王龍國

綜合行政執(zhí)法是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是建設法治政府和責任政府的主要載體之一。近幾年，各地以問題為導向，以職責綜合、事權下沉為切入點，在理順行政執(zhí)法體制、推進綜合執(zhí)法改革方面進行了積極探索。同時，在推進綜合執(zhí)法改革過程中也面臨一些共性的問題需要重點研究解決。

一、中央有關政策要求

十八大以來，中央出臺了《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)[2014]20號）《中央編辦關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》（中央編辦發(fā)[2015]15號）等一系列關于推進綜合行政執(zhí)法體制的改革政策和要求，概括如下：

（一）整合行政執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題。一是推進部門內(nèi)部綜合執(zhí)法，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。一個部門設有多支執(zhí)法隊伍的，業(yè)務相近的應當整合為一支隊伍。二是推進城市管理等領域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。不同部門下設的職責任務相近或相似的執(zhí)法隊伍，逐步整合為一支隊伍。三是政事分開，不再新設承擔行政職能的事業(yè)單位。行政執(zhí)法職責由行政機關負責。

（二）整合優(yōu)化執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級，提高監(jiān)管效能，著力解決多層執(zhí)法、重復執(zhí)法問題。一是厘清不同層級政府職責分工。對食品安全、商貿(mào)服務等實行分級管理的事項，原則上實行屬地管理，由市縣政府負責監(jiān)管。由基層監(jiān)管的事項，中央政府和省、自治區(qū)政府市場監(jiān)管部門，主要行使市場執(zhí)法監(jiān)督指導、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責，原則上不設具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍。二是設區(qū)的市，市級部門承擔執(zhí)法職責并設立執(zhí)法隊伍的，區(qū)本級不設執(zhí)法隊伍；區(qū)級部門承擔執(zhí)法職責并設立執(zhí)法隊伍的，市本級不設執(zhí)法隊伍。三是加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設置市場監(jiān)管機構(gòu)，原則上不另設執(zhí)法隊伍。四是經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)需要和條件可通過法定程序行使部分市場執(zhí)法權。

（三）開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點。中央編辦發(fā)[2015]15號文件明確在全國22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的138個試點城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點。試點地區(qū)按照中央要求，在繼續(xù)推進減少執(zhí)法層級、明確各級政府執(zhí)法職責的同時，重點從探索行政執(zhí)法職能和機構(gòu)整合的有效方式、理順綜合執(zhí)法機構(gòu)與政府職能部門職責關系、創(chuàng)新執(zhí)法方式和管理機制、加強執(zhí)法隊伍建設等方面推進試點改革。

二、各地有關綜合執(zhí)法實踐探索

近年來，各地在推進綜合行政執(zhí)法改革方面都進行了積極的探索，主要做法如下：

（一）關于部門系統(tǒng)內(nèi)部綜合執(zhí)法

1、市場監(jiān)管綜合執(zhí)法

（1）深圳市。整合工商、質(zhì)監(jiān)、物價、知識產(chǎn)權、食品安全監(jiān)管的機構(gòu)和職能，組建市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，下設市市場監(jiān)督管理局（掛市質(zhì)量管理局、市知識產(chǎn)權局牌子）、市食品藥品監(jiān)督管理局、市市場監(jiān)督稽查局，分別承擔市場監(jiān)管領域的行政管理和監(jiān)督執(zhí)法職能。

（2）天津市。濱海新區(qū)整合了工商局、質(zhì)監(jiān)局和食藥監(jiān)局三個部門和職能，組建了市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局，實行“一個窗口辦事、一個窗口投訴、一支隊伍執(zhí)法”的服務和監(jiān)管新模式，變分段監(jiān)管為全程監(jiān)管。通過整合，過去多頭管理、資源分散配置、監(jiān)管力量難以集中的局面將得到改觀，空白領域、薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管得到加強。

（3）杭州市、寧波市。整合市工商局、市食品藥品監(jiān)管局、市食安辦職責，組建了市市場監(jiān)管局，實現(xiàn)了二合一。各縣、市統(tǒng)一整合了工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管、食安辦職責，組建區(qū)（縣、市）市場監(jiān)管局，實現(xiàn)了三合一。同時整合工商、食品藥品、質(zhì)監(jiān)執(zhí)法力量，組建了市、區(qū)（縣、市）市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍。

（4）廈門市。整合市食品藥品和工商行政管理部門，組建了市市場監(jiān)督管理局，對市以下實行垂直管理，一級執(zhí)法，市場統(tǒng)一監(jiān)管邁出了第一步。

2、交通綜合執(zhí)法

（1）廈門市。將公路、道路運輸管理部門的交通行政處罰權及相關行政強制權進行整合，組建了市交通綜合行政執(zhí)法支隊，提高了交通行政執(zhí)法效率。

（2）沈陽市。整合市公路管理處、客運管理處、公路工程質(zhì)量監(jiān)督站承擔的監(jiān)督檢查、行政強制、行政處罰職能，組建了市交通局行政執(zhí)法支隊。

3、文化綜合執(zhí)法

（1）廈門市。在組建市文化廣電新聞出版局的基礎上，將原歸屬文化、廣電和新聞出版三個部門的市場監(jiān)管職能剝離出來，組建市文化市場綜合執(zhí)法支隊。各區(qū)級在實行大文化管理體制的基礎上，將體育、旅游等部門的執(zhí)法職責納入了文化市場綜合執(zhí)法范圍。

（2）杭州市。整合文化市場兩支執(zhí)法隊伍（市文化稽查隊、市新聞出版稽查隊），組建了杭州市文化市場行政執(zhí)法總隊，受委托承擔文化藝術、廣播影視、新聞出版、版權管理等方面的行政處罰以及監(jiān)督檢查職能。

關于部門內(nèi)部綜合執(zhí)法，武漢市已在文化市場管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)境資源、衛(wèi)生與人口資源等領域?qū)嵭辛讼鄬行姓?zhí)法。

（二）關于跨部門綜合執(zhí)法

第一種模式：推進城市管理綜合執(zhí)法

2000年國務院辦公廳下發(fā)《關于繼續(xù)做好相對集中處罰權試點工作的通知》以后，北京、重慶、大連、長春、廈門、西安、武漢等各城市陸續(xù)將原來分屬于城建、環(huán)保、規(guī)劃、環(huán)衛(wèi)、工商等部門執(zhí)法職能和機構(gòu)整合，組建相對獨立的城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)。目前，城管綜合執(zhí)法相對比較成熟，推廣范圍較廣，有力地促進了城市管理體制改革。

第二種模式：按中央要求推進區(qū)縣改革試點

1、青島膠州市、黃島區(qū)改革試點

（1）適度集中行政執(zhí)法權范圍。將城市管理、公共安全、生態(tài)保護、社會管理、民生事業(yè)等領域的行政執(zhí)法事項首先納入綜合行政執(zhí)法集中范圍，集中了市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市綠化、市政公用、環(huán)境保護、文化市場、土地和礦產(chǎn)資源、海洋漁業(yè)、畜牧獸醫(yī)、食品藥品、交通運輸、農(nóng)業(yè)等領域的行政處罰及行政監(jiān)督檢查、行政強制權。

（2）堅持綜合性執(zhí)法與專業(yè)化執(zhí)法并存的原則，專業(yè)性較強的執(zhí)法事項比如環(huán)保、藥品等事項由專業(yè)部門執(zhí)法。

（3）探索執(zhí)法重心下移，實行執(zhí)法隊伍雙重管理。在綜合執(zhí)法改革試點中，縣（市）綜合行政執(zhí)法機構(gòu)向鎮(zhèn)（街）派駐綜合行政執(zhí)法中隊。綜合行政執(zhí)法中隊原則上以鎮(zhèn)（街）領導和管理為主，區(qū)（市）綜合執(zhí)法部門重點履行對執(zhí)法中隊執(zhí)法行為的監(jiān)督、業(yè)務考核和執(zhí)法協(xié)調(diào)。

2、寧波北侖區(qū)、奉化市改革試點

（1）北侖區(qū)按“先易后難，逐步劃轉(zhuǎn)”原則，在原城市管理相對集中處罰權基礎上，進一步擴大行使殯葬、住房和城鄉(xiāng)建設、環(huán)境保護、食品藥品、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋和漁業(yè)、國土資源、水行政、工商行政管理等方面的全部或部分行政執(zhí)法權。設立綜合行政執(zhí)法局，與城市管理局合署辦公。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立綜合行政執(zhí)法中隊，作為區(qū)綜合執(zhí)法局的派出機構(gòu)。

（2）奉化市開展了以建立行政執(zhí)法中心綜合執(zhí)法系統(tǒng)為核心、以民情會辦中心信息收集系統(tǒng)為信息支撐、以問責中心監(jiān)督系統(tǒng)為監(jiān)督保障的“三位一體”行政執(zhí)法體制改革，行政執(zhí)法中心統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度市職能部門執(zhí)法機構(gòu)開展聯(lián)合執(zhí)法工作。

3、廣州荔灣區(qū)改革試點

（1）監(jiān)管和執(zhí)法相對分開。整合相關部門的行政處罰及其執(zhí)法隊伍，組建區(qū)綜合執(zhí)法局，直屬區(qū)政府管理。原行政主管部門保留政策制定、審查審批和技術檢驗等職能。

（2）充實執(zhí)法力量。區(qū)綜合執(zhí)法局配備行政執(zhí)法專項編制近500名，基本實現(xiàn)了區(qū)內(nèi)執(zhí)法力量統(tǒng)一領導。

（3）重心下移，條塊結(jié)合以塊為主。區(qū)綜合執(zhí)法局設4個直屬隊，主要負責指導各街道派出機構(gòu)的執(zhí)法工作，督辦或查處大案、要案及上級交辦案件。執(zhí)法局下設23個綜合執(zhí)法隊，為執(zhí)法局派出機構(gòu)，以區(qū)執(zhí)法局名義實施綜合執(zhí)法。

第三種模式：街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法

1、天津市。出臺了《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》、《天津市行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》和《天津市行政執(zhí)法違法責任追究暫行辦法》，授權街道辦事處和鎮(zhèn)政府為獨立的執(zhí)法主體，相對集中行使行政處罰權，主要涉及城市管理、水務管理、衛(wèi)生行政管理、勞動保障、環(huán)境保護、殯葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商務管理、文化、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。如濱海新區(qū)18個街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊，相對集中行使13類近300項行政處罰權以及行政強制措施。對授權以外的執(zhí)法事項，由街道上報區(qū)執(zhí)法部門，并配合區(qū)執(zhí)法部門開展執(zhí)法工作。

2、上海市。根據(jù)城市基層社會治理領域的新情況、新問題，出臺了《關于進一步創(chuàng)新社會治理加強基礎建設的意見》，對基層體制、基層隊伍、基層治理、基層服務和保障等進行了明確，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)“屬地管理”、街道“條屬塊管”等兩種模式，加快理順街鎮(zhèn)城管執(zhí)法體制，加快充實街鎮(zhèn)層面城管執(zhí)法力量；整合市場監(jiān)管資源，推進區(qū)縣市場監(jiān)管力量下沉。

第四種模式：區(qū)屬街管街用

1、北京市。以街道綜合執(zhí)法為核心，提高街道的城市管理能力。石景山區(qū)成立了區(qū)社會治理綜合執(zhí)法委員會，為區(qū)委、區(qū)政府常設議事機構(gòu)。各街道成立了社會治理綜合執(zhí)法指揮中心，區(qū)交通、安監(jiān)、工商、食藥、環(huán)保、消防為常駐辦公單位，區(qū)建設、文化、司法、規(guī)劃、國土、質(zhì)監(jiān)、國稅、地稅、衛(wèi)生和人口等部門為掛牌辦公單位。各單位在街道統(tǒng)籌下，按要求實施“統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一考核”。

2、武漢市。武昌區(qū)政府工作部門派出到街道的行政執(zhí)法機構(gòu)，實行區(qū)、街雙重管理。行政執(zhí)法工作由所在街道負責綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，接受區(qū)級行政執(zhí)法部門的指導和監(jiān)督；派出到街道的行政執(zhí)法機構(gòu)黨的關系實行屬地管理，區(qū)級行政執(zhí)法部門根據(jù)街道意見，對派出機構(gòu)人員進行任免交流和獎懲使用。

三、推進綜合執(zhí)法改革需要重點研究解決的問題

（一）基層綜合執(zhí)法首先要解決合法性問題。實行綜合執(zhí)法，法律法規(guī)授權是前提?！胺o授權不可為”，基層綜合執(zhí)法首先需要解決執(zhí)法主體合法性的問題。目前，相當一部分執(zhí)法主體在法律法規(guī)上明確是政府的相關主管部門，一個主管部門行使另一個主管部門的執(zhí)法權在法律法規(guī)上繞不過；街道不是一級政府，法律法規(guī)未明確街道執(zhí)法權；鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政府，但各類法規(guī)未賦予其執(zhí)法權。解決集中行使行政處罰權合法性問題，目前主要有兩種方式：一是依照行政處罰法的規(guī)定，國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權；二是通過地方立法授予街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）集中行使相應行政處罰權。

（二）把握好綜合執(zhí)法集中范圍。行政執(zhí)法涉及的領域廣泛，不是所有的領域都適宜進行綜合。綜合執(zhí)法改革的方向是簡便、高效，對一些基層發(fā)生頻率較高、專業(yè)技術要求低、檢驗檢測技術支持難度較小的行政執(zhí)法事項，可以集中行政處罰權。但對一些技術性強、專業(yè)要求高的事項，如環(huán)保、藥品、農(nóng)產(chǎn)品等對檢驗檢測技術要求較高，則不宜完全從主管部門剝離，否則會影響執(zhí)法質(zhì)量。因此，行政執(zhí)法權的相對集中范圍并不是越大越好，應當堅持適度整合的原則，在推行綜合執(zhí)法的同時，保留部分專業(yè)執(zhí)法。

（三）處理好綜合執(zhí)法部門與行政主管部門的關系。行政主管部門的執(zhí)法權集中到綜合執(zhí)法部門后，行政主管部門仍是行政管理的法律主體，而綜合執(zhí)法部門也具有行政監(jiān)督檢查的權限。如果二者邊界不理清，容易出現(xiàn)行政主管部門將行政管理任務推向執(zhí)法終端的“以罰代管”現(xiàn)象，或者因職責不清出現(xiàn)多頭執(zhí)法、推諉扯皮、選擇性執(zhí)法等不良現(xiàn)象。因此，界定雙方的職責邊界是重點，特別是行政執(zhí)法綜合后，行政主管部門應把強化事前審批、事中事后監(jiān)管作為工作的重中之重。

（四）明確市、區(qū)、街三級執(zhí)法職責事權劃分。國發(fā)（2014）20號對省、市、縣行政執(zhí)法機構(gòu)的設置作了明確規(guī)定，省級不設，城市只設置一級執(zhí)法機構(gòu)。但是，特大城市具有社會矛盾復雜、點多面廣、任務繁重等執(zhí)法特點。各地反映，市、區(qū)只設置一級執(zhí)法機構(gòu)的規(guī)定難以落實。另一方面，保留不同層級的執(zhí)法機構(gòu)，若執(zhí)法職責權限不明晰，事權劃分不明確，也難免造成政出多門、重復執(zhí)法的局面。因此，特大城市綜合執(zhí)法改革的關鍵，是建立權責一致、有效銜接的市、區(qū)、街三級綜合管理和綜合執(zhí)法體制，通過明晰不同層級執(zhí)法職責分工、明確執(zhí)法事權邊界，真正做到各盡其職、各負其責。

關鍵詞：綜合執(zhí)法 區(qū)縣改革 事權劃分