郝慧文

摘 要：每一門學(xué)科都有其基礎(chǔ)理論，行政法學(xué)亦不例外。本文對服務(wù)行政法的理論基礎(chǔ)進(jìn)行闡述和分析，旨在對此理論的正確認(rèn)識和我國行政法基礎(chǔ)理論的探尋有所裨益。

關(guān)鍵詞：行政法；服務(wù)行政法；理論基礎(chǔ)

一、理論基礎(chǔ)的概念

理論基礎(chǔ)首先回答的是“行政法的本質(zhì)是什么”這樣一個核心問題，并由此擴(kuò)展到對行政法的功能、價值、精神等范疇的解釋，其與行政法學(xué)具體理論、行政法制度是不同層次的概念，切不可混淆在一起。在哲學(xué)層面上，本質(zhì)與現(xiàn)象是表示事物的里表及其相互關(guān)系、反映人們對事物認(rèn)識的水平和深度的一對哲學(xué)范疇，本質(zhì)是事物的根本性質(zhì)，是事物自身組成要素之間相對穩(wěn)定的內(nèi)在聯(lián)系，是由事物本身所具有的特殊矛盾構(gòu)成的。理論基礎(chǔ)是就學(xué)術(shù)上的理論研究而言，并非直接針對行政法現(xiàn)象，故應(yīng)稱其為行政法學(xué)理論基礎(chǔ)。

二、服務(wù)行政法的理論基礎(chǔ)

行政法作為政治上層建筑，是由各國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的，同時受到特定歷史條件與文化等因素的影響，因而不同國家的行政法治所處階段以及承擔(dān)的任務(wù)并不相同，相應(yīng)的行政法學(xué)理論與實(shí)踐自然呈現(xiàn)出一定的差異性。我國曾經(jīng)承繼過前蘇聯(lián)的“管理論”，但隨著我國行政法治建設(shè)的深入，該理論已被摒棄，而在其他國家已發(fā)展較為成熟的“控權(quán)論”、“服務(wù)論”逐漸在我國行政法學(xué)界得到認(rèn)同。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，行政管理模式也發(fā)生了相應(yīng)的變化，從在早期自由資本主義時期的以單方性、命令性和強(qiáng)制性為主要特征的“秩序行政”、“管制行政”，到今天的以滿足人民需要為中心的“服務(wù)行政”理念的提出，已經(jīng)走過了一個多世紀(jì)的時間。經(jīng)過一系列的理論實(shí)踐的發(fā)展與反思，當(dāng)今服務(wù)行政的理念被越來越多的國家認(rèn)同，其內(nèi)涵也獲得極大的豐富。有人曾作出這樣的評價：“服務(wù)行政是人類行政模式的一種人性回歸，是一種真正意義上的公共行政?！碑?dāng)今行政法的價值取向更加強(qiáng)調(diào)行政的公共服務(wù)職能，弱化行政權(quán)力的管制職能，提倡行政管理方式方法的創(chuàng)新，日益廣泛地采用一些非強(qiáng)制性的行政管理行為方式，服務(wù)行政法在此基礎(chǔ)上不斷發(fā)展更新。

公共服務(wù)理論由法國波爾多學(xué)派的代表人物萊昂·狄驥提出，主要是從公務(wù)的實(shí)質(zhì)意義著眼，指行政主體直接以滿足公共利益為目的的一切活動，包括交通、教育、衛(wèi)生、國防等。即某種公共利益的私人活動不能達(dá)到，或不宜由私人進(jìn)行時，便使其成為一種公務(wù)，由國家來加以實(shí)施。而且行政機(jī)關(guān)的一切活動必然符合公共利益，但只有直接以滿足公共利益為目的的活動才是公務(wù)。服務(wù)行政是相對于秩序行政而言的一種全新的行政類型，強(qiáng)調(diào)政府及其它公共行政主體必須為公民提供各種公共服務(wù)，例如公共事業(yè)、社會救濟(jì)、文教事業(yè)、社會保險等等。服務(wù)行政以謀求人民福利為目的，具有形成性質(zhì)，一般情況下國家都以與公民平等的身份實(shí)施之，但也可以髙權(quán)行為實(shí)施服務(wù)行政，如運(yùn)用強(qiáng)制手段迫使公民接受教育。

三、公共服務(wù)理論成為服務(wù)行政法基礎(chǔ)的合理性

當(dāng)前建立完善服務(wù)行政法的新時期，行政主體積極行政意識和服務(wù)行政意識在行政法中在不斷確立，在社會快速發(fā)展的同時，行政主體必須以積極的態(tài)度對待行政法的使用，而不能像以前那樣被動的對待行政管理關(guān)系。行政主體無論是作出行政行為，還是調(diào)整社會關(guān)系，必須以服務(wù)公眾作為基本的行為取向。行政法必須“促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極、服務(wù)與便民功能的發(fā)揮”。而服務(wù)論認(rèn)為行政法的價值取向在于維持社會正義、增進(jìn)社會福利，行政法的重心在于服務(wù)行政，政府應(yīng)扮演“服務(wù)者”的角色，為人民和社會創(chuàng)造福祉，這恰恰反映了行政法當(dāng)前的時代精神，可以給予其發(fā)展提供極大的支持。在服務(wù)論觀念指導(dǎo)下，行政主體考慮的是如何為人民服務(wù)，克服官僚作風(fēng)，接受人民監(jiān)督。服務(wù)論主張應(yīng)把人民的概念放在行政法本質(zhì)地位，公職人員或行政權(quán)行使者是人民派往國家機(jī)關(guān)的使者，是人民的公仆。它要求政府由過去的“管理者”向“服務(wù)”的角色轉(zhuǎn)變，將人民的利益和社會的福利作為行政活動的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，其宗旨就是為人民提供最好的服務(wù)，為社會謀取最大的利益，服務(wù)論比較全面和客觀地反映了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，建立服務(wù)行政法的新時期的迫切要求，從而具有充分的活力和鮮明的時代特色，可以勝任服務(wù)行政法理論基礎(chǔ)的角色。

四、服務(wù)行政法下政府行為的法制化

一是政府職能市場化。就是要處理好政府計劃與市場之間的關(guān)系，將市場競爭機(jī)制引入公營部門。政府經(jīng)常因計劃而遇到麻煩，因此政府要把以市場為導(dǎo)向的思想應(yīng)用到政府的管理中去，重新規(guī)范市場。

二是政府行為的法治化。政府行為要以法為據(jù)，實(shí)現(xiàn)法治化。政府決策的民主化。政府決策是行政管理中極為重要的一環(huán)。行政管理始終是圍繞著行政決策的制定、修改、實(shí)施而進(jìn)行，決策的水平直接關(guān)系到國家行政管理實(shí)踐的成敗。政府決策的民主化是在傳統(tǒng)普選制度、政黨政治與利益集團(tuán)政治基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府行政日益公開化、提高政府公共政策對公民需求的回應(yīng)性等。

三是政府決策民主化，增強(qiáng)政府決策的透明度，建立公眾參與決策的制度。賦予公眾在國家決策上的發(fā)言權(quán)，公眾按照法律賦予的民主權(quán)利，通過各種形式反映社會生活中的各種問題，提出各方面的建議、主張。

當(dāng)前的政府職能轉(zhuǎn)變，作為一項行政法制度變革，需要經(jīng)過調(diào)整的行政法給予有力保障，而行政法的調(diào)整則需要行政法學(xué)理論給予指導(dǎo)，并且這種行政法學(xué)理論應(yīng)當(dāng)是圍繞公共服務(wù)來展開的，故將公共服務(wù)理論作為行政法學(xué)理論基礎(chǔ)亦是行政法學(xué)界對國家政策轉(zhuǎn)變的一種回應(yīng)。 總之，對于公共服務(wù)理論，中國的社會發(fā)展已產(chǎn)生相當(dāng)迫切的需求，作為中國行政法學(xué)科理論基礎(chǔ)繼而生存和發(fā)展的條件已經(jīng)具備。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈榮華，《論服務(wù)行政的法治架構(gòu)》，中國行政管理，2004年

[2]羅豪才，《行政法語義與意義分析》，法治與社會發(fā)展，1995年

[3]關(guān)保英，《行政法的價值定位——效率、程序及其和諧》，中國政法大學(xué)出版社，1998年

[4]沈巋、王錫鋅，《行政法理論基礎(chǔ)問題的反思與整合—訪應(yīng)松年教授現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社，1997年

[5]沈巋、王錫鋅，《行政法的理念：服務(wù)、管理、法制監(jiān)督-現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社，1997年

（作者單位：西北政法大學(xué)）