摘 要 我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛躍式發(fā)展，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，解決了大量的就業(yè)問(wèn)題，提高了人民的收入和生活水平。然而，地方政府利用出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出的現(xiàn)象也是屢見(jiàn)不鮮。本文以昆明為例，探討了中國(guó)土地財(cái)政的成因、危害及對(duì)策措施，以期對(duì)中國(guó)化解土地財(cái)政困局有所助益。

關(guān)鍵詞 土地財(cái)政 房地產(chǎn)價(jià)格 體制改革 稅制

2015年，中央1號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了耕地保護(hù)工作，耕地保護(hù)政策重點(diǎn)一是進(jìn)一步嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡制度，二是持續(xù)推進(jìn)永久基本農(nóng)田劃定，三是防范農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”。①2014年3月，全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告提出“今年要對(duì)土地出讓金收支和耕地保護(hù)情況進(jìn)行全面審計(jì)”，這是一次備受關(guān)注的全國(guó)性專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，也是首次在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的土地出讓金收支審計(jì)。②2014年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告對(duì)財(cái)稅體制改革制定了紅頭文件，開(kāi)拓了財(cái)稅改革的新局面。現(xiàn)今，國(guó)家將財(cái)稅體制改革視為國(guó)家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重點(diǎn)工作來(lái)抓，為化解當(dāng)前“土地財(cái)政”的窘困局面帶來(lái)了希望的曙光。

一、我國(guó)土地財(cái)政概況

中商情報(bào)指數(shù)對(duì)全國(guó)300個(gè)市縣土地招拍掛市場(chǎng)監(jiān)測(cè)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，2013年全年，我國(guó)土地出讓金收入較前一年全國(guó)平均水平年而言增長(zhǎng)了54%，土地交易市場(chǎng)回暖明顯。

昆明2013年的土地財(cái)政狀況在全國(guó)661個(gè)城市中居于第18位，每項(xiàng)增長(zhǎng)幅度均在全國(guó)平均水平之上。土地出讓金高達(dá)375億元，較2012年增長(zhǎng)10%；平均每平方米成交價(jià)格為1328元，較2012年增長(zhǎng)92%；而規(guī)劃建筑面積為28190000平方米，較2012年增長(zhǎng)20%。幾項(xiàng)指標(biāo)比較而言，成交價(jià)格方面的增長(zhǎng)幅度最大，換言之，土地出讓成交價(jià)格在持續(xù)走高。2013年，昆明市的累計(jì)土地出讓金占了公共預(yù)算財(cái)政收入的83%，儼然成了昆明財(cái)政收入的支柱來(lái)源。

目前，土地財(cái)政的問(wèn)題是一個(gè)相當(dāng)尖銳和突出的問(wèn)題，“土地財(cái)政”是“寅吃卯糧”的短期行為，與國(guó)家所提倡的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是相悖的。許多地方政府把土地出讓獲得的收入作為城市建設(shè)的重要資金來(lái)源，其制度弊端已經(jīng)越來(lái)越明顯。土地財(cái)政正遭受各方的質(zhì)疑、批判。

二、中國(guó)土地財(cái)政成因分析

（一）“似是而非”的學(xué)習(xí)

香港的土地批租制是中國(guó)土地財(cái)政學(xué)習(xí)的主要教材。然而，中國(guó)的土地財(cái)政只是學(xué)了土地批租制的皮毛，沒(méi)有結(jié)合國(guó)內(nèi)土地財(cái)政的實(shí)際情況進(jìn)行深入剖析與深刻變革。首先，中國(guó)的土地所有權(quán)集中掌握在政府手中，香港則是分散給不同的部門(mén)，并把土地收益納入基金管理，最大限度控制了土地出讓金收支的隨意性，從政府層面杜絕了腐敗。其次，香港的建設(shè)用地供給走的是市場(chǎng)化路線(xiàn)，而內(nèi)地的土地供給是政府的壟斷行為。香港的土地屬于私有性質(zhì)，在出售或轉(zhuǎn)讓之前會(huì)進(jìn)行初步開(kāi)發(fā)，以提高出讓成交價(jià)格，為土地出讓者爭(zhēng)取了更大的經(jīng)濟(jì)收益。內(nèi)地政府則大肆低價(jià)強(qiáng)制性征收土地，再以高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，對(duì)土地出讓者的利益視而不見(jiàn)。這是一場(chǎng)政府與民眾間的不公平交易，政府在剝奪人民應(yīng)得利益的基礎(chǔ)上坐收“漁翁之利”，難免使民眾怨聲載道。

（二）“強(qiáng)干弱枝”的改革

1994年，我國(guó)推行分稅制，中央政府將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，并按該劃分標(biāo)準(zhǔn)由中央和地方政府各自征收、各自管理。就國(guó)稅與地稅征收的稅種劃分而言，中央所征收的稅種雖然沒(méi)有地方征收的稅種那樣名目繁多，但都是征收難度相對(duì)地方簡(jiǎn)單、稅源大而且集中的稅種。此外，中央與地方共享稅中，中央與地方所占的比例有天壤之別，可以看出二者間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等。中央與地方政府共享稅是由國(guó)稅局征收，再把相應(yīng)的比例劃入地方金庫(kù)，而中央上收國(guó)庫(kù)與下放地方的比例差距之大令人瞠目結(jié)舌。國(guó)家為了加強(qiáng)和鞏固中央財(cái)政的主體地位，造成了我國(guó)稅收體系“強(qiáng)干弱枝”的局面，其合理性與適用性在當(dāng)前形勢(shì)之下有待考量和改善。

（三）地方GDP“大躍進(jìn)”的比拼工具

現(xiàn)今，土地出讓已成為各地政府首選的融資手段。而土地是一種不可再生的稀缺資源，政府的賣(mài)地行為終究只是一種存量透支的不理性之舉。地方官員通過(guò)賣(mài)地在任期內(nèi)的確可以提高自己的政績(jī)，甚至?xí)泻艽笠徊糠帧斑吘壥杖搿边M(jìn)入囊中，但是這種目光短淺的自利行為卻給下一任官員解決財(cái)政問(wèn)題帶來(lái)了困難，同時(shí)也是極其失敗的反面教材，容易滋生不良社會(huì)風(fēng)氣。此外，這些地方政府催生的形象工程和政績(jī)工程，是否符合地方長(zhǎng)足發(fā)展的需要有待考慮。昆明長(zhǎng)水國(guó)際機(jī)場(chǎng)就是一個(gè)地方GDP“大躍進(jìn)”的典型比拼工具。昆明市政府耗資近380億元建成了這個(gè)具有重大意義的中國(guó)西南門(mén)戶(hù)國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)，但運(yùn)營(yíng)期間因?yàn)殛幱昀纂?、大霧冰雹等惡劣天氣，機(jī)場(chǎng)航班經(jīng)常大面積延誤甚至停飛，乘客對(duì)此極度不滿(mǎn)。長(zhǎng)水國(guó)際機(jī)場(chǎng)固然規(guī)模宏大、富麗堂皇，然而專(zhuān)家的選址卻令人啼笑皆非。

（四）地方債務(wù)的“救命稻草”

支出增長(zhǎng)過(guò)快是地方債臺(tái)高筑的主要原因，尤其是在抵御金融危機(jī)時(shí)期，為了響應(yīng)國(guó)家拉動(dòng)內(nèi)需的政策，地方政府只好大力投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，機(jī)場(chǎng)、地鐵、廣場(chǎng)等項(xiàng)目不斷增加。然而這些項(xiàng)目的建設(shè)在拉動(dòng)內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、帶動(dòng)就業(yè)的同時(shí)，也帶來(lái)了地方債務(wù)增加的問(wèn)題。這些重大工程的建設(shè)往往需要巨大的流動(dòng)資金作為支撐，政府除了接受中央撥款，還得向金融機(jī)構(gòu)借貸，這無(wú)疑加重了政府的償債負(fù)擔(dān)。在舊債未清、新債又急劇增加的窘?jīng)r下，地方政府為緩解財(cái)政赤字，盡快彌補(bǔ)財(cái)政收入與財(cái)政支出間的漏洞，只好抓住了見(jiàn)效快、收益高的土地財(cái)政這根“救命稻草”。

三、我國(guó)土地財(cái)政的危害

（一）惡化國(guó)民收入分配，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距

在中國(guó)，對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)比較嚴(yán)重的是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)。因?yàn)槿狈Ω呔猱a(chǎn)業(yè)的支持，這些城市和地區(qū)的人民收入水平不高，只能依靠出讓土地來(lái)增加收入。政府為了改善和提高地方經(jīng)濟(jì)，就以低價(jià)征收人民的土地，而由土地出讓帶來(lái)的增值收益卻被政府首先轉(zhuǎn)移到自己手中，只將剩余的極少部分返給被征地的人民。這樣，人們希望通過(guò)出讓土地來(lái)增加經(jīng)濟(jì)收入的愿望就落空了，貧窮的人民愈發(fā)貧窮。毫無(wú)疑問(wèn)，這擴(kuò)大了社會(huì)內(nèi)部的貧富差距。同樣，城鄉(xiāng)用地的征地價(jià)格也存在差別，土地收入大多集中用于城市，農(nóng)村依靠土地出讓金支撐地方財(cái)政支出的較少。按照昆明市人民政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，城市中心黃金地段的征地補(bǔ)償價(jià)與偏遠(yuǎn)農(nóng)村的征地補(bǔ)償價(jià)每畝差價(jià)可高達(dá)12萬(wàn)元。例如，市中心護(hù)國(guó)、大觀、龍翔等片區(qū)每畝征地補(bǔ)償價(jià)為251196元，官渡區(qū)矣六山地區(qū)征地補(bǔ)償價(jià)為216612元每畝，黑林鋪的山地區(qū)每畝征地補(bǔ)償價(jià)僅為122364元，越是貧窮落后的地區(qū)所獲得的補(bǔ)償越少。征地補(bǔ)償越高的地區(qū)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，且市中心征地是規(guī)劃城市建設(shè)的需要，土地出讓金的征收可以更好地直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎，同時(shí)解決城市人口就業(yè)問(wèn)題。但是農(nóng)村土地出讓金大部分都是用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至被地方官員轉(zhuǎn)化為自己的“灰色”收入，不利于農(nóng)村“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。

（二）影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)

我國(guó)土地出讓金掌握在政府手中，因此地方政府決定了資金的投向，繼而引導(dǎo)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。多年以來(lái)，地方的土地財(cái)政主要是用于城市建設(shè)，造成了建筑業(yè)的大發(fā)展，同時(shí)帶動(dòng)了與建筑相關(guān)行業(yè)的大繁榮，如鋼筋水泥、機(jī)電五金和化工業(yè)等污染大、科技含量低、資源浪費(fèi)大的低端產(chǎn)業(yè)。這些基礎(chǔ)制造業(yè)過(guò)度的發(fā)展占用了大量社會(huì)資源，同時(shí)造成了產(chǎn)能的嚴(yán)重過(guò)剩，沒(méi)有做到社會(huì)資源的合理配置，沒(méi)有以最小的投入產(chǎn)出最大的效益，不符合經(jīng)濟(jì)利益最大化原則，同時(shí)與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針背道而馳。

（三）破壞耕地，侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益

土地是不可再生資源，尤其是農(nóng)業(yè)用地于國(guó)家民生大計(jì)有重要意義，更是不可忽略。昆明呈貢新城的農(nóng)民出讓了461平方公里的土地給政府建造大學(xué)城和政府大樓等，占地22.97平方公里的昆明長(zhǎng)水國(guó)際機(jī)場(chǎng)也是征收農(nóng)民的耕地而得。雖然依據(jù)政府的安置和補(bǔ)償工作，這些失地農(nóng)民的安居安置工作已經(jīng)基本落實(shí)，但是農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償和政府征地所帶來(lái)的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法形成正比。昆明的土地成交價(jià)格是征地價(jià)格的70倍，政府則把由這筆征地形成的巨大“剪刀差”收入收進(jìn)囊中。另一方面，一次性全額補(bǔ)償不利于農(nóng)民的長(zhǎng)期理財(cái)規(guī)劃。一些農(nóng)民在獲得政府的大筆補(bǔ)償金后，不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存和發(fā)展需求，可能會(huì)在短期之內(nèi)就揮霍而盡。此時(shí)，沒(méi)有土地又沒(méi)有工作的這部分農(nóng)民會(huì)與政府產(chǎn)生沖突，大量剩余勞動(dòng)力的涌現(xiàn)形成社會(huì)的不安定因素。

（四）推高了房地產(chǎn)的價(jià)格

中國(guó)的高房?jī)r(jià)與政府對(duì)土地的壟斷是密不可分的，甚至可以說(shuō)互為因果關(guān)系。地方政府利用自身權(quán)利，強(qiáng)制性以低價(jià)收購(gòu)?fù)恋?，再通過(guò)土地招拍掛政策，將土地以高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商。而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為了彌補(bǔ)不斷暴漲的地價(jià)與房?jī)r(jià)暴利之間的缺口，就將開(kāi)發(fā)地塊的房地產(chǎn)稅費(fèi)最終轉(zhuǎn)化為商品房成本，最終又把相關(guān)成本和稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，由消費(fèi)者為開(kāi)發(fā)商的支出買(mǎi)單，這筆賬單最終形成了高昂的房?jī)r(jià)。

據(jù)房?jī)r(jià)走勢(shì)頻道統(tǒng)計(jì)，2013年4月21日至2014年4月13日，昆明二手房最近一年時(shí)間內(nèi)的價(jià)格波動(dòng)在1000元以?xún)?nèi)，最高價(jià)為2014年2月2日的9554元，最低價(jià)為2013年10月20日的8594元。搜房網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)表明，昆明住宅價(jià)格在2013年6月以后是趨于供給平衡的，但是供給還是略微大于需求。按照價(jià)值規(guī)律的表現(xiàn)形式，當(dāng)供給大于需求時(shí)，價(jià)格應(yīng)該下降，減少生產(chǎn)，平衡供求關(guān)系。但是昆明樓市價(jià)格乃至中國(guó)大部分城市的樓市價(jià)格與供求關(guān)系對(duì)價(jià)格的影響是相悖的，價(jià)格不跌反漲。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)主要是由于大多數(shù)城市對(duì)樓盤(pán)的過(guò)度炒作，以及在限購(gòu)令的壓力下，大多數(shù)人重返二三線(xiàn)城市購(gòu)房，無(wú)疑抬高了二三線(xiàn)城市的樓市價(jià)格。

（五）異化城市化過(guò)程

我國(guó)的土地財(cái)政已經(jīng)由最初的政府低買(mǎi)高賣(mài)的簡(jiǎn)單方式轉(zhuǎn)向由投資公司融資的高級(jí)方式，這種高級(jí)的土地財(cái)政模式刺激了政府瘋狂的“圈地運(yùn)動(dòng)”。然而，城市化最主要的標(biāo)志是城市人口在總?cè)丝谥斜戎氐纳仙?。在我?guó)城市化不斷推進(jìn)的過(guò)程中，政府依靠擴(kuò)大城市空間規(guī)模來(lái)加快城市化進(jìn)程是存在問(wèn)題的，尤其是在中型城市，昆明呈貢新城的建立就是一個(gè)極其鮮明的例子。呈貢新城從2007年建成至今，出現(xiàn)了高樓林立卻人跡稀少的荒涼景象。13座市政大樓自2007建成后被空置了3年，搬遷工作才開(kāi)始進(jìn)行；雖然現(xiàn)已有9所高校8.5萬(wàn)師生入駐，但是入住率仍然極低；除大學(xué)城附近外，想要看見(jiàn)一輛出租車(chē)簡(jiǎn)直比登天還難。因此，呈貢新城被外媒戲稱(chēng)為“鬼城”，也被輿論視為中國(guó)造城失敗的集中體現(xiàn)和房地產(chǎn)泡沫的縮影。在加速化城市化的大背景下，多少城市淪為政治實(shí)驗(yàn)的“小白鼠”，城市被異化的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

四、化解中國(guó)“土地財(cái)政”困局的政策建議

（一）加快我國(guó)征地制度改革

中國(guó)《憲法》規(guī)定，城市土地歸國(guó)家所有，凡用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的國(guó)有城市土地，國(guó)家為所有者，然后下放一定權(quán)力給地方政府，地方政府在出讓土地后，把土地出讓金分為三部分：一部分上繳國(guó)家，一部分歸地方財(cái)政，剩余部分則是中央和地方共享。因?yàn)橥恋爻鲎尳鹕侠U國(guó)家的部分占了很大比例，地方可支配的份額相對(duì)較少，政府為了支撐地方支出就利用強(qiáng)權(quán)大量征地，強(qiáng)拆強(qiáng)買(mǎi)，侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。為了農(nóng)民的利益與土地資源的可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)減少行政干預(yù)，退出征地過(guò)程，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的市場(chǎng)化，改變當(dāng)前征地過(guò)程中的不平等現(xiàn)象，將政府主導(dǎo)的行政征地模式轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋爻鲎屨吲c購(gòu)買(mǎi)者協(xié)商的經(jīng)濟(jì)模式。

（二）加強(qiáng)轉(zhuǎn)變政府職能

我國(guó)現(xiàn)行土地財(cái)政最根深蒂固的問(wèn)題在于政府對(duì)土地資源配置起著絕對(duì)控制和支配的作用。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)該減弱在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的參與行為，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和引導(dǎo)作用。尤其在土地財(cái)政問(wèn)題中，政府應(yīng)做的就是為土地交易市場(chǎng)創(chuàng)造公平良好的環(huán)境，制定和完善與土地交易相關(guān)的法律法規(guī)，引導(dǎo)土地交易順利進(jìn)行，不“喧賓奪主”，搶占市場(chǎng)在土地資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。政府在市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈時(shí)及時(shí)伸出“援手”扶持即可。

（三）加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

在全國(guó)財(cái)政這塊大蛋糕中，國(guó)家把最大的那一塊分給了中央，約占整塊“蛋糕”的五分之四，而地方財(cái)政占很小的一部分，只有五分之一。這樣的劃分比例難以滿(mǎn)足國(guó)家改革的初衷，因?yàn)橹醒肱c地方土地財(cái)政之間的角逐是永無(wú)休止的，過(guò)分?jǐn)U大中央財(cái)政的比例，毫無(wú)疑問(wèn)就打擊了地方稅收的積極性。就中國(guó)現(xiàn)行政治體制而言，如若土地財(cái)政退出地方財(cái)政體系之中，要彌補(bǔ)這個(gè)巨大的財(cái)政缺口，就需要加大地方財(cái)政在國(guó)家財(cái)政中所占的比例，需要中央財(cái)政作出讓步和調(diào)整。同時(shí)還要加大中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的返還力度，以及地方上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的補(bǔ)助。換言之，就是要重新切割財(cái)政蛋糕，重新劃分國(guó)稅和地稅的比例，使地方財(cái)政切割財(cái)政蛋糕的比例大于五分之一，分成比例更多向地方傾斜。在改進(jìn)和完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，還應(yīng)深化省級(jí)以下財(cái)政體制改革，建立規(guī)范的省對(duì)市、市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府逐步擺脫對(duì)土地出讓金的依賴(lài)。

（四）土地出讓金納入全面審計(jì)

當(dāng)前，土地收入的公開(kāi)透明程度不斷提高，但是支出部分的公開(kāi)透明工作卻沒(méi)有取得很大進(jìn)展。也就是說(shuō)，政府只公開(kāi)土地出讓的收入情況，對(duì)這筆資金的使用情況卻避而不談?？上攵?，在利用土地出讓金的過(guò)程中，地方官員的尋租行為是不言而喻的。2014年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告提出：“今年要對(duì)土地出讓金收支和耕地保護(hù)情況進(jìn)行全面審計(jì)?！睂⑼恋爻鲎尳鸺{入國(guó)家審計(jì)，能夠讓地方政府利用土地出讓金的支出更加透明化，減少腐敗現(xiàn)象，從而保證土地出讓金能夠最大化地用于真正需要的地方，避免地方政府財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的現(xiàn)象，同時(shí)規(guī)避可能由土地財(cái)政帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

注釋?zhuān)孩?015年土地政策評(píng)述與2016年展望，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部。

②2014年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告。

（作者單位為云南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：蔣蕓（1989—），女，云南玉溪人，云南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2014級(jí)研究生，研究方向：投資公司與資本運(yùn)作管理。]

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