趙靜

國有資產(chǎn)是我國國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是國民經(jīng)濟(jì)增長的重要支柱。當(dāng)前，國有資產(chǎn)管理的體制轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)調(diào)整已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，其中國有資產(chǎn)的流失成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國有資產(chǎn)管理體制改革中的一個(gè)突出問題，深化國有資產(chǎn)管理體制的改革是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵，本文對此進(jìn)行了初步探討。

一、我國國有資產(chǎn)管理體制的發(fā)展歷程

改革開放后，我國對國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了比較大的修改，主要體現(xiàn)在：1978至1984年，政府確定了以擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)為突破口的方針；1985至1992年， 我國加強(qiáng)對國有企業(yè)的改革，先后嘗試了眾多的方式，如股份制、租賃制、資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制及承包經(jīng)營責(zé)任制等形式；1994年，國務(wù)院公布施行《國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》；黨的十六大，明確提出在堅(jiān)持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性；九屆人大以前，就開始起草了《國有資產(chǎn)管理法》， 并在九屆人大形成了草案初稿；十一屆人大，通過了《國有資產(chǎn)管理法》，標(biāo)志著國有資產(chǎn)管理又進(jìn)入了一個(gè)新的里程碑。

二、國外國有資產(chǎn)管理體制借鑒

在國有資產(chǎn)管理模式方面，從主導(dǎo)者看主要有：以國家財(cái)政部為核心的兼職管理模式，其代表國家有美、德、法諸國，又稱為“兩層”管理模式；以國家專職國有資產(chǎn)管理部門（控股機(jī)構(gòu)）為中心的意大利管理模式，又稱為“三層”管理模式。

（一）“兩層”管理模式

“兩層”管理模式是指政府直接管理國有企業(yè)的資產(chǎn)。實(shí)現(xiàn)該模式的國家通常是國有企業(yè)較少、國有資產(chǎn)規(guī)模較小，如美國、加拿大、法國、德國和巴西等國采用的是這種模式。

1.美國的國有資產(chǎn)管理。在美國，政府對國有企業(yè)實(shí)施非常嚴(yán)格的管理，按國有資產(chǎn)所處的不同領(lǐng)域以立法形式進(jìn)行監(jiān)管。投資企業(yè)中的經(jīng)營性的國有資產(chǎn)以《政府公司控制法》為基礎(chǔ)，由財(cái)政部負(fù)責(zé)管理；處于行政服務(wù)性、非營利性的國有資產(chǎn)則以《美國聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)和管理法》為基礎(chǔ)，由美國行政服務(wù)總局負(fù)責(zé)管理。此外，在美國還有大批國有企業(yè)被出租給私人壟斷組織自主進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，政府除委派代表參加企業(yè)董事會(huì)外，還在開發(fā)新技術(shù)過程中指導(dǎo)企業(yè)工作，并向國有混合公司提供固定資本和流動(dòng)資本，承擔(dān)研究失敗的風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)企業(yè)參與市場競爭。

2.德國的國有資產(chǎn)管理。德國屬于聯(lián)邦制國家，在其國有資產(chǎn)管理體制中， 財(cái)政部處于核心地位。財(cái)政部負(fù)責(zé)審批國有企業(yè)的成立、解散、合并、股份購買與出售等重大資產(chǎn)經(jīng)營決策措施，規(guī)定國有企業(yè)必須向政府提交的資產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃。財(cái)政部僅以出資人的身份對企業(yè)行使管理權(quán)，其企業(yè)的經(jīng)營績效主要是用市場指標(biāo)來評(píng)價(jià)，而不是以實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)所做出的貢獻(xiàn)來評(píng)價(jià)。

（二）“三層”管理模式

“三層”管理模式是指在政府與國有企業(yè)之間設(shè)立國有資產(chǎn)營運(yùn)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理，這種模式較適用于國有企業(yè)較多，競爭性產(chǎn)業(yè)比例較高和國有資產(chǎn)規(guī)模較大的國家。目前，新加坡、意大利、英國等國采用這種模式。

1.意大利的國有資產(chǎn)管理。意大利對國有資產(chǎn)的管理分為三個(gè)層次：首先， 由政府專門的委員會(huì)制定控股公司的政策目標(biāo)，檢查計(jì)劃的執(zhí)行情況，審查控股公司提出的國家撥款申請，協(xié)調(diào)政府不同部門的政策等；其次，成立了政府專職管理國家參與企業(yè)的機(jī)構(gòu)—國家參與部。國家參與部對企業(yè)的人事任免、監(jiān)督等活動(dòng)進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)；最后，由意大利的三大國家控股公司伊里公司、埃尼公司和埃菲姆公司，負(fù)責(zé)管理國家擁有的企業(yè)股份，督促國家參與企業(yè)執(zhí)行政府指示，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)企業(yè)的投資、經(jīng)營和生產(chǎn)活動(dòng)，向企業(yè)提供必要的財(cái)政支持和人才、技術(shù)服務(wù)，并通過控股公司購買或出售企業(yè)股份、行使股權(quán)，確保國有資產(chǎn)的保值、增值。

2.新加坡的國有資產(chǎn)管理。新加坡政府在對公用事業(yè)行業(yè)、壟斷行業(yè)、涉及國家安全及與國計(jì)民生有密切相關(guān)的行業(yè)進(jìn)行管理時(shí)。首先，由議會(huì)進(jìn)行立法， 設(shè)立法定機(jī)構(gòu)來管理這些國有資產(chǎn)。針對不同行業(yè)，新加坡政府根據(jù)本國的公司法成立了數(shù)家國有控股公司，由國有控股公司來對眾多的所控制企業(yè)進(jìn)行持股和管理，。國有控股公司的設(shè)立，使企業(yè)運(yùn)作不受政府過多行政性干預(yù)，專業(yè)化管理方式有利于推進(jìn)公司的市場化運(yùn)作，對協(xié)調(diào)各政府部門間的關(guān)系，加強(qiáng)對下屬公司的監(jiān)管也大有裨益。

從國外國有資產(chǎn)管理體制的實(shí)踐來看，主要有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得我國國有資產(chǎn)管理改革作為借鑒：一是政府對企業(yè)不必管理過多過細(xì)，通過設(shè)立專門的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，管好主要的方面即可，對企業(yè)的過多干預(yù)必然會(huì)導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展處處受制；二是避免國有控股公司的目標(biāo)多重，應(yīng)側(cè)重于資本控股經(jīng)營方面，放手讓國有企業(yè)按照市場經(jīng)濟(jì)原則與其他企業(yè)進(jìn)行公平競爭；三是國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)可由社會(huì)各階層人員構(gòu)成，應(yīng)由職業(yè)經(jīng)理人來負(fù)責(zé)企業(yè)的日常運(yùn)作，而不只是政府官員；四是建立有效的約束和激勵(lì)機(jī)制。國外通常對經(jīng)營者實(shí)行高社會(huì)聲譽(yù)并用的激勵(lì)機(jī)制建立經(jīng)理人市場，以擇優(yōu)錄取。對經(jīng)營者實(shí)行財(cái)產(chǎn)抵押制度，使其權(quán)責(zé)對等，制定專門的法律，以約束經(jīng)營者的行為。

三、對我國國有資產(chǎn)管理體制改革的建議

（一）嚴(yán)格依法管理國有資產(chǎn)

加強(qiáng)對國有資產(chǎn)管理的立法并嚴(yán)格執(zhí)行，是西方發(fā)達(dá)國家在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面的一個(gè)共性。西方發(fā)達(dá)國家依法設(shè)立國有企業(yè)，以法律形式明確政府與企業(yè)的權(quán)責(zé)利關(guān)系，界定了各自行權(quán)的范圍，避免了政府不斷干預(yù)，確保了國有企業(yè)的獨(dú)立地位和經(jīng)營自主權(quán)，依法管理國有資產(chǎn)限制了政府的過度干預(yù)。同時(shí)， 多數(shù)國家都要求國有企業(yè)依法接受外部審計(jì)和國家審計(jì)，并以法律保證監(jiān)督的獨(dú)立性，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制

我國應(yīng)該加強(qiáng)預(yù)防國有資產(chǎn)的流失，治理企業(yè)腐敗，搞好資產(chǎn)評(píng)估，準(zhǔn)確量化國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)定價(jià)應(yīng)以市場為基礎(chǔ)，由市場的供求關(guān)系決定，進(jìn)一步落實(shí)產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體，建立規(guī)范的交易決策和運(yùn)作制度，防止少數(shù)人權(quán)力過分集中， 搞暗箱操作；健全國有企業(yè)經(jīng)營者激勵(lì)長效機(jī)制，明確上市公司對經(jīng)營者實(shí)施股票激勵(lì)制度的股票來源渠道，應(yīng)允許經(jīng)營者將股權(quán)通過指定的產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)行交易，交易價(jià)格由市場決定。

（三）建立科學(xué)有效的國有資產(chǎn)管理體制

以國家所有為前提，以出資人為根據(jù)，合理劃分中央和地方的國有資產(chǎn)范圍，并賦予其完整而又統(tǒng)一的權(quán)力與責(zé)任。堅(jiān)持以國家所有為前提，區(qū)分國有資產(chǎn)的不同類型，確立專門的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，在分別確定中央政府或地方政府代表國家履行出資人角色之后，需要進(jìn)一步落實(shí)專門的國有資產(chǎn)出資人代表機(jī)構(gòu)。同時(shí)，政府應(yīng)研究出臺(tái)相應(yīng)政策，對業(yè)已成立的國有資產(chǎn)管理委員會(huì)進(jìn)行有效的監(jiān)督和約束，防止其權(quán)力過大，要逐步健全國有資產(chǎn)經(jīng)營體制，構(gòu)建三層管理體制：第一層設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，作為出資人主體對政府的負(fù)責(zé)，主要職責(zé)是管資產(chǎn)、管產(chǎn)權(quán)；第二層控股公司是資本運(yùn)營主體，在國有資產(chǎn)調(diào)控的范圍內(nèi)決定具體投資行為，選派國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表；第三層國有資產(chǎn)所投資的具體公司為經(jīng)營實(shí)體，是國有資產(chǎn)能否增值的決定性環(huán)節(jié)。

（作者單位為人民銀行泰安市中心支行）

參考文獻(xiàn)

[1]袁境，白煜.“淡馬錫”模式與中國國資管理機(jī)構(gòu)的角色定位[J].經(jīng)濟(jì)體制改革， 2006（5）.

[2]楊立春.對我國國有資產(chǎn)管理體制改革的思考[J].企業(yè)管理，2008（9）.