孟富強(qiáng)

一、堅(jiān)持法治原則，勇于探索創(chuàng)新，我省綜合執(zhí)法體制改革成效顯著

從相對(duì)集中行政處罰權(quán)到綜合執(zhí)法，改革已經(jīng)推進(jìn)了近二十年。各級(jí)各部門在深化改革中做了大量卓有成效的工作，有效解決了多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法及執(zhí)法擾民等問(wèn)題，人民群眾對(duì)行政執(zhí)法的社會(huì)滿意度也明顯提高。改革中的很多成熟經(jīng)驗(yàn)和做法值得我們?nèi)タ偨Y(jié)推廣，其中非常重要的一條經(jīng)驗(yàn)就是堅(jiān)持在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革，根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定來(lái)確定改革思路、制定改革舉措、組織改革實(shí)施。法治是治國(guó)理政的基本方式，也是全面深化改革的基本遵循。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式”“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。這充分凸顯了法治對(duì)全面深化改革的重要作用，越是重大改革，越要堅(jiān)持法治先行，越要注重發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

綜合執(zhí)法體制改革就是堅(jiān)持把“于法有據(jù)”貫穿改革全過(guò)程的一個(gè)很好的例證。早在1996年，《行政處罰法》就以法律的形式確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，其中第16條規(guī)定，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。1997年，國(guó)務(wù)院部署開(kāi)展了“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”試點(diǎn)工作，對(duì)行政執(zhí)法體制改革進(jìn)行了初步探索。1999年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，我省從矛盾比較突出的城市管理領(lǐng)域入手開(kāi)展試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)了城市管理相集工作在市、縣的全覆蓋。與此同時(shí)，我們還積極向其他領(lǐng)域拓展，先后在風(fēng)景名勝區(qū)管理、湖區(qū)管理、砂礦資源管理、文化市場(chǎng)管理等領(lǐng)域開(kāi)展工作，取得了積極成效，為破解行政執(zhí)法體制改革難題積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，行政執(zhí)法體制改革進(jìn)入“快車道”。三中全會(huì)《決定》提出，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)監(jiān)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域推行跨部門綜合執(zhí)法。為貫徹落實(shí)三中、四中全會(huì)精神，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)改革作出了全面部署。這都為深化行政執(zhí)法體制改革、推進(jìn)綜合執(zhí)法提供了法律依據(jù)和制度支撐。在符合法律法規(guī)精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值取向的前提下，我省全面落實(shí)中央改革精神，堅(jiān)持扎實(shí)、有序、穩(wěn)步推進(jìn)改革，探索出了一條符合山東實(shí)際、具有山東特色的好路子。從2013年開(kāi)始，我省在膠州市開(kāi)展綜合執(zhí)法體制改革，探索成立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，集中行使多個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法重心下移和網(wǎng)格化管理。2014年7月，夏耕副省長(zhǎng)專門赴膠州進(jìn)行調(diào)研，就試點(diǎn)工作作出進(jìn)一步部署，推動(dòng)了改革工作持續(xù)有力開(kāi)展。2015年6月，省政府正式批復(fù)膠州市開(kāi)展相集工作。在膠州試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我省不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在機(jī)構(gòu)編制部門的積極推動(dòng)下，各試點(diǎn)單位大膽探索、勇于創(chuàng)新，改革工作取得顯著成效。在下一階段的改革中，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持改革與法治的有機(jī)結(jié)合，在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，確保綜合執(zhí)法體制改革在法治的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、履行法定職責(zé)，遵循法定程序，形成綜合執(zhí)法體制改革工作合力

法律程序是法律制度的重要組成部分，堅(jiān)持法律程序是依法辦事的基本要求。我們?cè)陂_(kāi)展工作時(shí)，必須嚴(yán)格遵循相關(guān)程序規(guī)定。比如，在進(jìn)行重大行政決策時(shí)，就要遵循四中全會(huì)提出的公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等五大法定程序，違反程序規(guī)定，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。再比如立法工作，在制定政府規(guī)章時(shí)，就要嚴(yán)格履行立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布等程序要求。同樣，在開(kāi)展綜合執(zhí)法體制改革時(shí)，也要遵守相關(guān)的程序性規(guī)定。

推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革，是一項(xiàng)法律性、政策性很強(qiáng)的工作。多年實(shí)踐證明，開(kāi)展好相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法工作，其中一個(gè)很重要的方面就是要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)、吃透省政府批復(fù)以及經(jīng)省政府同意的工作方案，并嚴(yán)格按照批復(fù)要求和方案組織實(shí)施。在改革中，如果產(chǎn)生了新的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了跨部門、跨領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，就要按照相集工作的要求，逐級(jí)報(bào)省政府審批，這是必須遵循的法定程序。對(duì)此，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》和省政府貫徹實(shí)施的通知都作出了明確要求。

審查時(shí)把握的重點(diǎn)內(nèi)容：一是綜合執(zhí)法范圍要科學(xué)合理。相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)充分論證，確保權(quán)限邊界清晰，權(quán)力事項(xiàng)明確，避免出現(xiàn)職能交叉等現(xiàn)象。相對(duì)集中的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)符合實(shí)際，對(duì)執(zhí)法權(quán)的變動(dòng)存有爭(zhēng)議或者效果不可預(yù)料的，應(yīng)當(dāng)先行研究論證，待條件成熟時(shí)再進(jìn)行集中，不能一味追求“全科醫(yī)生”。二是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員要符合規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院文件要求，集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立的行政執(zhí)法部門，依法獨(dú)立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，不能是部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法人員也應(yīng)當(dāng)具備行政執(zhí)法資格。三是工作方案要經(jīng)集體研究討論決定。也就是說(shuō)，相集的工作方案必須經(jīng)本級(jí)政府常務(wù)會(huì)議討論決定并形成會(huì)議紀(jì)要，以政府名義逐級(jí)報(bào)省政府批準(zhǔn)。四是管理體制的設(shè)置要符合中央改革精神。按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的要求，完善綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理體制，確保改革取得實(shí)效。

三、強(qiáng)化制度約束，提升隊(duì)伍素質(zhì)，切實(shí)加強(qiáng)綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

綜合執(zhí)法體制改革是對(duì)行政執(zhí)法體制的重大變革，與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力更加集中，任務(wù)更加艱巨，如果沒(méi)有完善的制度來(lái)規(guī)范，容易產(chǎn)生更加嚴(yán)重的違法和腐敗，最終損害國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)威和公信力。在改革推進(jìn)過(guò)程中，必須強(qiáng)化對(duì)綜合執(zhí)法工作的規(guī)范和約束，不斷提升工作的規(guī)范化水平。

一要明確權(quán)責(zé)邊界。綜合執(zhí)法體制改革過(guò)程中，各地已經(jīng)詳細(xì)梳理了需要集中行使的權(quán)力事項(xiàng)，并在相集工作方案中予以了明確，但省政府的批復(fù)只是規(guī)定了需要集中的幾大執(zhí)法領(lǐng)域，對(duì)于具體的權(quán)力事項(xiàng)，還需要各地制定權(quán)力清單和責(zé)任清單等，向社會(huì)公布，明確界定綜合執(zhí)法的權(quán)責(zé)邊界，做到“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。同時(shí)，還要與中央部署的有關(guān)領(lǐng)域綜合執(zhí)法體制改革做好銜接，協(xié)同推進(jìn)。比如，近期中共中央、國(guó)務(wù)院分別就城市執(zhí)法體制改革和文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革出臺(tái)了指導(dǎo)意見(jiàn)，涉及面較廣，政策性也很強(qiáng)。我們?cè)谕七M(jìn)綜合執(zhí)法體制改革時(shí)，要做好與這些改革工作的銜接，通盤(pán)考慮，避免產(chǎn)生新的問(wèn)題。省政府法制辦也將及時(shí)破解矛盾和難題，與有關(guān)部門做好溝通協(xié)調(diào)，為推進(jìn)改革做好法律論證。

二要嚴(yán)格權(quán)力運(yùn)行程序。綜合執(zhí)法工作要遵循執(zhí)法程序的一般原則、法律規(guī)定和具體操作細(xì)則?！渡綎|省行政程序規(guī)定》，對(duì)行政執(zhí)法程序有了比較明確、全面的規(guī)定，需要在具體執(zhí)法實(shí)踐中抓好落實(shí)。同時(shí)，各地開(kāi)展的權(quán)力清單工作，制定并公布了各項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行流程圖，為行政執(zhí)法提供了直觀的程序依據(jù)。一些試點(diǎn)單位根據(jù)執(zhí)法實(shí)際制定了更加具體的操作細(xì)則，對(duì)綜合執(zhí)法作了全面規(guī)范。在這些工作基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，還要落實(shí)好行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，這是四中全會(huì)的明確要求，是規(guī)范執(zhí)法辦案的基礎(chǔ)和保障，也是完善執(zhí)法程序的重要內(nèi)容，對(duì)于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全程留痕、有效固定保存執(zhí)法證據(jù)，真實(shí)、準(zhǔn)確反映執(zhí)法行為，減少執(zhí)法爭(zhēng)議，都具有十分重要的意義。

三要切實(shí)提高綜合執(zhí)法人員素質(zhì)。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是跨部門、跨領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作，執(zhí)法依據(jù)涉及多個(gè)部門的法律法規(guī)，這就要求執(zhí)法人員掌握大量的法律知識(shí)，熟記并準(zhǔn)確適用眾多的法律條文，所以說(shuō)，與普通的執(zhí)法崗位相比，綜合執(zhí)法人員的任務(wù)更重，面臨的要求也更高。同時(shí)，綜合執(zhí)法行使的都是與群眾利益密切相關(guān)的執(zhí)法權(quán)，與普通老百姓直接打交道，如果缺乏做群眾工作的經(jīng)驗(yàn)和能力，往往會(huì)限于被動(dòng)、疲于應(yīng)付，執(zhí)法的效果也會(huì)大打折扣。所以，組建并打造一支政治素質(zhì)和法律素養(yǎng)過(guò)硬的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，是一項(xiàng)非常必要和緊迫的任務(wù)。一方面，要采取有效的途徑和方式，把優(yōu)秀的工作人員配備到綜合執(zhí)法崗位上來(lái)。另一方面，也要加大對(duì)行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，提升實(shí)務(wù)操作和法律應(yīng)用水平。去年，省政府法制辦以行政執(zhí)法人員應(yīng)知應(yīng)會(huì)公共法律知識(shí)為重點(diǎn)，通過(guò)行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)，對(duì)全省行政執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)考試，取得了很好的效果。同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，與執(zhí)法工作的新任務(wù)新要求相比，個(gè)別領(lǐng)域和部門執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)還存在一定差距。下一步，各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)將嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法人員培訓(xùn)考試制度，根據(jù)綜合執(zhí)法崗位的特點(diǎn)，制定科學(xué)的培訓(xùn)考試方案，確保執(zhí)法人員盡快適應(yīng)綜合執(zhí)法工作專業(yè)化、復(fù)雜化要求。

四、理順體制機(jī)制，注重監(jiān)督實(shí)效，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”“依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”。加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督是深入推進(jìn)依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法權(quán)力行使到哪里，執(zhí)法監(jiān)督就要跟進(jìn)到哪里。發(fā)揮好執(zhí)法監(jiān)督作用，有利于進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，促進(jìn)行政執(zhí)法部門嚴(yán)格依法履行職責(zé)，及時(shí)糾正違法和不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為，提升行政執(zhí)法水平。

一要正確認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督的作用是規(guī)范執(zhí)法、遏制違法，將違法行為防患于未然或者消除在行政系統(tǒng)內(nèi)部。如果從一開(kāi)始，就注重執(zhí)法監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的“全覆蓋”，就能大大減少違法行為的發(fā)生。所以，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)推進(jìn)綜合執(zhí)法來(lái)講，不是一種限制，相反，它能夠保證我們的綜合執(zhí)法從一開(kāi)始就依法開(kāi)展，為綜合執(zhí)法提供有力的法治保障。

二要理順監(jiān)督體制機(jī)制。也就是說(shuō)，要建立與綜合執(zhí)法工作相適應(yīng)的行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制，這對(duì)于提高監(jiān)督效能具有重要意義。去年2月，省編辦與省法制辦聯(lián)合發(fā)文，在全省開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制改革試點(diǎn)工作。批復(fù)同意在試點(diǎn)市的政府法制辦加掛行政執(zhí)法監(jiān)督局牌子。這為政府法制機(jī)構(gòu)切實(shí)承擔(dān)起執(zhí)法監(jiān)督的法定職責(zé)、履行好監(jiān)督主體責(zé)任打下了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)，體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)編制部門以法治手段和法治方式推動(dòng)改革的意識(shí)能力和堅(jiān)定決心。下一步，各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)將進(jìn)一步深化行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制改革，建立起與促進(jìn)和保障綜合執(zhí)法工作需求相匹配的監(jiān)督體制機(jī)制，推動(dòng)綜合執(zhí)法工作深入開(kāi)展。

三要嚴(yán)格抓好各項(xiàng)監(jiān)督制度的落實(shí)。去年5月，《山東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》正式實(shí)施?！稐l例》規(guī)定了十余項(xiàng)監(jiān)督制度，包括行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度、行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)制度、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度、行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度等。這些制度更多的是對(duì)違法行為的事前預(yù)防和事中規(guī)范。比如，實(shí)施行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)制度，目的在于確保執(zhí)法行為的合理性。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的處罰權(quán)涉及裁量區(qū)間的，要細(xì)化量化裁量權(quán)，制定裁量基準(zhǔn)，并在執(zhí)法時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行，如果違反裁量基準(zhǔn)實(shí)施行政處罰，也會(huì)構(gòu)成違法。再比如重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，行政執(zhí)法部門在作出重大行政執(zhí)法決定之前，要經(jīng)過(guò)法制機(jī)構(gòu)審核，這是規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要手段，對(duì)避免和減少行政執(zhí)法錯(cuò)案的發(fā)生，倒逼行政機(jī)關(guān)提高執(zhí)法質(zhì)量具有重要意義。把這些監(jiān)督制度落實(shí)到位，既需要我們法制部門加大工作力度，也需要執(zhí)法部門積極配合，主動(dòng)落實(shí)，特別是綜合執(zhí)法部門要帶頭執(zhí)行好這些制度，才能體現(xiàn)出新體制下綜合執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)。

深化行政執(zhí)法體制改革涉及面廣、工作量大，任務(wù)復(fù)雜艱巨，直接關(guān)系到法律法規(guī)能否全面正確實(shí)施，關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益能否得到切實(shí)保障，也關(guān)系到依法行政能否真正落到實(shí)處，必須要以更大的勇氣和智慧積極穩(wěn)妥予以推進(jìn)。只要我們堅(jiān)持用法治精神引領(lǐng)和助推綜合執(zhí)法體制改革，就一定能推動(dòng)建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，為到2020年基本建成法治政府奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 體制改革