高吉喜，呂世海，姜昀

(1.環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京　210042； 2.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京　100012；3.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京　100012)

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戰(zhàn)略環(huán)境影響評價方法探討與應(yīng)用實踐

高吉喜1，呂世海2，姜昀3

(1.環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京210042； 2.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京100012；3.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京100012)

摘要：以內(nèi)蒙古自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要戰(zhàn)略環(huán)境影響評價為例，深入探討了戰(zhàn)略決策灰色關(guān)聯(lián)分析法、規(guī)劃戰(zhàn)略生態(tài)適宜性評價法、資源環(huán)境承載壓力度分析法、壓力-狀態(tài)-響應(yīng)分析法和情景預(yù)測分析法在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中的實踐應(yīng)用。結(jié)果表明，以上5種方法均能較好地滿足戰(zhàn)略層次環(huán)境影響評價的要求，并對規(guī)劃戰(zhàn)略的不確定性和復(fù)雜性所產(chǎn)生的環(huán)境潛在影響和累積影響給予定性和定量評價，具有較強(qiáng)的實用性和可操作性，也解決了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價技術(shù)方法缺乏的難題。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略環(huán)境影響評價；評價技術(shù)方法；應(yīng)用實踐；內(nèi)蒙古“十一五”規(guī)劃

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(Strategic Environmental Assessment)簡稱戰(zhàn)略環(huán)評(SEA)，是對政策、規(guī)劃或計劃及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行正式的、系統(tǒng)的和綜合的評價過程[1]。但是，由于戰(zhàn)略決策的復(fù)雜性和不確定性，決定了戰(zhàn)略環(huán)境評價方法的匱乏性、模糊性和非統(tǒng)一性。20世紀(jì)90年代以來，英國學(xué)者[2]出于工作需要，首次將信息收集法、資料處理法、政策方案費(fèi)用效益法等引入戰(zhàn)略環(huán)評。此后，Therivel等[3]采用統(tǒng)計分析法對不同規(guī)劃情景下的環(huán)境影響進(jìn)行了評價，使戰(zhàn)略環(huán)評技術(shù)方法由定性進(jìn)入定量化應(yīng)用階段[4]。在空間尺度上，由于規(guī)劃戰(zhàn)略具有大尺度空間范圍的累積效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)[5]，其誘發(fā)的環(huán)境影響不受行政邊界的約束[6]，使得GIS技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，并可實現(xiàn)環(huán)境影響可視化[7- 8]。

此后，包存寬等倡導(dǎo)建立我國戰(zhàn)略環(huán)境評價理論與方法體系[9]，并引入系統(tǒng)模擬技術(shù)、生態(tài)足跡、證據(jù)推理法(ER)、GIS空間分析技術(shù)等[10- 11]。2005年，高吉喜等[12]就內(nèi)蒙古自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要(以下簡稱內(nèi)蒙古“十一五”規(guī)劃)實施環(huán)境影響評價，首開戰(zhàn)略環(huán)評與省級規(guī)劃綱要編制互動的先河，探索性地運(yùn)用了戰(zhàn)略決策灰色關(guān)聯(lián)分析法、承載壓力度分析法、遙感與GIS評估法等，對規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模和資源環(huán)境承載力進(jìn)行了生態(tài)適宜性量化評估，被原國家環(huán)保總局確立為我國第一個真正意義上的戰(zhàn)略環(huán)評，由此凝練而成的戰(zhàn)略環(huán)評方法學(xué)及其技術(shù)體系，被廣泛應(yīng)用于寧東區(qū)、呼包鄂、中原區(qū)[13]、成渝區(qū)以及長三角、珠三角等戰(zhàn)略區(qū)的環(huán)境影響評價。為此，本文將當(dāng)初采用的方法和案例進(jìn)行分析總結(jié)，以期為推進(jìn)我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價提供借鑒。

1研究方法

1.1決策灰色關(guān)聯(lián)分析法

將規(guī)劃戰(zhàn)略看成一個復(fù)雜、開放、動態(tài)的巨系統(tǒng)，由于系統(tǒng)要素可能存在某些不確定因素，或存在信息不全、關(guān)系不明等問題，需要將不確定因素看成灰色要素，與其他黑白要素一起建立關(guān)系矩陣進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，預(yù)測事件發(fā)生的可能性，界定其對環(huán)境影響的關(guān)聯(lián)程度，并以此提出決策優(yōu)化方案。戰(zhàn)略決策灰色關(guān)聯(lián)分析過程如圖1所示。

圖1　戰(zhàn)略決策灰色關(guān)聯(lián)分析過程示意圖Fig.1　Diagram of the processof grey correlation analysis in strategic decision

1.2規(guī)劃戰(zhàn)略生態(tài)適宜性評估法

運(yùn)用生態(tài)學(xué)原理，以規(guī)劃范圍內(nèi)生態(tài)類型為評價單元，分析規(guī)劃發(fā)展的空間沖突及其對生態(tài)系統(tǒng)敏感性和穩(wěn)定性的影響，確定生態(tài)類型對資源開發(fā)的適宜性和限制性，引導(dǎo)規(guī)劃對象空間結(jié)構(gòu)的合理布局與優(yōu)化。其結(jié)構(gòu)示意圖見圖2。

圖2　規(guī)劃戰(zhàn)略生態(tài)適宜性評估示意圖Fig.2　Diagram of ecological suitability assessment of planning strategies

1.3資源環(huán)境承載壓力度分析法

將規(guī)劃區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的壓力與資源環(huán)境承載能力相比較，若資源供給能力大于需求量，或環(huán)境納污能力大于排放量，則生態(tài)承壓度就在允許范圍內(nèi)，生態(tài)系統(tǒng)向良性方向發(fā)展；反之，則超出資源環(huán)境承載限度，系統(tǒng)向不利方向發(fā)展[12]。其概念模型為：

CCPS=CCP/CCS

式中，CCPS為生態(tài)承壓度；CCP為資源或環(huán)境壓力度；CCS為資源或環(huán)境承載度。當(dāng)CCPS>1時，承載壓力超負(fù)荷；當(dāng)CCPS<1時，承載壓力低負(fù)荷；當(dāng)CCPS=1時，承載壓力平衡。

1.4壓力-狀態(tài)-響應(yīng)分析法

借鑒可持續(xù)發(fā)展理論提出的壓力-狀態(tài)-響應(yīng)法，將政策、計劃和規(guī)劃制定的戰(zhàn)略作為一種新的響應(yīng)，評價其對環(huán)境影響的壓力是增大還是減少，如果環(huán)境壓力減輕，則有利于環(huán)境質(zhì)量改善；反之，則環(huán)境惡化。如圖3所示。

圖3　壓力-狀態(tài)-響應(yīng)分析法示意圖Fig.3　Diagram of pressure-state-response analysis

1.5情景預(yù)測分析法

常用于水、大氣等單因子環(huán)境影響評價，主要包括情景預(yù)測、模擬分析等方法。其中，情景預(yù)測主要是根據(jù)國家或地方環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，設(shè)定幾種情景，然后分析其環(huán)境影響是否能達(dá)到環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，如圖4所示。模擬分析一般采用大氣污染物擴(kuò)散模型、生態(tài)動力學(xué)模型、資源供給平衡模型等環(huán)境影響預(yù)測模型，進(jìn)行規(guī)劃實施對區(qū)域水環(huán)境、大氣環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等的模擬預(yù)測。

圖4　戰(zhàn)略環(huán)境影響情景分析法框架圖Fig.4　Frame diagram of scenario forecasting analysis of SEA

2實踐應(yīng)用案例

2.1規(guī)劃戰(zhàn)略決策分析與評估

運(yùn)用戰(zhàn)略決策分析法，對“十一五”期間內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略和生態(tài)建設(shè)與保護(hù)戰(zhàn)略進(jìn)行灰色相關(guān)分析。結(jié)果表明，“十一五”期間，內(nèi)蒙古規(guī)劃發(fā)展的“呼倫貝爾、霍白勝、呼包鄂、蒙西”四大產(chǎn)業(yè)基地，總體貫穿了生態(tài)保護(hù)理念，但規(guī)劃實施仍存在諸多不確定因素或灰色事件，如霍白勝、呼包鄂地區(qū)水資源短缺，大氣、水環(huán)境容量有限，發(fā)展“高耗水、高耗能、高污染”的煤化工產(chǎn)業(yè)，將受到區(qū)域資源環(huán)境的“瓶頸”約束；糧食產(chǎn)量增加到175億kg，在雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)比重較大的干旱草原區(qū)，灌溉需水量的增加可能對區(qū)域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響。具體參見表1。

2.2規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局生態(tài)適宜性評估

利用GIS的空間分析和統(tǒng)計功能，對“十一五”期間內(nèi)蒙古四大能源化工基地規(guī)劃用地與2004年內(nèi)蒙古土地利用圖疊加分析。結(jié)果表明，規(guī)劃建設(shè)的四大基地面積小于全區(qū)總面積的2.5%，而且在各規(guī)劃基地中，工業(yè)用地面積均小于10%。從整體上看，工農(nóng)業(yè)基地化、集約化發(fā)展，避免了產(chǎn)業(yè)在生態(tài)脆弱區(qū)“遍地開花”造成的生態(tài)破壞，有助于全區(qū)生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)。

表1　內(nèi)蒙古“十一五”戰(zhàn)略規(guī)劃灰色關(guān)聯(lián)分析表

然而，由于內(nèi)蒙古地域廣大，生態(tài)類型復(fù)雜多樣，資源環(huán)境問題千差萬別，產(chǎn)業(yè)基地化與集聚化發(fā)展，還必須要與當(dāng)?shù)氐馁Y源分布特征、環(huán)境敏感性、生態(tài)承載力等相協(xié)調(diào)，避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其擴(kuò)散效應(yīng)對草原生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生潛在影響和累積影響。

2.3資源環(huán)境可承載能力評估

內(nèi)蒙古地處北方干旱半干旱地區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要“瓶頸”是水資源。運(yùn)用環(huán)境壓力分析法[14]對內(nèi)蒙古“十一五”期間四大能源重化工產(chǎn)業(yè)基地水資源承載能力進(jìn)行分析，如表2所示。結(jié)果表明，2005年內(nèi)蒙古全區(qū)年工程可供水能力為208.8億m3，預(yù)測“十一五”期間可新增供水能力達(dá)57.6億m3，合計總供水能力可達(dá)266.5億m3。從水資源總量上看，在實施全面節(jié)水情況下，現(xiàn)狀水資源可確保全區(qū)工農(nóng)業(yè)發(fā)展的水資源供需平衡。但是，由于內(nèi)蒙古地域廣大，水資源地域可承載能力也存在較大差異。其中，呼包鄂區(qū)水資源有限，蒙西區(qū)嚴(yán)重不足，霍白勝貧乏。只有通過實施“開源節(jié)流”、“水權(quán)置換”和“以水定產(chǎn)”等方式，才能解決不同發(fā)展區(qū)域水資源的供需矛盾。

此外，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)與區(qū)域水環(huán)境容量和大氣環(huán)境容量協(xié)調(diào)性較差。其中，呼包鄂區(qū)氨氮排放量超載，COD接近允許排放量；霍白勝區(qū)COD排放量較小，氨氮排放量超載；蒙西區(qū)COD容量較大，氨氮排放量略有超載現(xiàn)象。如圖5所示。

表2　“十一五”期間內(nèi)蒙古四大產(chǎn)業(yè)基地水資源承載力分析

圖5　內(nèi)蒙古“十一五”期間主要城市COD、氨氮及大氣污染物預(yù)測排放量與環(huán)境容量協(xié)調(diào)性分析Fig.5　Coordination analysis of the predicted emissions and environmental capacity of COD, NH3-N and air pollutants in major cities of Inner Mongolia during the period of “11th five-year”

“十二五”期間，內(nèi)蒙古自治區(qū)吸收“十一五”戰(zhàn)略環(huán)評成果，不斷加大“四大”產(chǎn)業(yè)基地監(jiān)管力度，主要城市COD、氨氮和大氣污染物排放量均維持在自治區(qū)總量控制范圍之內(nèi)，區(qū)域水環(huán)境、大氣環(huán)境質(zhì)量保持良好狀態(tài)。

2.4壓力-狀態(tài)-響應(yīng)(PSR)評估

應(yīng)用PSR分析方法對內(nèi)蒙古“十一五”草原生物多樣性保護(hù)進(jìn)行了分析評估。結(jié)果表明，影響草原生物多樣性保護(hù)的壓力主要是保護(hù)區(qū)界線不清、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、居民生活貧困等；現(xiàn)狀問題重點(diǎn)是部分物種、生境沒有得到有效保護(hù)，生境退化顯著，景觀破碎化趨勢激烈等；規(guī)劃響應(yīng)對策是強(qiáng)化保護(hù)區(qū)規(guī)范化管理，擴(kuò)大有效保護(hù)面積；通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展，緩減農(nóng)村牧區(qū)人口壓力；強(qiáng)化濕地保護(hù)，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)等?！笆濉逼陂g，內(nèi)蒙古自治區(qū)大力開展自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，積極推行草原環(huán)境友好產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，保護(hù)區(qū)質(zhì)量和數(shù)量均有明顯改善。截至2012年底，全區(qū)共有各級各類自然保區(qū)184個，總面積達(dá)13 688 962 hm2，約占全區(qū)國土面積的12.7%，植被覆蓋度平均提高20%以上。例如，內(nèi)蒙古輝河國家級自然保護(hù)區(qū)通過勘界立標(biāo)、規(guī)范化管理，強(qiáng)化濕地保育，發(fā)展環(huán)境友好產(chǎn)業(yè)等措施，人為活動壓力大大減輕，截至2012年，保護(hù)區(qū)植被覆蓋度增加了35.6%，鳥類數(shù)量較保護(hù)區(qū)建立前增加了1.69倍，生境退化得到全面遏制[14]。

2.5資源能源利用效率評估

利用情景分析法，分析“十一五”期間內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)發(fā)展能耗強(qiáng)度和固體廢棄物排放水平。結(jié)果表明，保持“十五”節(jié)能水平，2010年全區(qū)能耗強(qiáng)度為2.12噸標(biāo)煤/萬元(情景1)；加快節(jié)能技術(shù)改進(jìn)，2010年可達(dá)1.71噸標(biāo)煤/萬元(情景2)。兩種情景模式能耗強(qiáng)度分別比“十五”降低12%和25%，與全國平均水平及發(fā)達(dá)國家相比，“十一五”全區(qū)能耗強(qiáng)度仍然偏高，情景1和情景2能耗強(qiáng)度年降低率僅為2.2%和5.6%，遠(yuǎn)低于13.6%臨界水平(情景3)，節(jié)能降耗潛力較大。

工業(yè)固體廢棄物排放強(qiáng)度分析結(jié)果表明，“十一五”期間，內(nèi)蒙古工業(yè)固廢排放強(qiáng)度預(yù)計比2004年增長1.62倍，工業(yè)固廢產(chǎn)生強(qiáng)度約為3.86 t/萬元GDP，比2004年降低16.63%，但仍高于全國平均水平一倍以上。按照“十一五”規(guī)劃，2010年內(nèi)蒙古工業(yè)固廢綜合利用率須達(dá)到50%，比2004年降低18個百分點(diǎn)，但仍低于2004年全國56.5%的平均水平和2010年全國環(huán)保60%目標(biāo)。預(yù)測結(jié)果表明，只有當(dāng)工業(yè)固廢綜合利用率達(dá)到75%以上，2010年工業(yè)固廢年未利用量才不隨工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長而增加，但貯存量仍將逐年增大。

3結(jié)論與討論

3.1主要結(jié)論

內(nèi)蒙古“十一五”戰(zhàn)略環(huán)評確立的技術(shù)方法，突破了過去規(guī)劃環(huán)境影響評價主要局限于微觀技術(shù)層面的工作思路，實現(xiàn)了從決策源頭、結(jié)構(gòu)布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、循環(huán)經(jīng)濟(jì)到污染控制的全過程互動，被原國家環(huán)境保護(hù)總局確立為我國第一次真正意義上的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，其方法學(xué)對指導(dǎo)同類戰(zhàn)略環(huán)境影響評價具有可借鑒性。

應(yīng)用決策灰色關(guān)聯(lián)分析、壓力-狀態(tài)-響應(yīng)分析、規(guī)劃戰(zhàn)略生態(tài)適宜性評估、資源環(huán)境承載壓力度分析、情景預(yù)測分析等方法，突破了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價僅限于定性評價的技術(shù)難題，實現(xiàn)了區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略對水資源、水環(huán)境、大氣環(huán)境、固體廢物和生態(tài)環(huán)境的可能或潛在影響的定量化評估，使評估結(jié)論更加真實、直觀和可信。

3.2結(jié)果討論

戰(zhàn)略環(huán)評是基于區(qū)域尺度的規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，其理論和方法研究尚處于探索階段。由于受規(guī)劃戰(zhàn)略的復(fù)雜性和不確定性影響，決定了其評價方法的多重性，在實踐應(yīng)用上需要根據(jù)不同區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模加以靈活應(yīng)用，以便保持評價結(jié)論較高的精確性[15- 16]。

戰(zhàn)略環(huán)評涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地利用適宜性、資源環(huán)境承載力等多個方面的評價，在環(huán)評實踐中應(yīng)突出因地制宜原則，實施定性和定量相結(jié)合的方法予以評價，在目前尚無統(tǒng)一的方法借鑒下，需要在環(huán)評實踐中不斷完善、總結(jié)。

由于規(guī)劃戰(zhàn)略具有長期性、前瞻性等特點(diǎn)，決定了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價結(jié)論的不確定性和復(fù)雜性，因此，要想實現(xiàn)規(guī)劃戰(zhàn)略與環(huán)境影響評價的協(xié)調(diào)一致，在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)上，還需要做好規(guī)劃戰(zhàn)略的跟蹤評價，以使其更具有指導(dǎo)意義[17]。

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Technical Methods and Application Practices of SEA

GAO Ji-xi1, LYU Shi-hai2, JIANG Yun3

(1. Nanjing Institute of Environmental Sciences, Ministry of Environmental Protection, Nanjing 210042, China;2.Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China;3.Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Abstract:By taking the example of strategic environmental assessment (SEA) for the Eleventh Five-year Plan Outline for Economic and Social Development of Inner Mongolia, this paper analyzes the application of five technical methods in SEA, including grey correlation analysis of the strategic decision, ecological suitability evaluation of strategy, resources and environment carrying capacity analysis, pressure-state-response analysis, and scenario forecasting analysis. The findings reveals that the five methods meet the requirements for SEA, and can provide qualitative and quantitative evaluation of the potential and accumulative environmental impact resulted from the uncertainty and complexity of plans and strategies. As practical and feasible methods, they could solve the problem of lack of technical methods in the strategic environmental assessment.

Key words:strategic environmental assessment; technical methods; application practices; the eleventh five-year plan of Inner Mongolia

收稿日期：2015-12-02

基金項目：2015國家環(huán)境保護(hù)公益行業(yè)科研專項(201509040)

作者簡介：高吉喜(1964—)，男，內(nèi)蒙古和林縣人，研究員，理學(xué)博士，研究方向為區(qū)域生態(tài)保護(hù)、環(huán)境規(guī)劃與評價，E-mail：gjx@nies.org通訊作者：呂世海(1963—)，男，內(nèi)蒙古化德縣人，研究員，農(nóng)學(xué)博士，研究方向為區(qū)域生態(tài)保護(hù)、荒漠化防治、環(huán)境規(guī)劃與評價，E-mail：lvsh1963@163.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.011

中圖分類號：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0048-05