劉維寅

一、主動作為大膽探索，前期試點工作取得明顯成效

一是厘清執(zhí)法權限，由“多層執(zhí)法”向“重心下移”轉變。目前，省、市、縣層層設置執(zhí)法隊伍，造成執(zhí)法資源分散、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法等問題。從行政管理學的角度看，最靠近被管理者，管理最便捷、成本最低、效率最高。試點中，各地針對多層執(zhí)法問題，進一步厘清市區(qū)之間、縣鎮(zhèn)之間的執(zhí)法權限和責任，推進執(zhí)法重心下移，充實基層執(zhí)法力量。比如，日照市將市級城管、文化、旅游、人防四個領域的160名執(zhí)法人員下沉至區(qū)級和開發(fā)區(qū)，夯實了基層執(zhí)法基礎；萊蕪市明確市、區(qū)只保留一個執(zhí)法層級，在農業(yè)、城管等領域實行以區(qū)為主的執(zhí)法模式。膠州、滕州、高密等試點市（區(qū)）組建綜合執(zhí)法機構，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派駐執(zhí)法隊伍，解決了基層沒有執(zhí)法主體資格和執(zhí)法力量不足的短板，實現(xiàn)了由“看得見、管不著”向“管到底、管到位”的轉變。

二是整合執(zhí)法資源，由“分散執(zhí)法”向“集中執(zhí)法”轉變。從目前執(zhí)法隊伍狀況看，同一層級執(zhí)法主體較多，導致執(zhí)法交叉重疊，各自為政、分散執(zhí)法的矛盾比較突出。從試點情況看，較好地解決了這個問題，6個試點市（區(qū)）整合31支執(zhí)法隊伍，每個試點市（區(qū)）平均減少5支左右隊伍，分別組建統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機構，將原來分散的執(zhí)法力量集中在一起，五個手指攥成一個拳頭，執(zhí)法更加高效有力。比如，日照市農業(yè)局整合部分科室、事業(yè)單位執(zhí)法職能、隊伍，組建市農業(yè)綜合執(zhí)法支隊，實現(xiàn)“一個部門一支隊伍管執(zhí)法”。高密市整合城管、國土、文化、農業(yè)、水利等執(zhí)法機構，組建綜合行政執(zhí)法局，推進跨部門、跨領域綜合執(zhí)法，全市執(zhí)法隊伍由12支壓減為7支，實現(xiàn)“多個領域一支隊伍管執(zhí)法”。膠州市各鎮(zhèn)（街）建立綜合執(zhí)法辦公室，與綜合行政執(zhí)法中隊聯(lián)合辦公，搭建綜合執(zhí)法平臺，統(tǒng)籌區(qū)域內執(zhí)法力量開展綜合執(zhí)法，實現(xiàn)“一個區(qū)域一個平臺管執(zhí)法”。

三是健全執(zhí)法機制，由“各自為戰(zhàn)”向“協(xié)作配合”轉變。實行綜合執(zhí)法，集中的是處罰權和相應的強制措施，審批、管理仍在原職能部門，搞好與各職能部門的工作配合非常重要。過去由于缺乏有效的銜接配合機制，執(zhí)法部門之間、職能部門與執(zhí)法部門之間推諉扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了執(zhí)法效率。試點過程中，各地將理順部門協(xié)作機制作為改革重點，建立健全信息互通、銜接配合、工作會商、監(jiān)督制約等運行機制，實現(xiàn)了審批、監(jiān)管與執(zhí)法的有機結合。比如，滕州市出臺《綜合行政執(zhí)法實施辦法》，建立了統(tǒng)一規(guī)范的協(xié)調配合、責任追究等制度機制；高密市綜合執(zhí)法局與15個職能部門逐一簽訂協(xié)議，實現(xiàn)信息共享，形成了工作合力。

四是打造專業(yè)隊伍，由“粗放執(zhí)法”向“精細執(zhí)法”轉變。試點前，一些執(zhí)法隊伍分散在各個部門，力量很不均衡，管理、執(zhí)法不分，混崗現(xiàn)象嚴重，在執(zhí)法理念、方式、程序等方面差別較大。試點市（區(qū)）結合改革，嚴格落實持證上崗和資格管理、行政執(zhí)法裁量基準、行政執(zhí)法爭議協(xié)調等各項制度，創(chuàng)新執(zhí)法方式，提升服務理念，打造了一專多能的執(zhí)法隊伍。比如，膠州市統(tǒng)一執(zhí)法流程、執(zhí)法文書，搭建指導培訓平臺，推進執(zhí)法規(guī)范化建設。西海岸新區(qū)推行先教育、再整改、后處罰的“柔性執(zhí)法”，取得良好的社會反響；實行“互聯(lián)網+綜合執(zhí)法”，形成集執(zhí)法辦案管理系統(tǒng)、案件審核手機APP終端、移動執(zhí)法終端、移動執(zhí)法箱“四位一體”的執(zhí)法辦案智能體系，提高了執(zhí)法的信息化、精細化水平。

二、聚焦重點精準發(fā)力，扎實做好綜合執(zhí)法體制改革各項工作

（一）切實摸清底數(shù)。開展綜合行政執(zhí)法體制改革，搞清執(zhí)法權責、摸清隊伍底數(shù)是基礎和前提。一方面，要以權責清單為基礎，全面梳理市縣政府部門行政執(zhí)法事項，搞清楚到底有多少行政執(zhí)法權？每項執(zhí)法權的行使主體、依據(jù)、內容、對象、方式、范圍是什么？處罰頻次有多少？要厘清上下級權限邊界，界定好哪些必須分級執(zhí)法，哪些必須由市級執(zhí)法，哪些可以下放到縣級甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法。另一方面，要摸清各級執(zhí)法隊伍設置、編制配備和運行情況，特別是哪些部門執(zhí)法內容、方式相近相同，哪些部門邊界不清、執(zhí)法交叉，為調整執(zhí)法職責、開展綜合執(zhí)法提供科學依據(jù)。

（二）整合執(zhí)法隊伍。推進執(zhí)法資源整合，歸并執(zhí)法隊伍，是綜合執(zhí)法體制改革的重要內容，也是解決多頭執(zhí)法、交叉重復執(zhí)法的關鍵所在。按照省委、省政府部署，省編辦對省直20個部門所屬的省級執(zhí)法隊伍主要職責、機構編制、實有人數(shù)等情況進行了全面梳理，研究起草了《省級行政執(zhí)法隊伍清理規(guī)范實施方案》，經省編委會議、省政府常務會議審定后，3月底以省政府辦公廳文件（魯政辦字（2016）44號）印發(fā)實施?！斗桨浮访鞔_對省交通運輸廳、住房城鄉(xiāng)建設廳、國土資源廳等部門的多支執(zhí)法隊伍進行整合，實現(xiàn)一個部門一支隊伍執(zhí)法。市、縣直接面對基層一線，多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的問題較為突出，整合任務更加繁重，需要結合實際統(tǒng)籌推進：

在市級層面，要重點做好部門內部執(zhí)法資源整合。目前，市級執(zhí)法部門有的設置多支執(zhí)法隊伍，有的內設多個執(zhí)法職能科室，有的既有執(zhí)法隊伍、又有執(zhí)法職能科室，執(zhí)法力量分散，難以形成合力。尤其是已經推行大部制的農業(yè)、文化、城市管理、衛(wèi)生計生等領域，部分市縣沒有相應整合執(zhí)法力量，影響了改革成效，下一步要繼續(xù)加大落實力度。同時，對交通運輸、國土資源、城鄉(xiāng)建設、水利等部門設有多支隊伍的，也必須進行整合；既設有執(zhí)法內設科室、又有獨立執(zhí)法隊伍的，原則上要取消科室執(zhí)法職能，交由執(zhí)法隊伍承擔；部門沒有設立執(zhí)法隊伍的不再新設，相關執(zhí)法職責集中由一個內設機構統(tǒng)一承擔。實踐證明，大部門制下的管理與執(zhí)法直接對應，有利于實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一。各市要結合實際，在更多領域探索推進大部制改革，統(tǒng)籌開展綜合執(zhí)法，實現(xiàn)大部門、大監(jiān)管格局。

在縣級層面，重點做好跨部門綜合執(zhí)法。與市級相比，縣級多頭執(zhí)法、力量分散薄弱的問題更加突出，要通過實行綜合執(zhí)法加以解決。從外省市經驗和我省試點情況看，縣級綜合執(zhí)法主要有兩種方式：

一是組建綜合執(zhí)法機構，實行跨部門、跨領域綜合執(zhí)法。按照先易后難、逐步擴大的原則，在基層發(fā)生頻率較高、專業(yè)技術要求適宜的部分領域，比如農業(yè)農村、社會管理、城鎮(zhèn)管理、民生事業(yè)，整合相關執(zhí)法隊伍和職責，組建綜合行政執(zhí)法局，實行跨部門、跨領域綜合執(zhí)法。各地在綜合執(zhí)法范圍的確定上，要從實際出發(fā)、因地制宜，不要貪大求全，什么都往里裝。

二是整合領域內執(zhí)法機構職能，實行一個領域一支隊伍執(zhí)法。中央要求，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產、文化旅游、資源環(huán)境、農林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋與漁業(yè)、商務等領域內推進綜合執(zhí)法。各地在試點中要積極探索嘗試，上面說的兩種方式，可疊加推進，也可“二選一”，具體由各地根據(jù)實際確定。

（三）推進重心下移。推進執(zhí)法權下放、力量下沉，是減少重復執(zhí)法、解決基層執(zhí)法難的迫切需要，也是綜合執(zhí)法體制改革的重點和難點。

一是市和市轄區(qū)只保留一個執(zhí)法層級。這件事情，不能簡單地理解為取消市級或區(qū)級執(zhí)法權限，而是根據(jù)不同領域執(zhí)法的性質、范圍、專業(yè)技術要求以及執(zhí)法權限等，確定以市為主或以區(qū)為主執(zhí)法。城市規(guī)劃、國土資源、文化市場等需要全市統(tǒng)一管理的，可以市級執(zhí)法為主。與群眾生產生活關系密切、基層發(fā)生頻率較高的領域，比如市場監(jiān)管、商務等，以區(qū)級政府屬地執(zhí)法更為有效。對中央和省有專門要求的食品藥品安全、環(huán)境保護、安全生產、公共衛(wèi)生等領域，實行市、區(qū)分級執(zhí)法，重點是厘清執(zhí)法權限。

二是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和功能區(qū)綜合執(zhí)法。完善基層執(zhí)法體系，建立健全縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的聯(lián)動機制，實行縣級綜合執(zhí)法機構派駐執(zhí)法隊伍，建立綜合執(zhí)法平臺，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌轄區(qū)內派駐機構和基層執(zhí)法力量，開展聯(lián)合執(zhí)法。對人口規(guī)模較大、經濟較發(fā)達、執(zhí)法任務較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），可探索整合區(qū)域內執(zhí)法職能和力量，組建綜合執(zhí)法機構，實現(xiàn)“一個區(qū)域一支隊伍管執(zhí)法”。要探索推進功能區(qū)綜合執(zhí)法。設區(qū)市管理的省級以上功能區(qū)，要整合相關行政執(zhí)法職責和機構，設立綜合執(zhí)法機構開展綜合執(zhí)法；縣級管理的功能區(qū)實行行政執(zhí)法屬地管理，由所在縣（市、區(qū)）綜合執(zhí)法機構派駐執(zhí)法，不單獨設立執(zhí)法機構。

三是推動人員力量下沉。按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，在財政供養(yǎng)人員總量不增的前提下，盤活存量、優(yōu)化結構，切實做到權限下放與人員編制下沉同步實施、隊伍設立與人員移交同步操作，確保行政執(zhí)法人員編制重點充實基層。同時，要優(yōu)化執(zhí)法隊伍結構，精簡非執(zhí)法崗位人員編制，原則上市、縣執(zhí)法隊伍中管理崗位編制不超過20%，80%以上力量下沉到執(zhí)法一線。

（四）推進重點領域綜合執(zhí)法改革。近年來，中央先后印發(fā)文件，對市場監(jiān)管、城市管理、文化市場等領域執(zhí)法體制改革提出明確要求。對此，要把領域綜合執(zhí)法改革與全面推進綜合執(zhí)法改革統(tǒng)籌謀劃，搞好銜接。

一是深化市場監(jiān)管領域綜合執(zhí)法。目前，全國已有70%以上的縣（市、區(qū)）將工商、質監(jiān)、食藥等市場監(jiān)管機構職責進行了整合，形成了“3合1”、“2合1”或“3+X”等綜合監(jiān)管模式。要按照中央部署要求，繼續(xù)加大改革力度，在縣級層面實現(xiàn)市場監(jiān)管機構綜合設置。實行“3合1”的，要切實加強食品藥品安全監(jiān)管，進一步提高監(jiān)管能力和水平。各地在整合機構職能的同時，要相應整合原有執(zhí)法隊伍、技術檢驗檢測機構、服務平臺和舉報投訴熱線，實現(xiàn)資源的統(tǒng)籌利用、合理配置。

二是推進城市管理領域綜合執(zhí)法。去年12月，中央印發(fā)《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發(fā)（2015）37號），明確提出推進市縣城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等相關職能，實現(xiàn)管理執(zhí)法機構綜合設置。我省2014年政府機構改革，市縣基本建立起了城市管理、執(zhí)法、服務“三位一體”的大城管體制。下一步，各地要繼續(xù)推進城市管理領域大部門制改革，優(yōu)化執(zhí)法隊伍，推行部門內綜合執(zhí)法；要下決心減少市、區(qū)執(zhí)法層級，城管執(zhí)法原則上以區(qū)級為主；有條件的縣（市、區(qū)）可以城管執(zhí)法為基礎，組建綜合執(zhí)法局，實行跨部門、跨領域綜合執(zhí)法。

三是推進文化市場綜合執(zhí)法體制改革。今年3月，中辦、國辦印發(fā)《關于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》（中辦發(fā)（2016）20號），對推進文化市場領域綜合執(zhí)法提出一系列新要求，明確了文化市場執(zhí)法的適用范圍，相對集中文化（文物）、新聞出版廣電（版權）等部門文化市場領域的行政處罰權等。目前，我省市縣文化領域普遍實行了大部門體制，2014年改革時明確文化市場綜合執(zhí)法機構統(tǒng)一由文化行政部門管理，基本實現(xiàn)了大部門制下的一支隊伍執(zhí)法。下一步，省里還要研究提出改革實施意見，搞好銜接。關于文物保護問題，習近平總書記近日作出重要指示，提出“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的16字方針。國務院專門下發(fā)文件，強調嚴格執(zhí)法，加強地方文物執(zhí)法工作，要求市縣級文物行政部門依法履行好行政執(zhí)法職能，也可通過委托由文化市場綜合執(zhí)法隊伍或其他綜合行政執(zhí)法機構承擔文物執(zhí)法職能。我們前期6個試點市（區(qū)）都把文化執(zhí)法納入了跨部門、跨領域綜合執(zhí)法范圍，對此要高度重視，確保我們的歷史文化遺產得到有效保護。

（五）建立健全執(zhí)法機制。運轉協(xié)調的工作機制是推進綜合行政執(zhí)法的重要保障。在改革中，要重視建立三個機制：

一是“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制。隨機確定檢查對象和檢查人員，及時公開檢查結果，既可以讓執(zhí)法對象有壓力，又能減少執(zhí)法部門的尋租機會，杜絕任性檢查和執(zhí)法擾民。各級要結合推進綜合行政執(zhí)法體制改革，全面推廣這一做法，制定隨機抽查事項清單，健全市場主體名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，建立“雙隨機”工作機制，檢查結果向社會公開，增強市場主體守法的自覺性。

二是信息互聯(lián)機制。充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網等技術，打造執(zhí)法和審批監(jiān)管信息共享互聯(lián)互通的工作平臺，實現(xiàn)許可、監(jiān)管、執(zhí)法信息實時發(fā)布、實時留痕，形成相互支撐、有效銜接、整體聯(lián)動的新格局。整合相關部門服務熱線資源，暢通投訴舉報平臺，構建監(jiān)督機構、執(zhí)法部門、人民群眾之間的信息推送機制，強化執(zhí)法行為的監(jiān)管。

三是執(zhí)法保障機制。加強執(zhí)法監(jiān)督，健全執(zhí)法全過程記錄制度和行政自由裁量權基準制度，嚴格執(zhí)行執(zhí)法評議考核、案卷評查、執(zhí)法過錯責任追究和重大執(zhí)法決定法制審核等制度，全面落實行政執(zhí)法責任制。建立綜合行政執(zhí)法部門與公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，實現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法無縫對接。

（六）妥善解決改革涉及的編制、人員身份等問題。大家普遍反映，雖然改革的頂層設計解決了，但仍存在一些技術性、政策性問題，影響改革的順利推進，比如執(zhí)法隊伍編制、人員身份、崗位薪酬不統(tǒng)一，執(zhí)法文書不統(tǒng)一，執(zhí)法服裝、標識不統(tǒng)一等。在這方面，西海岸新區(qū)做到管理制度統(tǒng)一、執(zhí)法標識統(tǒng)一、執(zhí)法裝備統(tǒng)一、執(zhí)法文書統(tǒng)一、崗位薪酬統(tǒng)一、教育培訓統(tǒng)一“六統(tǒng)一”，工作有創(chuàng)新、有力度，做得很好，各市要積極借鑒推廣，復制成功經驗。

三、積極穩(wěn)妥有序推進，切實抓好組織實施

綜合執(zhí)法體制改革是推進行政體制改革、轉變政府職能、加快法治政府建設的重要舉措。省委、省政府高度重視，將其列入2016年對各市黨委、政府科學發(fā)展考核的重要指標及政府工作報告重點任務。思想是行動的先導，各地要進一步提升推進綜合執(zhí)法體制改革重要性的認識，進一步提升工作站位，細化改革措施，落實改革責任，切實做到蹄疾步穩(wěn)、加快推進。

（一）加強組織領導。各級要切實落實黨委、政府主體責任，把綜合執(zhí)法體制改革作為全面深化改革的一項重要任務，擺上重要議事日程。省政府建立了由省政府領導擔任召集人的綜合行政執(zhí)法體制改革工作部門聯(lián)席會議制度，加強對改革的統(tǒng)籌協(xié)調和指導，研究解決改革遇到的重要問題。市縣政府也要建立相應的領導和工作機制，為改革推進提供有力組織保障。各級編辦要向黨委、政府主要領導匯報好本次會議精神，積極爭取支持，主動作為，制定好改革方案，加強組織協(xié)調，充分調動各方面積極性，落實好改革任務。

（二）抓緊推進改革試點。習近平總書記指出，試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。要充分發(fā)揮好試點對全局改革的示范、突破和帶動作用。目前，6個試點市（區(qū)）的主要試點任務已基本完成，要認真總結經驗，按時向省編委報送試點工作報告，其他市要充分借鑒前期試點經驗，精心組織，周密部署，大膽探索，抓緊推進在市直和縣（市、區(qū)）試點工作，市縣編辦要積極配合法制部門，做好相關報批工作，依法有序推進改革。

（三）研究制定市級改革方案。各市要在認真總結試點經驗的基礎上，研究制定推進綜合行政執(zhí)法體制改革方案。方案要突出系統(tǒng)性和針對性，涵蓋市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各個層面，明確改革的主要內容和具體措施。

（四）嚴肅改革工作紀律。推進綜合執(zhí)法體制改革，要減少層級、整合隊伍，涉及利益調整，各級編辦要嚴格執(zhí)行編制紀律，切實把好關，嚴禁借改革之機變相增加機構、提高機構規(guī)格。要嚴肅組織人事和財經紀律，嚴禁超編或違反相關規(guī)定進人、超職數(shù)配備領導干部、突擊提拔干部、突擊崗位聘用。要加強思想政治工作和宣傳引導，營造良好的改革氛圍，確保改革順利推進。

關鍵詞：綜合行政執(zhí)法 體制改革