徐曼莉 楊文兵

（南京師范大學公共管理學院，江蘇 南京 210023）

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大數(shù)據(jù)時代政府行政決策智慧化現(xiàn)實之道

徐曼莉 楊文兵

（南京師范大學公共管理學院，江蘇 南京 210023）

摘要：政府決策是公共管理活動的中心環(huán)節(jié)，政府決策正確與否決定公共管理的成敗。大數(shù)據(jù)時代，傳統(tǒng)政府決策模式所受挑戰(zhàn)日益嚴峻，以數(shù)據(jù)驅(qū)動的智慧決策模式成為政府決策變革的新走向。本論文通過在對大數(shù)據(jù)時代政府決策模式變革面臨的挑戰(zhàn)和機遇分析的基礎之上，從組織、思維和技術(shù)三大層面對我國政府決策實現(xiàn)智慧化提出了幾點建議。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府決策；科學化；民主化

黨的十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》，決定提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一奮斗目標。黨的十八屆五中全會中又提出實施“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，要求將大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略，發(fā)展共享經(jīng)濟。我國政府推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一總目標是在大數(shù)據(jù)與智能化這一時代背景下展開的，大數(shù)據(jù)與智能化將成為推動政府治理能力及體系現(xiàn)代化的核心。然要實現(xiàn)這一總目標的一個重要條件是政府決策的民主化和科學化，當前，大數(shù)據(jù)與智能化背景下傳統(tǒng)政府決策方式面臨嚴峻挑戰(zhàn),傳統(tǒng)目標驅(qū)動的決策模式向以大數(shù)據(jù)驅(qū)動為核心的決策模式的變革成為該時代必然趨勢。

一、大數(shù)據(jù)環(huán)境下我國政府實現(xiàn)智慧決策面臨的挑戰(zhàn)

什么是政府智慧決策？我們認為所謂政府智慧決策是指國家行政管理機關(guān)在法定的權(quán)力和職能范圍內(nèi)，以公共利益最大化為目標，以大數(shù)據(jù)驅(qū)動為核心，以新一代信息技術(shù)為支撐，按照一定的程序和方法，并使之具有客觀透明、全面感知、實時連續(xù)、多元共治等為特征的一種新型公共決策模式。

大數(shù)據(jù)時代的到來對人們傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活甚至思維方式都產(chǎn)生深刻變革。大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府對社會經(jīng)濟生活等領(lǐng)域的管理變得愈加復雜，這對傳統(tǒng)政府公共管理以及政府決策科學化和民主化提出了新要求。當前，我國政府利用數(shù)據(jù)驅(qū)動決策，實現(xiàn)決策智慧化面臨以下幾方面挑戰(zhàn)：

首先，大數(shù)據(jù)時代所產(chǎn)生的巨大數(shù)據(jù)體量徹底顛覆了傳統(tǒng)行政決策“無數(shù)不可決策”的價值取向。同政府機構(gòu)改革一樣，轉(zhuǎn)變思想觀念是前提。受傳統(tǒng)數(shù)據(jù)文化基礎薄弱的影響，數(shù)據(jù)意識的缺乏，一方面使得人們對數(shù)據(jù)價值和重要性認識不足，許多數(shù)據(jù)未得到應有的開發(fā)和利用；另一方面數(shù)據(jù)質(zhì)量和真實性也令人擔憂。中國自古就有“差不多”先生的說法，因此即使有收集到相關(guān)數(shù)據(jù)，其精確性和真實性也有待斟酌。

其次，大數(shù)據(jù)時代所產(chǎn)生的繁多數(shù)據(jù)類型極大地沖擊了傳統(tǒng)行政決策“孤島碎片決策”的體制壁壘。傳統(tǒng)條塊政治體制的影響以及分散建設和缺少統(tǒng)一規(guī)劃使得我國電子政務建設出現(xiàn)大量信息碎片，這種信息碎片逐步演變成地方政府或不同部門的數(shù)據(jù)保護主義。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)更成為一種權(quán)力的象征，因此不同部門、不同層級在利益本位意識的驅(qū)使下數(shù)據(jù)割據(jù)難以避免。而這一狀態(tài)最終影響政府決策科學性的提高。

第三，大數(shù)據(jù)時代所產(chǎn)生的繁多低價值密度數(shù)據(jù)使得數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)處理等大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用成為必然，這對當前我國大數(shù)據(jù)技術(shù)和管理人才提出了挑戰(zhàn)。政府科學決策需要相應的大數(shù)據(jù)技術(shù)做支撐。大數(shù)據(jù)技術(shù)作為當前信息技術(shù)領(lǐng)域的最前沿科技，對該領(lǐng)域的研究和管理人員的素質(zhì)水平要求極高，高門檻使得大數(shù)據(jù)初期能進入該領(lǐng)域的人太少，人才缺乏問題愈加凸顯。專業(yè)技術(shù)人員的缺乏，使政府數(shù)據(jù)挖掘能力有限，進而影響數(shù)據(jù)價值的開發(fā)和利用。

二、大數(shù)據(jù)時代為傳統(tǒng)政府決策轉(zhuǎn)型帶來的機遇

當前我國政府行政決策逐步形成了“政府主導，公眾參與和專家論證”這一多元格局的行政決策模式。大數(shù)據(jù)背景下，決策的核心驅(qū)動力由傳統(tǒng)的目標驅(qū)動向數(shù)據(jù)驅(qū)動轉(zhuǎn)變，人們的決策從有限理性向數(shù)據(jù)理性邁進。耶魯大學教授Esty指出，數(shù)據(jù)驅(qū)動決策將使政府更高效、開放和負責，更多地在事實基礎上做出判斷，而不是主觀判斷或者受利益集團干擾進行決策。大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府決策模式為傳統(tǒng)決策模式帶來的機遇主要有：

首先，數(shù)據(jù)驅(qū)動行政決策取代傳統(tǒng)的目標驅(qū)動行政決策，使政府主導的決策更加準確和理性，促進了政府決策的科學化。數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府決策具有全面感知、客觀透明、實時連續(xù)及多元共治等特征。全面感知是指政府在進行決策時借助大數(shù)據(jù)技術(shù)全面感知所要解決的社會問題，了解公眾需求，為公眾提供滿意服務。傳統(tǒng)政府決策中決策者的有限理性使他們不能做出完全理性的判斷和選擇。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)信息的搜集、數(shù)據(jù)整理和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的發(fā)展改變了過去決策信息不足、信息片面等問題。數(shù)據(jù)理性日益解決了有限理性的困境，為公共決策帶來了大量全面的數(shù)據(jù)，進而起到了促進決策科學化的作用。

其次，大數(shù)據(jù)時代使得政府行政決策參與主體多元化成為可能，促進了政府決策的民主化。上文中已闡述過數(shù)據(jù)驅(qū)動決策具有多元共治、客觀透明等特征，這符合政府決策民主化的要求。多元共治意味著決策主體的多元化，形成政府主導，公眾參與及專家論證有機結(jié)合的多元主體。“政府主導”的決策地位毋庸置疑。而公眾參與，由于參與渠道、公眾參與能力及公眾參與形式主義等問題，其在傳統(tǒng)政府決策中并未得到充分重視和發(fā)揮應有作用。大數(shù)據(jù)時代的到來為公眾參與提供了多樣化低門檻的渠道，微博、微信等為普通公眾觀點表達提供了平臺，他們的觀點在經(jīng)大數(shù)據(jù)的整合分析之后成為政府決策的重要依據(jù)。大數(shù)據(jù)時代使普通大眾超越了分析能力或經(jīng)驗不足的缺陷，打破傳統(tǒng)的專家和精英決策的主體界定，促進了決策民主化。

最后，大數(shù)據(jù)時代的到來使人們生產(chǎn)生活甚至思維方式都產(chǎn)生了深刻的影響。大數(shù)據(jù)思維對傳統(tǒng)的工作、生活思維模式帶來巨大的沖擊，同時也加快了傳統(tǒng)政府決策思維模式的變革。大數(shù)據(jù)對傳統(tǒng)思維方式的顛覆主要體現(xiàn)在它不在關(guān)注事物發(fā)生的因果關(guān)系，轉(zhuǎn)而關(guān)注信息數(shù)據(jù)之間的相關(guān)關(guān)系。這種相關(guān)關(guān)系的發(fā)掘及在商業(yè)領(lǐng)域的運用取得了巨大的成功使政府逐漸意識到相關(guān)關(guān)系的重要性及數(shù)據(jù)所蘊含的巨大價值。這間接促進了政府工作人員思想觀念的轉(zhuǎn)變。

三、大數(shù)據(jù)時代政府實現(xiàn)智慧決策的路徑選擇

政府決策智慧化對我國社會發(fā)展具有極其重大的意義，它是當前我國政府行政決策模式變革的新方向，科學、民主的決策是當前實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要保障，也是我國在大數(shù)據(jù)時代把握歷史機遇，實現(xiàn)“變道超車”和中國夢的根基。因此，結(jié)合前文所述大數(shù)據(jù)為當前政府決策帶來的挑戰(zhàn)與機遇，筆者將從組織、思維和技術(shù)三個層面對政府行政決策智慧化的現(xiàn)實之道提出建議對策。

（一）組織層面。

1.將大數(shù)據(jù)上升到國家層面，實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加強頂層設計。頂層設計具有統(tǒng)領(lǐng)全局、指引方向的作用。黨的十八屆五中全會通過的會議公報中第一次將大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略寫入黨的全會決議，標志著大數(shù)據(jù)正式上升為國家戰(zhàn)略。政府作為國家的管理者應成為大數(shù)據(jù)規(guī)劃和部署領(lǐng)導者和指揮者?？偟膩碚f，大數(shù)據(jù)頂層設計包括建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)管理局、制定專門的大數(shù)據(jù)規(guī)劃和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準、弘揚數(shù)據(jù)文化、培養(yǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)和管理人才、建立并完善數(shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)等。通過大數(shù)據(jù)的頂層設計提升大數(shù)據(jù)時代國家的治理能力，進而促進政府行政決策的科學智慧化，提高政府行政效率。

2.建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，并完善信息數(shù)據(jù)的開放共享制度。建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，打破“信息孤島”和不同部門數(shù)據(jù)信息條塊分割現(xiàn)狀是大數(shù)據(jù)時代提升政府行政決策水平，實現(xiàn)決策現(xiàn)代化和科學化的必然要求，同時也是降低政府決策成本必要手段。統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺的建立首先要求政府實行數(shù)據(jù)開放。大數(shù)據(jù)的價值來源于對不同來源、不同結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)進行整合，數(shù)據(jù)增值的關(guān)鍵即在于數(shù)據(jù)的自由流通和整合，而整合的重要前提是政府數(shù)據(jù)的開放。其次，消除信息孤島，不僅要實現(xiàn)縱向信息整合，同時也需要橫向信息整合。因此，要求不同層級和不同政府部門要改變部門利益本位意識，以大局為重，積極主動配合并參與大數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺建設之中。

3.政府應盡快制定政府數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)利用相關(guān)方面法律法規(guī)，以法律形式明確數(shù)據(jù)公開和使用的范圍，明確政府、企業(yè)、社會組織及個人在數(shù)據(jù)收集到數(shù)據(jù)使用過程中的權(quán)利和義務，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的依法采集、管理、開放和使用。良好的政策和法律環(huán)境確保了所收集到的數(shù)據(jù)的真實準確和合法性，為政府決策科學性提供了可靠保障。

（二）理念層面。

1.弘揚數(shù)據(jù)文化，培養(yǎng)官員的數(shù)據(jù)意識，使他們認識到數(shù)據(jù)理性的科學性和重要性，改變依直覺經(jīng)驗決策的傳統(tǒng)決策思維。思想是行動的先導，數(shù)據(jù)意識的缺乏必然影響數(shù)據(jù)在政府決策中的運用，更別談以數(shù)據(jù)驅(qū)動決策和政府決策智慧化。 所謂數(shù)據(jù)文化是一種尊重事實、強調(diào)精確、推崇理性和邏輯的文化。但眾所周知，傳統(tǒng)東方人思維更多的是依靠感性、體驗和直覺，阿瑟.史密斯（Arthur Smith）在1894年出版的《中國人的性格》一書中認為：中國人，是一個“漠視精確、思維含混”的民族。這一思維特征決定了國人的數(shù)據(jù)意識淡薄，也決定了我國數(shù)據(jù)文化基礎薄弱這一現(xiàn)實。因此，要實現(xiàn)政府決策智慧化，必先喚醒公眾特別是政府工作人員的數(shù)據(jù)意識，使其意識到數(shù)據(jù)的重要性，意識到數(shù)據(jù)理性在決策中的重要性，改變拍腦袋決策的落后觀念。

2.改變傳統(tǒng)決策中政府獨大觀念，重視多元合作，促進決策民主化。受傳統(tǒng)全能型政府觀念的影響，政府決策中政府占絕對主導地位：一是公眾參與嚴重不足，參與渠道有限或即便有機會表達意見也未能得到應有重視，公眾參與只是形式主義；二是決策中也沒有充分發(fā)揮信息、咨詢系統(tǒng)及專家的作用。大數(shù)據(jù)時代公共事務管理比以往任何時候都更加復雜，因此要保證政府決策的科學性僅僅依靠政府單方是不夠的。政府行政決策應建立以政府主導、公眾參與及專家論證相結(jié)合的多元合作決策模式，改變以往政府獨大觀念。積極完善公民參與機制，重視專家咨詢論證作用，實現(xiàn)多元合作。

（三）技術(shù)層面。

1.發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)，走合作治理道路，引進企業(yè)先進數(shù)據(jù)處理和平臺技術(shù)，政企結(jié)合，為政府行政決策智慧化奠定技術(shù)基礎。治理理論認為隨著公共事務復雜性的增加，政府在進行公共服務供給時可能會出現(xiàn)政府失靈和市場失靈。因此，必須走“合作治理”的道路。合作治理是指在實現(xiàn)政府目標過程中，與非政府組織、私人組織或普通公眾進行廣泛的合作。政府行政決策的中心地位決定了政府行政決策智慧化的重要性，同時也決定了政府決策智慧化的復雜度。政府決策智慧化需要依靠成熟、高效的政府數(shù)據(jù)平臺，但我國政府在該方面的起步較晚，許多技術(shù)使用方面都不成熟，技術(shù)難點有待突破。因此，在政府數(shù)據(jù)利用內(nèi)部技術(shù)層面或政府數(shù)據(jù)開放平臺的設計、管理和維護等方面都可向相關(guān)企業(yè)學習，通過“外包”合作或從企業(yè)引進相關(guān)先進技術(shù)等方式為政府決策科學化和智慧化提供技術(shù)支撐。

2.加強大數(shù)據(jù)技術(shù)人才培養(yǎng)，大數(shù)據(jù)知識學習，并將其納入公務員培訓考核體系。加強大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)是當前政府行政決策智慧化需要解決關(guān)鍵問題。《2013年中國大數(shù)據(jù)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》一文中強調(diào)了大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的重要性，并梳理了當前國內(nèi)大學關(guān)于大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的現(xiàn)狀：中國目前能理解和應用大數(shù)據(jù)的創(chuàng)新人才資源非常稀缺。大數(shù)據(jù)技術(shù)人才的培養(yǎng)為政府決策模式由傳統(tǒng)的目標決策模式向數(shù)據(jù)驅(qū)動決策模式提供人才保障。此外，大數(shù)據(jù)時代的到來也對傳統(tǒng)的公務員隊伍提出了新的要求，公務員隊伍建設不僅僅要實現(xiàn)革命化、年輕化、知識化和專業(yè)化，更要實現(xiàn)信息化和現(xiàn)代化。將數(shù)據(jù)知識的學習和數(shù)據(jù)技術(shù)的運用納入公務員培訓和考核范圍，以滿足政府決策智慧化及即將到來的智慧政府建設的需要。

四、結(jié)束語

大數(shù)據(jù)時代的到來，為傳統(tǒng)政府決策模式變革及實現(xiàn)政府決策智慧化帶來了機遇。實現(xiàn)政府決策智慧化，總的來說，要求各級政府及公務人員能夠及時順應時代潮流，轉(zhuǎn)變觀念，樹立大數(shù)據(jù)思維，加強相關(guān)法律及信息數(shù)據(jù)共享制度建設，創(chuàng)新數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，加快大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)，進而推動大數(shù)據(jù)在政府決策和政府管理中廣泛運用。此外，值得注意的是，數(shù)據(jù)并非萬能，政府決策過程中應避免神話數(shù)據(jù)和“唯數(shù)據(jù)論”現(xiàn)象，應將其與直覺、經(jīng)驗有機結(jié)合，只有兩者并重才能鑒往知來、決勝千里。

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中圖分類號：P208

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）06-0100-02

作者簡介：徐曼莉（1991-）女，漢族江西上饒人，南京師范大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為電子政務與數(shù)據(jù)開放。楊文兵（1967-）男，漢族江蘇南京人，南京師范大學公共管理學院副教授，研究方向為行政管理。