張　力　　許　賽（新疆大學(xué)　　政治與公共管理學(xué)院，新疆　烏魯木齊　　830046）

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論公共政策制定中公民的參與

張力許賽
（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆烏魯木齊830046）

摘要：公共政策制定作為政府決策的核心步驟，公民參與導(dǎo)致政府的公共政策制定是促進其公正、平等的價值取向?qū)崿F(xiàn)的有效途徑，因此公民參與不僅能夠促成公共政策制定的科學(xué)化以及民主化，更能提高政策的執(zhí)行力，從而使公共政策制定更加有效地執(zhí)行，提高公共政策制定的效率。

關(guān)鍵詞：公共政策制定；公民參與；科學(xué)化

十八大會議以來，中國政府致力于推進社會經(jīng)濟的發(fā)展、民主政治的建設(shè)?，F(xiàn)如今中國的公民權(quán)利意識、法律意識和民主意識都在不斷加強，公民對政治生活、社會生活的參與要求也逐漸加強，社會大眾已經(jīng)從以往的被動接受公共政策轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥仃P(guān)心公共政策的制定和執(zhí)行。中國民主政治的推進需要加大公民參與力度，使得基層人民群眾的利益能夠在公共政策執(zhí)行中得以實現(xiàn)。

一、公民參與的涵義

公民參與源于古希臘雅典的直接民主模式，也就是近代新公共行政學(xué)派在公共行政領(lǐng)域中所主張的“公民參與”。從廣義上來說，公民參與是一種公民權(quán)力的運用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動中，無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮。我國學(xué)者俞可平對公民參與的界定為公民參與是指擁有參與需求的公民或公共組織在公共領(lǐng)域范圍內(nèi)通過各種途徑試圖影響公共政策和公共生活以表達和實現(xiàn)自己的利益需求的一切活動。公共政策制定過程中的公民參與，要求政府應(yīng)該在法律層面保障公民以及公共組織自由參加社會政治活動的權(quán)力，同時拓寬公民及公共組織的參與渠道，使得公民和公共組織充分參與對其自身生活生活緊密相關(guān)的政策和決策的制訂，并監(jiān)督其執(zhí)行效果。

二、我國公民參與公共政策制定的路徑現(xiàn)狀分析

公民參與政策制定的的途徑和方式多種多樣，本文從公民參與的動機、參與的制度、參與的組織、參與的時間等多個角度對紛繁復(fù)雜的公民參與途徑進行研究。

（一）公民參與動機方面。目前，我國公民參與包括主動型（選舉、信訪、登錄政府門戶網(wǎng)站提議等合法途徑；罷工、游行、靜坐、鬧事等不合法途徑）和被動型途徑即民意調(diào)查，以及互動型（公開聽證、“賽博”、咨詢委員會、公私合作生產(chǎn)，）來表達自己參與政策過程的一種的意愿。

（二）公民參與的制度方面。從制度的角度對公民參與的途徑進行了分類，包括了制度性參與和非制度性參與。制度性參與又分為間接參與和直接參與，間接參與是通過人民代表大會和政治協(xié)商會議以及社團活動、官方或半官方政策咨詢機構(gòu)參與政策過程；直接參與是通過參加公開聽證、登錄政府門戶網(wǎng)站、借助政策公示以及信訪等手段。非制度型參與就是依靠輿論擴散（大眾傳播媒介、網(wǎng)絡(luò)、私下傳播）、民間咨詢機構(gòu)、社會關(guān)系網(wǎng)（官民私下接觸）、靜坐、鬧事、上訪等極端途徑。

（三）公民參與的組織方面。

公民參與政策制定的包括了正式組織參與與非正式組織的參與。正式的組織參與比如人民代表大會、人民政治協(xié)商會議、政策咨詢機構(gòu)（官方、半官方）。非正式組織參與，即第三部門、民間政策咨詢機構(gòu)、利益團體。任何形態(tài)的社會中，利益團體不同程度地影響著公共政策的制定和執(zhí)行。利益團體作為政府與社會、公民互動的橋梁，一定程度上代表了公眾利益，將其成員的愿景轉(zhuǎn)化為政治需要；利用有組織的游說或輿論等形式敦促政府有關(guān)政策或法規(guī)的制定或修正；同時還能夠監(jiān)督政府，確保政策公平、公開。

（四）公民參與的時間方面考慮到了公共政策制定前、公共政策制定過程中、公共政策執(zhí)行中的公民參與，這三個階段都有公民的參與，從而確保公共政策的質(zhì)量和執(zhí)行效果。

（五）目前，從中國的實踐來看，參與的主要形式有三種：告知、咨詢和積極參與。告知即政府單方向發(fā)布信息給公民，公民主動去接受。咨詢是政府與公民之間的一種雙向關(guān)系，政府發(fā)布消息給公眾，公民要及時給政府反饋信息。積極參與是建立在公民與政府伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，公民在政策制定過程中能夠與政府之間形成一種公開的對話和交流。

（六）我國公民參與政策制定的新形式。目前，我國公民參與政策制定有兩方面的新形式：一方面，先進的公民角色。專門的申訴專員和行動中心；公共服務(wù)協(xié)同生產(chǎn)者；引進志愿者來提供公共服務(wù)；另一方面，決策制定中采取先進的參與手段，包括：公民角色在決策中的制度化；注重保護公共利益的結(jié)構(gòu)。這兩種形式客觀上對政府和公共管理者以及公民和公民團體在政策制定方面提供了相應(yīng)的保障。

三、我國公共政策制定中公民參與面臨的問題

公共政策的制定并非一件簡單的程序，它往往涉及多方的利益，公民參與公共政策制定參在很多的漏洞，很多限制性條件讓公民參與困難重重。

（一）公民參與代表的不具代表性。公民參與政策制定可以將自身利益更好的訴諸給政策制定者，因此，政策制定者會相應(yīng)的根據(jù)實際情況選取參與代表。但是，參與的代表（無論是選舉、志愿者的組織、、社區(qū)事務(wù)）往往不具有代表性。不論在哪種場合或條件下，很多有資格參與的民眾和已經(jīng)參與的民眾都不能夠切實代表那些所有具有資格參與的公眾。尤其是，參與制定者往往擁有較高的社會經(jīng)濟階層、受過良好的教育、較好的經(jīng)濟收入，他們很容易讓代表失去代表性。

（二）公民參與和政府管理績效互斥。公民參與實際上會增加公共管理者日常工作的任務(wù)量，因此，在某種程度上影響了公共管理的績效。相較于管理者來說，公民參與過程的時間問題很大程度上影響了政策的制定。公共管理者要花費時間去了解公民參與過程提出的問題的狀況，解決公民參與不具有代表性問題，因此花費大量的時間去考證和考量。政府制定的政策沒能滿足公民的要求，公民會采取拖延政策來回應(yīng)政府人員，讓這種軟回應(yīng)牽制了政府工作人員。此外，公民參與具有不可預(yù)期性的問題，根據(jù)個人的興趣和可以支配的時間而言公民會選擇則性的參與，這樣導(dǎo)致公民參與遠的穩(wěn)定和可靠成為了問題，但是，公共管理者必須采取相應(yīng)的代價來確保政策的制定和政府管理績效不沖突。因此，在一定程度上公民參與政策制定的反而降低了政府人員的辦事效率。

（三）公民參與政策制定一定程度降低了決策的質(zhì)量。公民素質(zhì)影響決策質(zhì)量。參與政策制定的公眾代表了相應(yīng)群體的利益，因此很難確保政策制定的公平、公正公眾的素質(zhì)高低會通過他們的提案和表達方式來體現(xiàn)，民眾素質(zhì)如果沒能跟上時代的要求，那么所

作出的政策可能會傷害部分人員的利益，從而造成新的矛盾。公民參與增加公共項目運作成本。當(dāng)前，公民參與公共政策制定往往通過非法途徑來解決，非法的或非正常的公民參與大量涌現(xiàn)，破壞了政策制定的程序。政府缺乏對公民參與的正確引導(dǎo)和規(guī)范，公眾又缺乏足夠的理性，阻滯改革、創(chuàng)新，更廣泛公共利益的缺失，造成不必要的公共項目運作成本增加。此外，不合法的公民參與形成惡性循環(huán)，公民會在尋求解決問題的途徑時，直接跳過合法參與途徑而選擇非法極端的參與途徑，迫使政策制定者調(diào)整公共政策以體現(xiàn)公民的利益，對整個政府的公信力及社會的穩(wěn)定都會產(chǎn)生極大的破壞和影響，在根本上威脅到了政策制定的質(zhì)量。

四、我國公共政策制定過程中公民參與的改善對策

面對我國當(dāng)前公共政策制定過程中出現(xiàn)的問題和限制，從公民、政府以及國家這三個向度上提出相應(yīng)的解決對策，從而確保政策制定過程的公正、公開，提高政策質(zhì)量。

（一）加強公民的主人翁意識，提高自身參與意愿。作為公民，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到積極的政治參與是實現(xiàn)自身民主權(quán)利的一種基本途徑，公民應(yīng)當(dāng)養(yǎng)成自身的法治意識，讓“有序參與”的觀念內(nèi)化于心，自覺遵守國家法律法規(guī)，使自己的公共參與行為符合憲法和法律的規(guī)范，合理地表達自身的利益訴求。拓寬公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的途徑，公民應(yīng)當(dāng)學(xué)會在政府網(wǎng)站建言獻策，關(guān)注政府出臺的相關(guān)政策動態(tài)，即時的表達自身的意見。同時也要發(fā)揮公民的志愿者精神，對政策的制定和執(zhí)行起到監(jiān)督的作用，提高政策的質(zhì)量和執(zhí)行效率。

（二）政府應(yīng)當(dāng)拓寬和完善公民參與政策制定的渠道。公民與政府應(yīng)該實行雙向的互動交流，公民要積極參與公共政策制定的進程，最大限度地增進關(guān)乎自身的公共利益，對政府出臺的政策及時進行反饋。同時，政府應(yīng)該加強引導(dǎo)，政府采取積極的措施應(yīng)對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，強化公民參與引導(dǎo)和規(guī)范的力度，防止出現(xiàn)群體性事件。政府應(yīng)當(dāng)加強對政府網(wǎng)站的管理，防止“僵尸網(wǎng)站”出現(xiàn)，政府的不作為也是一種腐敗，降低政府的公信力。政府應(yīng)多渠道的關(guān)注公民的合理利益訴求，為民眾提供更方便的申訴渠道，及時處理可能惡化的矛盾。

（三）國家應(yīng)該為公民參與公共政策制定出臺配套的法律法規(guī)，加強監(jiān)督。立法機構(gòu)通過立法建設(shè)，制定相應(yīng)的政策法規(guī)，用法律法規(guī)約束決策過程，實現(xiàn)對地方政府的公共政策制定過程的監(jiān)督，降低政治制定及執(zhí)行過程中出現(xiàn)的腐敗行為。真正做到有法可依，違法必究，使公民參與政策制定過程更加科學(xué)化、制度化，程序化，法制化。讓權(quán)力在陽光下運行，提高政府決策的質(zhì)量和效率，提高政府的辦事效率。

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中圖分類號：D621

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）07-0078-01