吉曉楓

【摘 要】近年來(lái)，在各級(jí)預(yù)算執(zhí)行中，由于財(cái)政存量資金規(guī)模較大， 預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢，影響財(cái)政的統(tǒng)籌科學(xué)管理，不利于財(cái)政資金效率的發(fā)揮。在當(dāng)前地方財(cái)政收支矛盾較突出的情況下，切實(shí)解決資金沉淀和閑置問(wèn)題，顯得尤為迫切。本文對(duì)財(cái)政存量資金存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，找出存在問(wèn)題的原因，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策與建議。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政存量資金；問(wèn)題；分析；對(duì)策

財(cái)政存量資金是指收入已經(jīng)發(fā)生、尚未安排預(yù)算，或者預(yù)算已經(jīng)安排、尚未形成實(shí)際支出的財(cái)政資金。在2015年政府工作報(bào)告中明確表示，要深化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大力盤(pán)活存量資金，提高使用效率。本文從財(cái)政存量資金的構(gòu)成及成因分析，從加強(qiáng)預(yù)算編制、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、健全規(guī)章制度方面進(jìn)行財(cái)政資金統(tǒng)籌，盤(pán)活各領(lǐng)域“沉睡”的財(cái)政資金，提高財(cái)政管理水平，加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管，避免財(cái)政資金被擠占挪用，提高公共資金配置效率和效益。

一、財(cái)政存量資金的構(gòu)成

近年來(lái)，在地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中，存在著增收壓力較大、支出剛性較強(qiáng)、收支矛盾突出的問(wèn)題，地方政府一方面為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而舉債，而另一方面卻又有大量財(cái)政資金閑置，這種現(xiàn)象不僅降低了財(cái)政資金配置效率和使用效益，影響國(guó)家政策的貫徹落實(shí)，也給公共資金安全帶來(lái)了很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。從存在形式看，財(cái)政存量資金主要由結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金、地方償債準(zhǔn)備金構(gòu)成。從投向上看，主要集中在社會(huì)保障和就業(yè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水事務(wù)、其它支出等領(lǐng)域。

二、財(cái)政存量資金成因分析

從地方財(cái)政存量資金的現(xiàn)狀可以看出，存在著銀行賬戶開(kāi)設(shè)過(guò)多、改變資金用途以及資金出借管理不規(guī)范等問(wèn)題。財(cái)政存量資金的形成原因復(fù)雜多樣，歸納起來(lái)主要有以下幾方面：

1.財(cái)政預(yù)算編制缺乏科學(xué)性與完整性

一是現(xiàn)行預(yù)算制度中專項(xiàng)支出、?？顚Ｓ弥С?、采取掛鉤機(jī)制的法定支出比重過(guò)高。一方面是正常的制度安排或法定要求。如教育、農(nóng)業(yè)、科技等領(lǐng)域?qū)χС霰戎赜幸?，但?shí)際上當(dāng)年用不完，資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余由此形成；另一方面是財(cái)政收入中專款專用類(lèi)資金較多。如水利、道路、農(nóng)業(yè)等專項(xiàng)資金，明確規(guī)定了資金的用途，要求不能安排他用，因此容易沉淀下來(lái)。二是預(yù)算執(zhí)行較慢，約束力不強(qiáng)。一些部門(mén)和地方重資金爭(zhēng)取輕預(yù)算執(zhí)行和資金績(jī)效，致使資金閑置浪費(fèi)。每年預(yù)算安排的資金，其中位數(shù)不少的部分資金無(wú)法使用，只能不斷結(jié)轉(zhuǎn)至下年，如有些不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目安排了預(yù)算資金而無(wú)法執(zhí)行。一些財(cái)政資金無(wú)法按預(yù)算編制的用途使用，又不能隨意改變用途，導(dǎo)致逐年結(jié)轉(zhuǎn)形成存量。三是財(cái)政預(yù)算的編制內(nèi)容也不夠完整，在編制每年的部門(mén)財(cái)政預(yù)算時(shí)，預(yù)算單位沒(méi)有考慮上年的專項(xiàng)結(jié)余，認(rèn)為預(yù)算宜多不宜少，盡量多造些預(yù)算，結(jié)果等用的時(shí)候發(fā)現(xiàn)限制條件較多，就只能閑置下去了。

2.財(cái)政專戶和預(yù)算單位銀行賬戶管理不夠規(guī)范

財(cái)政專戶開(kāi)立不規(guī)范，開(kāi)設(shè)數(shù)量較多，并且結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余大量財(cái)政資金，不僅不利于盤(pán)活財(cái)政存量資金，影響了財(cái)政專戶資金的使用效率，而且增加了財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)和干部廉政風(fēng)險(xiǎn)，給財(cái)政經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展帶來(lái)很大危害。國(guó)庫(kù)集中支付制度已經(jīng)推行多年，然而預(yù)算單位實(shí)際開(kāi)設(shè)銀行賬戶依然存在，主要是結(jié)存規(guī)模較大的財(cái)政存量資金，這在干擾正常預(yù)算執(zhí)行的同時(shí)，也阻礙了國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的發(fā)展和完善。

3.轉(zhuǎn)移支付資金使用受到限制

地方財(cái)政資金不僅僅有本級(jí)財(cái)政，而且還有一部分是中央轉(zhuǎn)移支付資金，但這部分轉(zhuǎn)移支付資金的使用卻存在著諸多障礙。轉(zhuǎn)移支付資金的分類(lèi)與投向過(guò)于分散，重點(diǎn)不夠突出。一些財(cái)政預(yù)算的項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施，但轉(zhuǎn)移支付資金撥付不及時(shí)，當(dāng)年也無(wú)法安排，造成資金沉淀。另外，轉(zhuǎn)移支付資金的使用有諸多限制，只能專款專用，地方政府在資金使用上沒(méi)有靈活性和主動(dòng)性，只有在條件成熟時(shí)才能按要求撥付，造成資金閑置。

4.預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢

由于上級(jí)預(yù)算批復(fù)和下達(dá)不夠及時(shí)，當(dāng)年大量資金指標(biāo)一般集中在年底下達(dá)，下級(jí)財(cái)政部門(mén)當(dāng)年來(lái)不及安排。再加上預(yù)算單位未做好項(xiàng)目前期的評(píng)估論證，對(duì)項(xiàng)目評(píng)審和政府招標(biāo)采購(gòu)工作沒(méi)有跟上，造成預(yù)算無(wú)法正常執(zhí)行。對(duì)一些重大基建項(xiàng)目，前期準(zhǔn)備多，建設(shè)工期長(zhǎng)，項(xiàng)目執(zhí)行不順利，導(dǎo)致專項(xiàng)資金支出進(jìn)度較慢，年終結(jié)轉(zhuǎn)較多，從而形成新的存量資金。另外，對(duì)暫付款、對(duì)外借款等往來(lái)款項(xiàng)管理不到位，致使一些資金滯留在項(xiàng)目單位，形成存量資金。

5.新行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度執(zhí)行力不夠

大量財(cái)政存量資金主要以各類(lèi)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金形式存在，摸清結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金底數(shù)和構(gòu)成情況，是盤(pán)活財(cái)政存量資金的重點(diǎn)。然而，由于先前制度缺陷和管理不夠細(xì)化，各類(lèi)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金來(lái)源與構(gòu)成情況難以確定，主要困難是資料缺失、缺乏有效相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)，需要耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力加以核實(shí)分類(lèi)。新的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，對(duì)于結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金統(tǒng)計(jì)、使用雖有具體規(guī)定，但是在實(shí)際執(zhí)行中沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用。

三、盤(pán)活財(cái)政存量資金的對(duì)策建議

1.完善預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算管理

要嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制，對(duì)跨年度重大項(xiàng)目分年度納入預(yù)算，定期考核支付進(jìn)度，深入推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)，提高年初預(yù)算編報(bào)到位率，確保預(yù)算安排與項(xiàng)目實(shí)施對(duì)接。細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算，將預(yù)算細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)科目和具體項(xiàng)目，控制代編預(yù)算，提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性和針對(duì)性。建立預(yù)算編制與結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理相結(jié)合的機(jī)制，將上年專項(xiàng)結(jié)余納入下一年部門(mén)預(yù)算編制管理，加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用力度，從源頭上對(duì)存量資金進(jìn)行控制。

2.建立長(zhǎng)效機(jī)制，盤(pán)活存量資金

一是完善結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用制度，進(jìn)一步明確結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金交回、收回及重新安排資金的具體程序，細(xì)化相關(guān)政策，為有效開(kāi)展盤(pán)活財(cái)政存量資金工作制定政策依據(jù)。二是建立健全預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控制度，定期對(duì)未下達(dá)的專項(xiàng)資金進(jìn)行梳理分析，對(duì)當(dāng)年確定不能執(zhí)行的項(xiàng)目，按規(guī)定程序及時(shí)調(diào)整預(yù)算，將資金調(diào)劑用于當(dāng)年急需的項(xiàng)目和其他有條件實(shí)施的項(xiàng)目，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率。三是建立定期清理機(jī)制，壓縮財(cái)政存量資金規(guī)模。摸清財(cái)政存量資金底數(shù)、加強(qiáng)分析、查找原因、分類(lèi)處理，消化和壓縮存量資金規(guī)模。對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)超過(guò)年限的項(xiàng)目資金一律收回同級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排。對(duì)結(jié)余資金和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，及時(shí)收回統(tǒng)籌安排使用；對(duì)已收回的存量資金，安排用于?；?、穩(wěn)增長(zhǎng)等重點(diǎn)支出。

3.規(guī)范專戶資金，嚴(yán)格監(jiān)督管理

規(guī)范財(cái)政專戶資金的管理，為盤(pán)活存量財(cái)政資金夯實(shí)基礎(chǔ)。加大清理整頓財(cái)政專戶力度，最大程度上撤銷(xiāo)合并市縣兩級(jí)財(cái)政專戶，減少各級(jí)財(cái)政專戶數(shù)量。對(duì)預(yù)算單位超過(guò)一年以上的專項(xiàng)結(jié)余資金，重新統(tǒng)籌安排試用。穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政專戶資金統(tǒng)籌整合。探索建立預(yù)算單位銀行賬戶及賬戶資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，確保財(cái)政資金安全前提下，有效盤(pán)活預(yù)算大內(nèi)銀行賬戶內(nèi)財(cái)政存量資金。

4.加快執(zhí)行進(jìn)度，減少資金滯留

財(cái)政部門(mén)應(yīng)合理安排資金結(jié)余，不留資金死角，全面發(fā)揮好財(cái)政資金使用效益，進(jìn)一步增強(qiáng)“新常態(tài)”下財(cái)政調(diào)控資金的能力。財(cái)政部門(mén)下達(dá)預(yù)算指標(biāo)后，及時(shí)跟蹤項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和規(guī)定程序及時(shí)撥付資金，督促加快項(xiàng)目實(shí)施和資金支付，減少資金滯留。對(duì)當(dāng)年確定不能執(zhí)行的項(xiàng)目，按規(guī)定程序及時(shí)調(diào)整預(yù)算，盡快形成實(shí)際支出，防止新的資金結(jié)轉(zhuǎn)。

5.加大盤(pán)活力度，壓縮資金規(guī)模

一是摸清財(cái)政存量資金底數(shù)，全面清理財(cái)政結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金，實(shí)施分類(lèi)處置，加大盤(pán)活財(cái)政存量資金工作力度。二是實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算編制。編制財(cái)政中期規(guī)劃，明確規(guī)劃期內(nèi)將要開(kāi)展的項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和滾動(dòng)管理，對(duì)跨年度重大項(xiàng)目分年度納入預(yù)算，確保預(yù)算安排與項(xiàng)目實(shí)施對(duì)接。三是盤(pán)活財(cái)政歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。分析財(cái)政歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，結(jié)合往來(lái)款的清理，統(tǒng)籌使用歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，有效壓減歷年結(jié)余資金。

6.加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高執(zhí)行能力

加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作，定期組織各級(jí)財(cái)務(wù)人員對(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)法規(guī)的學(xué)習(xí)和專業(yè)技能的訓(xùn)練，提高依法理財(cái)能力。財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)預(yù)算收支的情況進(jìn)行全程跟蹤，定期對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支管理情況進(jìn)行考核和檢查。要加強(qiáng)財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用監(jiān)管，提高現(xiàn)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行力，有效盤(pán)活財(cái)政存量資金，提高財(cái)政資金使用效益。

參考文獻(xiàn)：

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