胡登勝，王雅潔（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京100081）

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議程設(shè)立視角下非政府組織在政策制定中的作用
——以“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”為例

胡登勝，王雅潔
（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京100081）

摘要：雖然非政府組織在參與國家政策制定的能力是有限的，但在現(xiàn)實情況下仍然有部分非政府組織在政策制定過程中起到了強大的推動作用，這種推動作用主要集中在問題的發(fā)現(xiàn)直至議程設(shè)立。文章詳細分析了“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”的出臺過程，發(fā)現(xiàn)在政策出臺過程中，該“免費午餐”項目團隊以一個類似非政府組織的身份在適當?shù)臅r機重新闡釋和建構(gòu)出公共問題，并通過恰當?shù)耐緩?，匯集與傳達民意，提出方案并加以嘗試，這些方法成功推動公共問題進入系統(tǒng)議程成為政策問題直至得到政策回應(yīng)，最后對國家政策的出臺起到直接的促進作用。該項目團隊在推動政策制定的途徑和方法對共意性問題的解決具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：非政府組織；政策議程；政策制定

一、背景

隨著市民社會的興起和政府的引導(dǎo)，非政府組織（NGO）得到了較大的發(fā)展并逐漸參與到公共政策制定中。關(guān)于非政府組織參與政策制定的方式有很多討論，不少學(xué)者按照各自的標準為這些參與方式做了分類，這些研究對于非政府組織在當前的制度框架下參與政策制定具有重要的指導(dǎo)意義。但是，在劇變時代下產(chǎn)生的案例與事件呈現(xiàn)出了在各種分類之外的其他政策制定參與方式，如致力于建構(gòu)問題，推動政策議程設(shè)立的方式，這些參與方式同樣值得思考，它們同樣是在當前的制度框架下產(chǎn)生，但相應(yīng)的學(xué)術(shù)研究卻不多，它們對于未來非政府組織參與政策制定同樣大有裨益。因此，文章將以案例分析方法，以政策議程為視角，通過對“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”的出臺過程進行詳細的分析，深入探討與挖掘案例中非政府組織參與政策制定的具有創(chuàng)新意義的方法，期望能夠提供一個新的非政府組織參與政策制定的途徑和典范。

二、文獻回顧

（一）關(guān)于政策議程的分析

政策議程是政策制定的必要環(huán)節(jié)，也已經(jīng)成為公共政策領(lǐng)域中一個相對成熟的理論。在社會管理過程中，政府通過制定公共政策來回應(yīng)社會中所產(chǎn)生的社會問題，但實際情況下并不是所有的現(xiàn)實社會問題都能夠得到政府部門的及時反饋和解決，而且那些獲得政府部門回應(yīng)的政策問題也是有順序的。政策議程的相關(guān)理論正是在探討這一系列問題：社會問題如何被發(fā)現(xiàn)與確定，這些問題通過何種方式進入到政府所關(guān)注的公共問題的排序系統(tǒng)中，它又處于何種位置等等。劉偉給出了一個適合于中國語境的政策議程創(chuàng)建的概念界定：政策議程創(chuàng)建是指在多元利益相關(guān)者互動的基礎(chǔ)之上，公共權(quán)威組織或部門（尤其是執(zhí)政黨與政府）通過特定的選擇和過濾機制確定社會問題的輕重緩急，并將這些社會問題提上公共議事日程并納入政府決策領(lǐng)域的過程［1］。

特定的社會問題在絕大多數(shù)情況下是模糊不清的并且是存在爭議的，不是決策制定者單憑理性的分析就能確認的簡單明了的客觀事實。因此在許多學(xué)者看來，確認社會問題并創(chuàng)建政策議程的過程就是對特定社會問題的“建構(gòu)”過程。約翰·W·金登曾經(jīng)指出，在社會問題建構(gòu)的過程中，只有符合和滿足公共權(quán)威部門制定的特殊標準，例如技術(shù)可操作性、在政策共同體內(nèi)價值的可接受性、費用的可承受性和公眾的預(yù)期性，才能最終形成政策性的有效產(chǎn)出［2］。

（二）非政府組織參與政策制定的方法

當前對于非政府組織參與政策制定的研究，并沒有學(xué)者將視角聚焦在政策議程設(shè)立階段，大多數(shù)的學(xué)者所討論的非政府組織參與公共政策的制定，所指的都是政策制定的整個全過程。從政策制定的全過程來分析，我國學(xué)者對非政府組織參與制定公共政策的途徑、方式和方法做了多種歸類。

鄭準鎬（2004）以是否遵照國家相關(guān)法律制度為標準將將非政府組織參與公共政策制定過程的方式分為制度化參與和非制度化參與［3］。程汝華（2009）對非政府組織參與公共政策制定的制度化和非制度化的論述更為詳細，其中制度化參與包括選舉人大代表或政協(xié)委員參與聽證會，向相關(guān)部門提交議案，提起行政復(fù)議和訴訟等一系列方式，而非制度化參與的主要途徑包括舉辦專題學(xué)術(shù)會議引起相關(guān)部門重視、出版專業(yè)期刊和報紙、組織聯(lián)名請愿活動、借助新聞媒體或國際非政府組織力量等［4］。李占樂教授（2011）根據(jù)非政府組織參與公共政策制定時所直接采用的渠道或機構(gòu)進行分類，他將非政府組織參與的途徑相歸類為代表（包括人大、政協(xié)代表）參與、政府接觸、媒體輿論、私人協(xié)商和提起訴訟或復(fù)議等形式［5］。

雖然在政策議程的設(shè)立過程同樣有學(xué)者得出過相似的結(jié)論，但是與整個政策制定過程不同的是，現(xiàn)實中有不少的非政府組織在政策制定過程中起到了強大的推動作用。這種推動作用主要集中在問題的發(fā)現(xiàn)直至議程設(shè)立。這給非政府組織另一種參與政策制定的思路，即參與政策決策難度很大，可以作為一種追求，但是憑借自身的優(yōu)勢推動社會問題進入政策議程卻是大量非政府組織可以做到的，尤其是在當前的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下更是如此［6］。

圖1　政府議程設(shè)立流程

議程設(shè)立大致會經(jīng)過以上所示的幾個階段，即政策議程前、系統(tǒng)議程和政府議程?？撇嫉热嗽陉U述了政策議程的概念之后，還對兩種政策議程做了區(qū)分。他們認為系統(tǒng)議程包括了一系列已經(jīng)引起社會高度關(guān)注的問題（公共問題），而政府議程則包括了一系列政府已經(jīng)認識并著手解決的問題（政策問題）［7］。而在政策議程開始之前，需要有一個對問題的發(fā)現(xiàn)與建構(gòu)階段。

在當前的社會條件下，我國的非政府組織又如何通過政策議程設(shè)立的方式來促成政策制定呢？筆者將以“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”的出臺為案例來探討在議程設(shè)立階段，非政府組織的有效參與方式，以總結(jié)概括出案例所給的啟發(fā)。

三、從“免費午餐”到“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”

“免費午餐”和“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”實質(zhì)上是兩個不同的項目，這兩個項目要解決的問題是有差異的，“免費午餐”針對的是貧困地區(qū)兒童的就餐問題，而“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”針對的是兒童的營養(yǎng)問題。但是，兩個項目的受益群體高度相似，而且執(zhí)行的方式也很相似，有媒體報道認為“免費午餐”與“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”不能等同起來，但是民間輿論普遍都認為“免費午餐”到“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”是民間探索引領(lǐng)了國家行動［8］。

“免費午餐”行動是由鄧飛等多名記者和國內(nèi)多家媒體聯(lián)合中國社會福利教育基金會發(fā)起的一項公益慈善項目。該項目倡導(dǎo)有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的公民每天為貧困地區(qū)的學(xué)齡兒童捐獻3元錢提供免費午餐。該項目于2011年4月初正式啟動，并且在很短的時間內(nèi)就引起國內(nèi)媒體和專家學(xué)者的廣泛熱議。“免費午餐”是由一群熱心公益的媒體人、知識精英聯(lián)合新聞媒體以及非政府組織開展的民間公益項目，該公益項目突破了中國公眾因“郭美美事件”對傳統(tǒng)公益模式的質(zhì)疑，為中國公益慈善項目開辟了一條新的道路。

“免費午餐”項目在啟動之后就獲得廣泛關(guān)注，由于其問題的特殊性、項目執(zhí)行過程公開透明以及新媒體的推動，即便是在我國慈善事業(yè)受阻的情況下，該項目還是迅速獲得民眾信任與支持，并得以在各地迅速鋪開。自“免費午餐”正式啟動之日起，在短短5個多月之內(nèi)就募集到社會各界捐款近1 700萬元，為國內(nèi)的77所貧困地區(qū)學(xué)校的1萬多名學(xué)齡兒童購買了免費午餐。與此同時，國內(nèi)數(shù)家權(quán)威媒體也相繼發(fā)聲，對“免費午餐”行動進行評論，例如，人民日報在2011年5月11日刊發(fā)了《“免費午餐”期待政府接棒》的評論性文章，并且指出免費午餐背后其實包含著公民營養(yǎng)權(quán)這項基本權(quán)利，這項權(quán)利與公民的生命健康權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，也關(guān)系到社會公平正義和長遠發(fā)展。為貧困地區(qū)的學(xué)齡兒童提供物質(zhì)和經(jīng)濟上必要的支持和幫助，并且提供保障這一合法權(quán)利的法律程序和服務(wù)保障，是政府應(yīng)盡的責任和義務(wù)。

2011年7月份，國家采取了與該項目十分相似的政策。中央政府決定從2011年秋季學(xué)期啟動民族縣、貧困縣農(nóng)村免費午餐試點工作，并將寧夏確定為首批試點省區(qū)。2011年10月底，在試點工作尚未進行半年之時，國務(wù)院決定正式啟動“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”，中央每年撥款160多億元人民幣，按照生均每天3元的標準為農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育階段學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補助，覆蓋全國680個縣市、約2 600萬在校中小學(xué)生。試點尚未達到一個周期（一個學(xué)期或者一年）就將政策在更大范圍內(nèi)施行，充分說明了社會行為對政府行為的強大推動作用。

國家政策出臺之后，“免費午餐”的主要發(fā)起人鄧飛表示，該項目將轉(zhuǎn)入到政府政策未覆蓋的貧困地區(qū)中。

四、非政府組織在議程設(shè)立中的作用

嚴格來說，“免費午餐”是掛靠在中國社會福利基金會下的公益項目，并不是一個明確的非政府組織，但是這個項目在實施過程中有穩(wěn)定的團隊負責，有明確的章程和執(zhí)行程序，因此，這個項目團隊與非政府組織已經(jīng)很相似，可以當成一個非政府組織看待。從整個政策發(fā)展過程來看，“免費午餐”項目團隊并沒有參與到政策的制定與決策過程中，但是項目開展過程中非政府組織的行為以及產(chǎn)生的效應(yīng)，在很大程度上直接推動了國家政策的出臺。

（一）問題的重新闡釋與建構(gòu)

社會問題的確是存在的，但并不是一個具體的客觀事實，在很多時候都是模糊而極具爭議的。因此，一個問題從被發(fā)現(xiàn)，到轉(zhuǎn)變?yōu)楣矄栴}，最后變成政策問題而得以進入政府議程，必須要經(jīng)過一個問題建構(gòu)使之具體清晰的過程，而問題建構(gòu)的結(jié)果將直接影響它在公眾中的吸引力。

2011年初“免費午餐”項目啟動，迅速獲得包括人民日報在內(nèi)的傳統(tǒng)強勢媒體的報道。另外，新興媒體如網(wǎng)絡(luò)也為民眾廣泛參與討論與關(guān)注項目提供了平臺。在此條件下，“免費午餐”項目團隊引領(lǐng)民眾共同建構(gòu)了貧困學(xué)生就餐的問題，在就餐問題的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變成營養(yǎng)和健康問題。在網(wǎng)絡(luò)時代，該問題除了被主觀描述之外，有圖片、視頻等更有沖擊力的素材將它具體呈現(xiàn)，并得以迅速捕獲公眾的注意力，成為一個公眾認為需要注意并加以解決的公共問題。

在兒童營養(yǎng)和健康問題的建構(gòu)過程中，并沒有出現(xiàn)一個明顯的觸發(fā)事件，而是在新聞媒體的持續(xù)曝光以及項目的迅速擴大中獲得廣泛關(guān)注。與觸發(fā)機制相類似的是，這一問題的準確建構(gòu)，在范圍、強度和時機上，都有利地推動了其能夠成為公共問題。范圍是指問題影響的人的數(shù)量；強度是指一個事件對公眾刺激的程度；時機是指一個重要事件的展開時間段［9］。

首先，從范圍上來說，“免費午餐”項目所關(guān)注的貧困兒童群體，從一開始的傳統(tǒng)偏遠山區(qū)，如貴州、云南等地，擴大到中部省份，項目受益者數(shù)量迅速增加，而需要項目卻依舊無法為所有亟須幫助的貧困兒童提供“免費午餐”。從這一角度來說，受到營養(yǎng)和健康影響的兒童數(shù)量超乎社會的想象。正因為該問題涉及數(shù)量龐大的人群，公眾才認識到該問題具有普遍意義而應(yīng)該通過政策的方式加以解決。其次，從強度上講，貧困地區(qū)兒童的營養(yǎng)和健康問題在兩個方面激發(fā)了公眾的慈善行為。一方面，項目所關(guān)注的是貧困地區(qū)的兒童，兒童給人的想象本應(yīng)該是活力與希望，但是貧困地區(qū)兒童的實際生活與這一形象形成了強烈反差，從而給普通民眾強烈的刺激。另一方面，“免費午餐”從一開始所提倡的捐出三元錢就能提供一份午餐的思路，該策略不僅將慈善行為轉(zhuǎn)變成簡單易行的行為，而且促使民眾將之與自身生活與消費進行對比，在改變公眾對慈善看法的基礎(chǔ)上促使公眾進行捐助。再次，在時機上，一方面，該項目得益于網(wǎng)絡(luò)時代所產(chǎn)生的新的信息傳播與人際交往方式。該問題以及與之相關(guān)的信息得以通過網(wǎng)絡(luò)，從問題集中的閉塞地區(qū)傳播到互聯(lián)網(wǎng)，在互聯(lián)網(wǎng)使用已經(jīng)普遍的時代得以被公眾捕獲。同時，互聯(lián)網(wǎng)的普遍運用促進了新的募捐渠道的產(chǎn)生，使得該項目團隊能夠獲得更多的支持并擴大項目的影響。另一方面，“郭美美”事件之后，傳統(tǒng)的大公益組織信任度大打折扣，與之迥異的“免費午餐”項目團隊采取的透明的資金管理方式，以及以鄧飛為首的曾經(jīng)獲得公眾信任的“意見領(lǐng)袖”為主要項目管理者，在相比之下更值得信任。而且，從國家層面來說，兒童的營養(yǎng)和健康問題已經(jīng)在長時間內(nèi)獲得關(guān)注，民間所嘗試的對這一問題的解決是與政府利益相一致的，所以在項目開展之后，大部分地方政府都持支持的態(tài)度并以不同的形式支持轄區(qū)內(nèi)的項目。

因此，農(nóng)村貧困兒童的營養(yǎng)和健康問題由于問題本身的范圍和強度，在適當?shù)臅r機內(nèi)被非政府組織發(fā)現(xiàn)并建構(gòu)，迅速吸引了公眾的注意力，成為公眾普遍認為需要解決的公共問題。

（二）民意匯集與傳達

民意匯集與傳達并非項目團隊人員有意去達成，更多的是在開展項目的過程中形成的社會效應(yīng)。為了更充分地溝通政府與公眾，非政府組織利用自身固有的社會屬性和特有功能將公民分散的個人意志和利益進行整合，并且匯集成為組織自身的明確目標和共同利益，在追求目標的過程中引起了政府等權(quán)威公共部門的重視，從而成為政府和公眾之間有效的溝通媒介。這種組織化的利益表達機制，規(guī)范了公民利益訴求的渠道，將分散的公眾意見和訴求進行匯集整合并傳達至政府，影響政府政策議程的設(shè)定，為政府制定公共政策提供了社會需求的參考依據(jù)。

首先，民意匯集來自于項目開展過程中社會各個群體對這一問題的看法。一方面，迅速擴大的項目體現(xiàn)出了目標群體的共同需求并形成自身的期望。項目團隊在需要項目支持的地區(qū)提供“免費午餐”，項目在迅速擴大，但是卻沒有明顯的邊界，而且項目開展的地區(qū)都具有同樣的需求。項目的擴大正如將目標群體原本零散的個人需求匯總一樣，使之成為社會一大群體的共同需求，并且認為政府應(yīng)該滿足這一需求，形成群體的意愿。從這一角度來說，“免費午餐”項目團隊理解并匯總了目標群體的整體需求。另一方面，非目標群體在項目開展過程中認可了這一需求并認為應(yīng)給予滿足。目標群體從項目中受益，對項目的支持以及對政府行為的期望是理所當然，所以非目標群體的意見更能體現(xiàn)民意。非目標群體并沒有從這個項目中獲益，但是他們同樣認為這一項目理應(yīng)獲得支持，目標群體的需求應(yīng)該獲得滿足。這可以從貧困兒童的建構(gòu)過程以及建構(gòu)之后非目標群體的行為中可以發(fā)現(xiàn)。該項目不僅有大型的基金會的資金支持，也通過網(wǎng)絡(luò)募捐的形式，獲得了社會零散慈善資金的幫助，而且社會對該項目的評價大多是正面的。這說明了該項目團隊所開展的公益活動與社會大多數(shù)人的意見相符，在一定程度上成為了民意的代表。

其次，在項目執(zhí)行過程中的信息公開是民意傳達的有效方式。事實上，項目團隊將民意傳達到高層缺乏有效的途徑，根據(jù)鄧飛本人的說法，鄧飛等人并沒有有意地與政府高層進行溝通，但是在信息公開的過程中，匯總的民意得以進一步在網(wǎng)絡(luò)中探討，形成更大范圍內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)動員。在以鄧飛為意見領(lǐng)袖的動員過程中，“免費午餐”所關(guān)注的公共問題自然而然地引起了高層的注意?！懊赓M午餐”的動員主體其實形成了一個意見領(lǐng)袖群，五百多名記者作為媒體人，本來就擁有較多的動員資源，當他們圍繞一個共同的目標，集體發(fā)聲，就形成了一種合力，使免費午餐的倡議效果瞬間放大。雖然沒有直接的與高層溝通的途徑，但是鄧飛等媒體人與體制內(nèi)的知識分子類似，他們熟知國家權(quán)力運作的邏輯及底線，在決定動員什么、怎樣動員時能夠較為準確地把握官方的態(tài)度，能使免費午餐在運作過程中符合國家意愿，從而引起國家關(guān)注，并獲得肯定和支援［10］。

當然，非政府組織成為民意匯集與表達的代表并不鮮見，“免費午餐”項目團隊的優(yōu)點在于選擇了具有可行性的策略。總的來說，它在執(zhí)行項目的過程中實現(xiàn)了民意匯集，而不是將自身標榜為某一群體的代表并借此與政府溝通協(xié)調(diào)，并且善于利用民眾對項目團隊的信任展開網(wǎng)絡(luò)動員，實現(xiàn)民意的表達。通過這種方法，使得自身建構(gòu)的公共問題得以進入政策議程成為政策問題。

（三）提供可行的解決方案并加以嘗試

如上所述，“免費午餐”項目團隊所開展的工作并非單純?nèi)グl(fā)現(xiàn)問題以及通過游說的方式謀求出臺問題的解決政策，而是通過自己制定解決方法的方式，提供了可行的解決方案并加以嘗試。這種做法有兩個優(yōu)點。

首先，促進公共問題成為政策問題?！懊赓M午餐”項目的開展首先是推動了社會群體的廣泛參與項目，其次開啟了社會對貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)與健康問題的大討論。一方面，社會群體通過捐款的方式參與了項目，認可了公民在慈善過程中的社會責任。另一方面，傳統(tǒng)強勢媒體在很大程度上推動了政府責任的確定。人民日報所刊載的文章《“免費午餐”期待政府接棒》是對公共問題責任的探索和劃分。人民日報的文章至少反映了兩個信息。首先，非政府組織所做的努力值得肯定。其次，政府在這一問題需要承擔責任。從這一層面來看，“免費午餐”引發(fā)的討論實質(zhì)上為政府通過制定政策參與解決貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)和健康問題奠定了認識與理念基礎(chǔ)，強調(diào)了國家在這一問題上的普遍責任。

其次，提供可參考的政策方案，保證公共問題始終能夠在政策議程直至得到政策回應(yīng)。一個公共問題成為政策問題并不意味著一定會得到政府的政策回應(yīng)，也有可能因為政策問題本身的復(fù)雜性等綜合原因?qū)е抡邌栴}被剔除出政府議程中。已經(jīng)存在解決方案的公共問題更容易進入政策議程并能夠得到政策回應(yīng)，提供解決方案并加以實施，至少滿足了金登所描述公共問題“幸存”標準的四個條件的其中兩個：可承受的費用和技術(shù)可行性。一方面，“免費午餐”項目團隊通過精確的測算，得到了用三元錢提供免費午餐的結(jié)果，這一計算結(jié)果在實踐的過程中被證明是可持續(xù)的。而且還證明了解決公共問題只需要有限的投入，這解決了政府自身的顧慮，即承擔責任之后形成可能形成的不可預(yù)期的財政壓力以及隨之而來的內(nèi)部層級矛盾。另一方面，雖然政府與非政府組織在解決公共問題時有各自不同的行為規(guī)范，尤其是政府，在提供公共服務(wù)時有更多的限制，但是“免費午餐”項目采取的直接提供午餐的方式至少為政府提供了一種可以參考的方式。雖然這一方式最終因為過于復(fù)雜以及監(jiān)管難度大而無法得到政府的應(yīng)用，但是政府同樣采用了提供食品的渠道，只是將食品由午餐簡化成更易統(tǒng)一化的面包和牛奶。這一方式直接改變了過去十幾年來對農(nóng)村貧困學(xué)生現(xiàn)金幫扶的方法，將營養(yǎng)和健康問題視為獨立的問題加以解決。所以，“免費午餐”項目團隊所提供的技術(shù)可行性方案，推動了公共問題成為政策問題，同時，避免了政策問題由于問題本身的特性被政策決策者剔除出政府議程。

綜上所述，“免費午餐”項目團隊，在嚴格的行為規(guī)范和制度約束下，以一個非政府組織的身份，通過發(fā)現(xiàn)并重新闡述問題，實現(xiàn)對問題的建構(gòu)吸引公眾的注意力使之得以進入系統(tǒng)議程成為公共問題。進而通過自身的優(yōu)勢匯集與表達民意，并通過親自實踐提供可行性解決方案的方法推動該公共問題得以進入政府議程成為政策議程。從問題的發(fā)現(xiàn)到政策議程的設(shè)立可以發(fā)現(xiàn)，“免費午餐”項目團隊的作用舉足輕重。

五、討論

通過對“免費午餐”與“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”的分析，基于政策議程設(shè)立的視角，可以發(fā)現(xiàn)，從問題建構(gòu)——公共問題——政策問題的發(fā)展過程中，非政府組織在政策議程設(shè)立中可以發(fā)揮重要作用。

從整個案例發(fā)展的過程來看，“免費午餐”項目團隊從未直接參與過政策制定，但是推動政策議程設(shè)立，直接影響了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的出臺。從部分學(xué)者所強調(diào)的非政府組織直接參與政策制定的思路來看，“免費午餐”項目團隊并沒有獲得成功，但是從2011年初的項目開展，到2011年7月份的政策試點再到11月份的政策鋪開，非政府組織的行為鮮有地迅速獲得了政府的回應(yīng)，以至于媒體做出了社會引領(lǐng)國家行為的判斷。這其實給社會提供了一個非政府組織有效參與政策制定的范例，即非政府組織可以利用自身的優(yōu)勢推動議程設(shè)立，而不僅僅是單純參與到自己無法主導(dǎo)的政策制定和決策過程中。

首先，非政府組織在發(fā)現(xiàn)和建構(gòu)問題中更具靈活性與積極性。非政府組織的靈活性決定了其在發(fā)現(xiàn)與建構(gòu)問題時不需要像地方政府那樣有太多的顧慮。而非政府組織在很大程度上是彌補行政行為在社會治理中的缺陷，但政府發(fā)現(xiàn)問題意味著需要承擔解決問題的責任，因此，非政府組織更積極地去發(fā)現(xiàn)問題。在當前的社會中仍然廣泛存在大量的社會問題，或者因為其本身的負責性、廣泛性等等，并沒有得到有效地解決。非政府組織可以利用自身的專業(yè)性與對問題的敏感性將負責問題細分并重新闡述與建構(gòu)，在此基礎(chǔ)上提出解決方案。

其次，網(wǎng)絡(luò)為非政府組織發(fā)揮作用提供了有利條件。存在于基層的問題，得以有效地闡述并呈現(xiàn)給社會在過去是缺乏途徑的。即便是被非政府組織發(fā)現(xiàn)并已經(jīng)采取行動加以解決的問題也很難被社會認可與支持。而在網(wǎng)絡(luò)時代下，只要策略得當，通過網(wǎng)絡(luò)擴散的方式能夠?qū)⒎钦M織所做的努力公之于眾，并有可能迅速獲得支持，進而形成民意表達而改變政府的政策選擇。

再次，非政府組織在大膽嘗試時的風險較低。貧困地區(qū)兒童的營養(yǎng)和健康問題并不是從未被發(fā)現(xiàn)，而政府解決問題的方式是現(xiàn)金補助。這種方式的優(yōu)點在于并不會存在太多風險，而且，除了增加財政負擔之外，不會帶來過多的成本。“免費午餐”項目團隊在執(zhí)行項目時并沒有太多的顧慮，即便是存在風險，也不會像政府那樣涉及公權(quán)力的信任問題。因此，在發(fā)現(xiàn)問題之后，非政府組織更加敢于嘗試。

當然，值得注意的是，并非所有的社會問題，非政府組織都能夠按照案例中所呈現(xiàn)的經(jīng)驗采取行動。社會問題可以簡單分為共意性問題和沖突性問題［11］。關(guān)于這一項目的倡議，幾乎沒有受到批判，符合國家以及大多數(shù)民眾的意志。在項目執(zhí)行的過程中幾乎沒有遇到阻力，從一開始便得到社會中大部分人的認可，很明顯，這一問題屬于共意性問題。對于共意性問題來說，以上的經(jīng)驗無疑是適用的，“免費午餐”可謂是未來非政府組織參與政策制定的一個范例。但是社會中同樣存在沖突性問題，如近年來陸續(xù)出現(xiàn)的PX項目，這些問題的出現(xiàn)直接將民眾與政府置于相互對立的局面，在解決這類問題時，如“免費午餐”式的解決方法顯然是很難有效果的，沖突性問題顯然需要其他的解決策略和途徑。

參考文獻

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［責任編輯：姜玲玲］

●社會治理

The Role of NGO in Policy Making from the Perspective of Agenda Setting-Nutrition Improvement Program for Rural Compulsory Education students

HU Deng-sheng，WANG Ya-jie
（School of Management，Minzu University of China，Beijing 100081，China）

Abstract：NGOs participating in policy decision ability is limited，but in reality，there are a number of non-governmental or?ganizations in the process of policy which have played a strong role，this role is mainly focused on the problems discovered until the agenda is set up. This article analyzes in details nutrition improvement plan for the rural compulsory education stu?dents and in the process of policy，finds out that the" free lunch "project team similar to the identity of the non-governmen?tal organizations in the appropriate time to explain and construct the public problems，and through the appropriate way，con?vey public opinions，propose solutions and have a try. These methods successfully promote public problems into the policy agenda to get policy response，finally to the national policy. The team in promoting policy approaches and methods has an im?portant significance.

Keywords：Nongovernmental Organizations（NGOs）；policy agenda；policy making

中圖分類號：D632

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8638（2016）02-0102-06

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2016.02.018

收稿日期：2016-03-03

作者簡介：胡登勝（1991-），男，湖北黃梅人。碩士研究生，研究方向：行政管理，社會建設(shè)；王雅潔（1989-），女，河北張家口人。國家人口健康科學(xué)數(shù)據(jù)共享平臺中心工作人員，研究方向：公共事業(yè)管理，社會事業(yè)保障。