自我監(jiān)督

“經(jīng)濟(jì)人”特性并不是構(gòu)成公務(wù)員行政行為失范的必然原因，與公務(wù)員自身素質(zhì)、權(quán)力膨脹、監(jiān)督渠道閉塞等不無(wú)關(guān)系。要解決公務(wù)員尋租問(wèn)題，首先要正視公務(wù)員的“經(jīng)濟(jì)人”特性，設(shè)立與他們工作付出相對(duì)等的酬勞標(biāo)準(zhǔn)和配套的獎(jiǎng)懲機(jī)制，能緩解目前公務(wù)員因工資與付出不相符而另辟他徑的情況。

但作為政府工作人員的公務(wù)員必須明確自身的工作職責(zé)，明確區(qū)分自己的工作與私人生活之間的區(qū)別，一旦政治人員和行政人員選擇了“以政治為業(yè)”和“以行政管理為業(yè)”，就必須與私人領(lǐng)域中的“經(jīng)濟(jì)人”區(qū)別開(kāi)來(lái)，而不是自我認(rèn)同為“經(jīng)濟(jì)人”。他們需要時(shí)刻恪守行政倫理的各項(xiàng)要求，形成良好的自我監(jiān)督。而作為政府自身，應(yīng)通過(guò)政府門(mén)戶網(wǎng)站等方式及時(shí)公開(kāi)工作情況，增加工作透明度，以便公民對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。此外，我們還需要拓寬對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督渠道，充分利用社會(huì)組織的中間作用，約束政府權(quán)力。社會(huì)組織在我國(guó)不斷發(fā)展壯大，它能夠集齊整合民意，通過(guò)組織的力量與政府力量形成抗衡，制約政府行為。政府及其工作人員尋租主要是在提供公共服務(wù)的過(guò)程中發(fā)生的，種類(lèi)多樣、成熟的社會(huì)組織通過(guò)與政府合作、合同外包等形式參與公共產(chǎn)品的輸出工作，在一定程度上也能夠減少政府尋租空間。

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責(zé)任編輯：張麗