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摘要：農(nóng)村土地制度改革是當(dāng)前三農(nóng)工作的重點(diǎn)，而土地征收制度創(chuàng)新關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行調(diào)整農(nóng)村土地征收的制度規(guī)范還存有缺陷，土地征收制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在范圍泛化、規(guī)避法律、補(bǔ)償嚴(yán)重不足、糾紛解決不暢等諸多問題。要從明確界定“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，規(guī)范補(bǔ)償費(fèi)用分配程序，完善司法救濟(jì)機(jī)制等幾個(gè)方面進(jìn)行改革與完善。

關(guān)鍵詞：土地征收 缺陷 制度創(chuàng)新

一、問題提出

2015年中央發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化而提出了一系列農(nóng)村土地制度的改革措施，其實(shí)質(zhì)是廢除城鄉(xiāng)不合理的土地剪刀差，樹立新的城鄉(xiāng)發(fā)展觀。農(nóng)村土地改革的目標(biāo)是破除城鄉(xiāng)二元土地體制，建立符合城鄉(xiāng)一體化要求的完整的農(nóng)村土地物權(quán)體系，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的合法土地權(quán)益。黨的十八大報(bào)告指出：解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。這是在黨的文件中首次明確闡述了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化與破解“三農(nóng)”問題的內(nèi)在關(guān)系，從而顯示了其在全面建成小康社會(huì)中的重大戰(zhàn)略價(jià)值。但是，就像著名三農(nóng)學(xué)者韓俊指出的那樣：在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的名義下，一些地方統(tǒng)農(nóng)村的土地資源多，籌農(nóng)村的公共服務(wù)少，統(tǒng)城市的建設(shè)項(xiàng)目多，籌農(nóng)村的民生工程少，這從根本上背離了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的宗旨。因此，改革與完善我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度，建立城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展背景下的農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)制度是當(dāng)前的重要內(nèi)容。

土地征收、征用制度在整個(gè)農(nóng)村土地制度中占有舉足輕重的地位，是整個(gè)農(nóng)村土地制度有效運(yùn)行的關(guān)鍵一環(huán)。同時(shí)，中國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的展開，必然對(duì)土地征收、征用產(chǎn)生持久、強(qiáng)勁的現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)現(xiàn)行調(diào)整農(nóng)村土地征收、征用的制度規(guī)范還存有缺陷，土地征收、征用制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在范圍泛化、規(guī)避法律、補(bǔ)償嚴(yán)重不足、糾紛解決不暢等諸多問題，這些問題的存在嚴(yán)重影響被征地農(nóng)民的生存和發(fā)展以及國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。尤其是土地征收、征用的范圍限制和合理補(bǔ)償問題，關(guān)涉農(nóng)村穩(wěn)定，必須高度重視。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征收、征用規(guī)范設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制，在滿足加快城市化進(jìn)程和開展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)對(duì)農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)需求與維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定之間進(jìn)行合理平衡。

二、目前土地征收制度存在的問題

（一）土地征收的補(bǔ)償范圍過窄

我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！薄锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第26條對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬作出了界定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有?！北M管國(guó)家在2004年土地管理法修改后又出臺(tái)了一系列關(guān)于農(nóng)地征收補(bǔ)償方面的政策和措施，在對(duì)農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放和使用上作出了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但是，在農(nóng)地征收補(bǔ)償范圍的問題上始終沒有發(fā)生變化。換言之，我國(guó)對(duì)農(nóng)地征收進(jìn)行補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得安置人員統(tǒng)一后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?！边@樣只有當(dāng)失地農(nóng)民不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)償費(fèi)才歸失地農(nóng)民所有。從上述法律條文上看，我國(guó)對(duì)于土地征收補(bǔ)償?shù)闹饕卣魇牵阂员徽魇胀恋貛淼闹苯訐p失為最大范圍的限度，以原用途給予補(bǔ)償原則為最大限額標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)制定強(qiáng)制性的分配方案，以貨幣補(bǔ)償為主要補(bǔ)償手段。

我國(guó)《憲法》和《土地管理法》以及《物權(quán)法》都沒有明確提出和規(guī)定土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，這樣直接制約著我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍的確定，也是我國(guó)長(zhǎng)期以來土地征收補(bǔ)償范圍過窄的主要原因所在。

（二）土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題是農(nóng)地征收補(bǔ)償乃至整個(gè)農(nóng)地征收制度中的核心問題。如何確定該土地的價(jià)格，確定的補(bǔ)償數(shù)額是否合理，對(duì)于失地農(nóng)民來說是“生死攸關(guān)”的事情。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定主要集中在《土地管理法》第47條，即征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償。其中，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算。但是土地補(bǔ)償費(fèi)好安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既不是土地價(jià)格，也不是土地使用的租金。其核算依據(jù)僅僅是農(nóng)地產(chǎn)值，實(shí)現(xiàn)的是農(nóng)業(yè)用途下的收益，并未體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，沒有考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，更沒有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況，這是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。另外，失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅沒有合理的體現(xiàn)農(nóng)地的區(qū)位差異以及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更沒有真正體現(xiàn)土地對(duì)農(nóng)民的生存保障的價(jià)值。農(nóng)地征收后，由于失地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入降低，這不僅影響到失地農(nóng)民的日常生活消費(fèi)水平，還影響到失地農(nóng)民家庭教育文化方面的支出，而這部分補(bǔ)償目前往往不被考慮，這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的一種忽視。

（三）土地征收的補(bǔ)償程序不完善

盡管我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地征收行政行為制定了一系列的規(guī)范，但是農(nóng)地征收及其補(bǔ)償行為在程序上存在著許多不足的地方，嚴(yán)重地限制或者剝奪了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

首先，被征地農(nóng)民缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)和渠道。在土地征收過程中，自土地部門同意征收機(jī)構(gòu)受理后，與征地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村協(xié)商土地補(bǔ)償、勞動(dòng)力安置等有關(guān)事宜，簽訂“征地協(xié)議書”，這份協(xié)議書是辦理土地報(bào)批手續(xù)的不可或缺的要件之一，只有當(dāng)征地手續(xù)齊全并經(jīng)政府部門批準(zhǔn)之后，征地過程才得以實(shí)施。從立項(xiàng)征地開始到征地行為實(shí)施，在眾多的參與行為主體當(dāng)中，唯獨(dú)沒有與征地行為有著切身利益的農(nóng)民的參與。在實(shí)際操作中，村委會(huì)作為農(nóng)民的代言人參與征地程序，農(nóng)民個(gè)體缺位，村委會(huì)的利益和農(nóng)民個(gè)體利益并非完全一致，往往出現(xiàn)“代言人偏差”現(xiàn)象。

另外，被征地農(nóng)民沒有機(jī)會(huì)參與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。盡管《土地管理法》第48條規(guī)定，在“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大都由征地主管部門確定，即便是實(shí)行征地聽證制度，參與聽證的對(duì)象也只是政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體，農(nóng)民個(gè)人的利益訴求很少得到反映。即便農(nóng)民對(duì)農(nóng)地征收以及補(bǔ)償有意見，即便這種意見能夠在聽證會(huì)上得以充分的表達(dá)，但是由于缺乏實(shí)質(zhì)性的可操作規(guī)程，缺乏聽證意見采納、反饋的監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)民反映的意見往往也是不了了之或根本就沒有下文。

三、完善農(nóng)村集體土地征收制度的途徑

（一）明確界定“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)

由于憲法和基本法律對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵和范圍作出明確、清晰的界定，加上規(guī)范土地征收、征用的法律規(guī)范本身之間的矛盾和>中突，造成在實(shí)踐中公益性征地和非公益性征地并存、公益性征地泛化的局面，損害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

對(duì)于因公共利益的需要使用農(nóng)民集體所有的土地的，可以通過征收的方式來實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)行利益衡量，在公共利益占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)且具有必要性時(shí)才能征收，以防征收權(quán)的濫用，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。在立法上，我國(guó)可以采用概括式或者列舉式相結(jié)合的體例對(duì)‘公共利益”予以界定，除了抽象出“公共利益”的基本內(nèi)涵，如公共性和非排他性、受益對(duì)象的不特定性，還應(yīng)以不完全列舉的方式明確“公共利益”的外延。

具體地說，可作出如下規(guī)定：國(guó)家舉辦如下各項(xiàng)公共事業(yè)，可以依法對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收或征用并應(yīng)給予公平的補(bǔ)償，征收或征用范圍應(yīng)以必要為限并遵循最小侵害原則：第一，國(guó)防軍事用地；第二，國(guó)家機(jī)關(guān)用地；第三，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，包括公共道路交通、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及飲水排水用地區(qū)域的保護(hù)等。第四，公益事業(yè)用地，包括災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、電力通訊廣播事業(yè)、氣象事業(yè)、航空事業(yè)、森林保護(hù)事業(yè)、社會(huì)福利事業(yè)等；第五，國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；第六，政府興辦的以公益性為限的國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目用地；第七，法律規(guī)定的其他建設(shè)用地。

（二）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

建立完善的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分享機(jī)制，是緩解矛盾與沖突，保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益的一種可預(yù)期的選擇。首先，應(yīng)當(dāng)建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地價(jià)格評(píng)估體系，實(shí)行由具備特定資質(zhì)的行業(yè)組織或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)土地進(jìn)行估價(jià)的制度，得出初始地價(jià)后再交由主管部門參考土地市場(chǎng)的一般交易價(jià)格并綜合考量當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素形成土地補(bǔ)償費(fèi)的擬定價(jià)格，然后通過舉行聽證會(huì)的方式，在此基礎(chǔ)上得出最終的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確包括需要安置農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。這主要是因?yàn)橥恋貙?duì)于農(nóng)民而已，除了生產(chǎn)功能之外，還具有重要的保障和發(fā)展功能。再次，除了地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)之外，應(yīng)該增加殘余地補(bǔ)償費(fèi)項(xiàng)目，即將農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)的范圍擴(kuò)大至包括直接相關(guān)的損失在內(nèi)。最后，對(duì)于農(nóng)民在宅基地上建造的房屋因征收而被拆遷的，也應(yīng)給予公平合理的補(bǔ)償。具體而言，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)匦陆ㄞr(nóng)村住宅的成本費(fèi)用和閑置費(fèi)用設(shè)定一個(gè)基數(shù)，再綜合考量各種因素確定補(bǔ)償數(shù)額。需要說明的是，農(nóng)民房屋部分被拆遷的，對(duì)于剩余部分，也應(yīng)給予殘余房屋補(bǔ)償費(fèi)用。

（三）規(guī)范補(bǔ)償費(fèi)用分配程序，完善司法救濟(jì)機(jī)制

征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配關(guān)涉被征地農(nóng)民的切身利益，公平、合理、透明的分配體制對(duì)于農(nóng)民自身權(quán)益維護(hù)具有重要意義。其中，對(duì)于分配程序問題，課題組認(rèn)為需要建立分配檔案的意見征求程序和公告程序，由被征地農(nóng)民集體協(xié)商決定分配方案的制定，同時(shí)分配方案的實(shí)行應(yīng)該公開、透明，分配結(jié)果應(yīng)當(dāng)公示，確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)，促進(jìn)分配工作的規(guī)范運(yùn)作。在征地補(bǔ)償費(fèi)的分配中，對(duì)于已出嫁但戶口仍在本村的婦女，應(yīng)當(dāng)摒棄我國(guó)傳統(tǒng)的婚嫁觀念，嚴(yán)格按照法律規(guī)定分給其應(yīng)得的征地補(bǔ)償款。對(duì)于征地補(bǔ)償糾紛司法救濟(jì)上存在的問題，一方面需要檢討立法本身的問題；另一方面，需要在根本上解決司法體制的問題。課題組提出如下建議：村委會(huì)一級(jí)組織要嚴(yán)格遵守村委會(huì)組織法；村小組應(yīng)該健全組織，使其作為訴訟主體時(shí)有法定代表人應(yīng)訴；擴(kuò)大法律宣傳，提高征地主管部門、被征地單位和農(nóng)民的法律意識(shí)，促進(jìn)征地主管部門依法行政；減少政府有關(guān)部門對(duì)法院司法活動(dòng)的干預(yù)；鼓勵(lì)被征地單位和農(nóng)民依法維權(quán)，減少上訪等非常規(guī)手段的運(yùn)用以避免糾紛演變?yōu)閻盒允录?/p>