張建宇

(美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)，北京　100007)

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美國(guó)排污許可制度管理經(jīng)驗(yàn)
——以水污染控制許可證為例

張建宇

(美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)，北京100007)

摘要：隨著公眾對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注和對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求日益提升，環(huán)境保護(hù)在中國(guó)面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。因此，迫切需要建立更加系統(tǒng)和完善的環(huán)境保護(hù)管理體系。美國(guó)的排污許可證制度已成功應(yīng)用于水、大氣等多個(gè)重要的環(huán)境領(lǐng)域，其管理體系相對(duì)完善。以美國(guó)針對(duì)水污染管控的國(guó)家污染物排放消除系統(tǒng)(NPDES)為例，從許可證的功能定位、管理體系、適用范圍、類型及流程、費(fèi)用、信息公開、公眾參與、未來發(fā)展動(dòng)向等方面系統(tǒng)地介紹了美國(guó)排污許可證制度的做法和經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)中國(guó)發(fā)展排污許可制度提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；排污許可證；國(guó)家污染物排放消除系統(tǒng)

排污許可制度在美國(guó)水、大氣等多個(gè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，并取得了顯著成果，被認(rèn)為是美國(guó)環(huán)境管理最為有效的措施之一[1]。美國(guó)的排污許可制度最早確立于水污染防治領(lǐng)域。1972年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)正式通過《聯(lián)邦水污染控制法修正案》，美國(guó)排污許可制度由此正式確立[2]。其后，美國(guó)國(guó)會(huì)于1977年對(duì)該法案進(jìn)行修訂，最終形成美國(guó)防治水污染和實(shí)施水污染排污許可制度的法律基礎(chǔ)，即《清潔水法》[2]。1990年，借鑒《清潔水法》，美國(guó)國(guó)會(huì)又修訂《清潔空氣法》，確立了針對(duì)大氣污染物排放的許可證制度。

排污許可在中國(guó)雖已有實(shí)踐，但尚未在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的排污許可制度，正在進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)受到各界的廣泛關(guān)注。因此，本文以美國(guó)針對(duì)水污染管控的許可制度國(guó)家污染物排放消除系統(tǒng)(NPDES)為例，通過介紹美國(guó)排污許可制度，為中國(guó)排污許可證制度的建設(shè)提供借鑒。

1排污許可制度的作用

許可證實(shí)際上是一個(gè)由政府權(quán)威部門頒發(fā)且必須取得的資格證明。排污許可制度是一項(xiàng)在相關(guān)法律授權(quán)下，對(duì)所有排污設(shè)施、設(shè)備要求官方許可，使排污主體能夠更好地理解并遵守相關(guān)法律，進(jìn)而維持和改善環(huán)境質(zhì)量的制度[2- 4]。排污許可證作為一種強(qiáng)制性的法律文書，設(shè)定了工業(yè)行業(yè)必須遵守的法律法規(guī)要求和污染物排放限值，未按要求依法取得許可證或者未按許可證規(guī)定對(duì)污染源進(jìn)行管理排放污染物，需要承擔(dān)法律責(zé)任。同時(shí)，排污許可證的申領(lǐng)需要具備特定條件，而已具有許可證的排污設(shè)施或設(shè)備若達(dá)不到許可條件，排污許可證將被依法吊銷。

排污許可制度為限制排污的監(jiān)管者(即聯(lián)邦環(huán)保局、州和地方政府)、被監(jiān)管者(排污主體)和公眾的參與都提供了有力支持：

(1)排污許可證是監(jiān)管者的監(jiān)管手段。對(duì)于美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局、州和地方政府，許可證制度提供了一個(gè)統(tǒng)一有效的機(jī)制，州和地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)可以據(jù)此實(shí)施聯(lián)邦、州的法律以及相關(guān)的環(huán)境要求；該制度還加強(qiáng)了州和地方政府對(duì)工業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)期，幫助州和地方政府達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，避免雜亂的地方排放控制標(biāo)準(zhǔn)[4]。

(2)排污許可證是排放主體的守法依據(jù)。排污許可證制度可以幫助排污主體充分了解其需要履行的責(zé)任和義務(wù)，以及所有適用的法律要求；該制度使公司在申請(qǐng)?jiān)S可證的過程中，可以了解污染物控制要求，從而采取措施遵守這些規(guī)定和要求；有助于公司或企業(yè)更好地遵守關(guān)于污染物排放的要求；排污許可證制度還可以降低法律法規(guī)的執(zhí)行和守法成本，避免法律法規(guī)之間的相互矛盾，為基于市場(chǎng)的排放交易提供制度保障[4]。

(3)排污許可證為公眾參與環(huán)境管理提供了有效渠道。在許可證發(fā)出、續(xù)期或大幅度修改之前，會(huì)向公眾和市民發(fā)出通知，并提供評(píng)論期，包括公開聽證會(huì)等，有效地保障和加強(qiáng)了公眾的參與和監(jiān)督[4]。

2許可證的管理體系與適用范圍

2.1許可證的管理體系

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局在相關(guān)法律的授權(quán)之下對(duì)于排污的設(shè)施和設(shè)備，按照一定的條件和要求簽發(fā)聯(lián)邦許可證。這里需要指出的是，聯(lián)邦環(huán)保局可將全部或一部分簽發(fā)許可證的權(quán)力授權(quán)州或地方政府執(zhí)行，但前提是州或地方政府應(yīng)有相應(yīng)的或更為嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并且執(zhí)行機(jī)構(gòu)有權(quán)力且有能力執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)。各州和地方政府可就權(quán)限下放提出申請(qǐng)，聯(lián)邦環(huán)保局將于接到申請(qǐng)之日起90天之內(nèi)，決定是否授權(quán)州或地方政府簽發(fā)許可證[1]。若申請(qǐng)予以準(zhǔn)許，則將由州或地方政府在管轄范圍內(nèi)自行簽發(fā)許可證；若申請(qǐng)予以駁回，則仍由聯(lián)邦環(huán)保局負(fù)責(zé)簽發(fā)在該范圍內(nèi)的許可證[1]。

在很多領(lǐng)域內(nèi)，聯(lián)邦環(huán)保局都會(huì)將簽發(fā)許可證的權(quán)力下放到州或地方政府。在水污染排放管控領(lǐng)域，盡管各州所獲授權(quán)的情況略有不同，但絕大部分州(46個(gè)州)已獲得全部或部分授權(quán)，可自行簽發(fā)水污染排放許可證[5]。

除聯(lián)邦許可證外，一些州或地方政府還自行設(shè)置了一些排污許可證。根據(jù)規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保局須確立適用于所有州或地方許可證的最基本要求，并為州或地方政府確立自己的許可證制度提供指導(dǎo)；州或地方政府可在確保達(dá)到聯(lián)邦最低要求的同時(shí)，根據(jù)自身的情況和需求，建立自己的許可證制度[4]。例如，紐約州在《環(huán)境保護(hù)法》第17條的規(guī)定下，建立了紐約針對(duì)水污染排放的許可證制度[6]。

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)于許可審核與簽發(fā)者的能力建設(shè)給予高度重視。例如，聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)布了一份詳盡的工作手冊(cè)，為許可證簽發(fā)者提供了關(guān)于聯(lián)邦許可證制度的整體框架和脈絡(luò)的概括性說明，也為許可證簽發(fā)者的培訓(xùn)提供基本依據(jù)。同時(shí)，聯(lián)邦環(huán)保局還為許可證簽發(fā)者提供了各種線下及線上的培訓(xùn)課程和研討會(huì)，以確保許可證制度的有效實(shí)施。

2.2許可證的適用范圍

《清潔水法》第301(a)條規(guī)定：除經(jīng)清潔水法§402 或§404許可，禁止所有工業(yè)和市政污染物排放。在國(guó)家污染物排放消除制度下，從任何點(diǎn)源向在美國(guó)境內(nèi)的水體排放污染物的設(shè)施都需要獲得排污許可證[2]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這其中囊括了85 000個(gè)工業(yè)排污源及15 000個(gè)公共污水處理工廠。這里需要對(duì)“點(diǎn)源”、“排放”、“污染物”、“水體”做進(jìn)一步界定。

典型的點(diǎn)源排放物主要包括從公共污水處理廠、工業(yè)設(shè)施排放的排放物，以及城市徑流所帶來的排放物。需要說明的是，這里的點(diǎn)源排放物只是針對(duì)直接點(diǎn)源，即那些直接將廢水排入受納水體的污染源。

從污染物類型來看，主要包括排入水體中的任何種類的工業(yè)、市政以及農(nóng)業(yè)污染物，可劃分為三大類：傳統(tǒng)污染物、有毒污染物以及非傳統(tǒng)污染物[2]。

聯(lián)邦環(huán)保局將美國(guó)境內(nèi)的水體定義為包括所有可航行水域、可航行水域的支流、州際間水域以及州內(nèi)的湖泊、河流和小溪等水體。這一定義被理解為在美國(guó)境內(nèi)所有實(shí)質(zhì)上的地表水體，包括濕地和季節(jié)性河流，以及與附近地表水有水文關(guān)聯(lián)的地下水。

3許可證的類型及流程

3.1許可證的類型

國(guó)家污染物排放消除制度下的許可證中包含了兩種不同的許可證：針對(duì)單個(gè)設(shè)施的許可和多個(gè)設(shè)施的一般許可。

(1)針對(duì)單個(gè)設(shè)施的許可

>>排污許可制度在美國(guó)水、大氣等多個(gè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，并取得了顯著成果，被認(rèn)為是美國(guó)環(huán)境管理最為有效的措施之一。

這一類許可是針對(duì)于某一特定設(shè)施的專門許可。許可申請(qǐng)?zhí)峤缓?，?fù)責(zé)簽發(fā)許可證的當(dāng)局依據(jù)許可申請(qǐng)中的信息，如生產(chǎn)活動(dòng)的類型、排污的屬性和受納水體的水質(zhì)，簽發(fā)一個(gè)不超過5年期的針對(duì)該指定設(shè)施的許可證[2]。此類針對(duì)單個(gè)設(shè)施許可證的特征是，一次申請(qǐng)只能簽發(fā)一個(gè)許可證，并且要先申請(qǐng)后才能簽發(fā)許可證。

(2)針對(duì)多個(gè)設(shè)施的一般許可

這類許可證包含某一特定種類中的多種設(shè)施。在許可證簽發(fā)之后，企業(yè)通過提交多個(gè)意向通知書，可把其他污染源包括在先前簽發(fā)的許可證中。此類許可證適用于：在同一地理范圍內(nèi)需要許可證的多種相似污染源；污染源排放的排放物相似，且污染源的許可條件相同或相似。此類許可證中必須確定其所覆蓋的范圍、所涵蓋的污染源，以及意向通知過程的信息。此類許可證設(shè)置的目的是更有效地分配資源，從而提供更加及時(shí)的許可覆蓋，同時(shí)保證對(duì)于相似設(shè)施許可條件的一致性[2]。

3.2許可證流程

無論是針對(duì)單個(gè)設(shè)施的許可還是針對(duì)多個(gè)設(shè)施的一般許可，均需要遵循如下程序：

(1)受理排污許可申請(qǐng)；

(2)審核申請(qǐng)完整性及準(zhǔn)確性；

(3)如有必要，要求申請(qǐng)者補(bǔ)充材料；

(4)通過申請(qǐng)方提供的數(shù)據(jù)及其他相關(guān)資料核算以技術(shù)為基礎(chǔ)的排污限值；

(5)通過申請(qǐng)方提供的數(shù)據(jù)及其他相關(guān)資料核算以環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)的排污限值；

(6)比較以上兩種(技術(shù)/質(zhì)量)排污限值，選擇其中更為嚴(yán)格的數(shù)值作為核定排放限值；

(7)制定針對(duì)于每一種污染物的監(jiān)測(cè)要求；

(8)制定特別許可條件；

(9)制定標(biāo)準(zhǔn)許可條件；

(10)考慮可能的變化情況及可適用的其他規(guī)定；

(11)準(zhǔn)備情況說明書，總結(jié)概括在準(zhǔn)備許可證草案時(shí)應(yīng)考慮的主要事實(shí)和重大法律、方法和政策問題，包括草案公告及其他輔助文件；

(12)完成審核及簽發(fā)流程；

(13)簽發(fā)許可證；

(14)確保許可證中的各項(xiàng)要求都予以實(shí)施[2]。

3.3許可證的費(fèi)用

許可證簽發(fā)機(jī)構(gòu)向污染源(即污染排放者)收取費(fèi)用，以確保許可證制度的運(yùn)行，且這些費(fèi)用的金額必須足夠涵蓋運(yùn)行許可證制度的合理開支[7]。各州可根據(jù)自身的情況收取“推定最低費(fèi)用”和“年費(fèi)”兩種費(fèi)用。兩種收費(fèi)方式均規(guī)定排放每噸污染物的起始金額，并且規(guī)定這一數(shù)額在每年9月依據(jù)通貨膨脹的比例進(jìn)行調(diào)整。推定最低費(fèi)用的起始金額為25美元/噸，2015年9月1日至2016年8月31日的收費(fèi)金額為48.49美元/噸；年費(fèi)的起始金額為32美元/噸，2016年的收費(fèi)金額為50.16美元/噸。

4信息公開與公眾參與

在發(fā)放排污許可證的整個(gè)過程中，公眾參與都被高度重視，并通過有效的信息公開和完善的救濟(jì)渠道來保障公民參與的權(quán)利。美國(guó)許可證的許可條件中明確要求賦予公民參與的權(quán)利，可以通過提交公眾建議、參加聽證會(huì)或參與許可證修訂等方式，從整個(gè)授權(quán)過程的初始階段就可行使[8]。公眾參與因其能夠更有效地利用社會(huì)資源從而彌補(bǔ)政府和企業(yè)的不足，在許可證審查、簽發(fā)、監(jiān)測(cè)與報(bào)告等一系列環(huán)節(jié)中起到至關(guān)重要的作用。同時(shí)，公眾參與對(duì)于確保許可證制度在當(dāng)?shù)啬軌蛴行?shí)行也至關(guān)重要[8]。

保障公民參與的前提是有效的信息公開。美國(guó)許可證制度把信息公開貫穿于排污許可制度的始終。從聯(lián)邦環(huán)保局網(wǎng)站上可見，對(duì)于公眾參與，聯(lián)邦環(huán)保局提供了關(guān)于參與方法與步驟的詳盡指導(dǎo)和相關(guān)文件；各州或地方被授權(quán)的情況以及授權(quán)當(dāng)局主要負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式都可獲得且易于查找。同時(shí)，《清潔水法》中對(duì)許可證申請(qǐng)人及持有人都規(guī)定了嚴(yán)格的提供排污信息的義務(wù)。美國(guó)排污許可制度中許可條件明確要求給予公民向聯(lián)邦環(huán)保局提起撤回許可證請(qǐng)求的權(quán)利或向法院提起訴訟的權(quán)利。

5發(fā)展方向與可供借鑒經(jīng)驗(yàn)

5.1未來的發(fā)展方向

最近，聯(lián)邦環(huán)保局正著重進(jìn)一步將國(guó)家污染物排放消除系統(tǒng)整合到流域規(guī)劃的概念之中。這一過程包括檢驗(yàn)系統(tǒng)的核心功能，以及評(píng)估如何優(yōu)化系統(tǒng)，從而更好地促進(jìn)以社區(qū)為基礎(chǔ)的水資源管理，而不是依據(jù)每一個(gè)污染源進(jìn)行許可[2]。同時(shí)，聯(lián)邦環(huán)保局正在開發(fā)用于流域許可項(xiàng)目的模型，該模型允許當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)管理部門進(jìn)行流域規(guī)劃并選擇適合自身的管理方式來達(dá)到流域目標(biāo)和《清潔水法》的要求[2]。流域許可可能會(huì)在未來呈現(xiàn)一個(gè)由聯(lián)邦環(huán)保局、州和社區(qū)組成的特殊體系，來實(shí)現(xiàn)《清潔水法》和當(dāng)?shù)厮蚬芾砘顒?dòng)的目標(biāo)。

5.2可供借鑒的管理經(jīng)驗(yàn)

排污許可證是在相關(guān)法律要求下，由政府權(quán)威部門頒發(fā)且必須取得的一種資格證明，為監(jiān)管者、被監(jiān)管者和公眾在達(dá)成環(huán)境保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)中所應(yīng)承擔(dān)的角色都提供了有力支持。美國(guó)的排污許可制度為美國(guó)奠定了進(jìn)行科學(xué)有效、統(tǒng)一有序的環(huán)境管理的基礎(chǔ)。綜合美國(guó)水排污許可證的管理經(jīng)驗(yàn)，以下幾點(diǎn)管理經(jīng)驗(yàn)可供借鑒：

(1)清楚設(shè)定不同層級(jí)政府管理部門的職責(zé)是確保排污許可證得以有效運(yùn)行和管理的前提。美國(guó)聯(lián)邦和州在排污許可證的管理上具有清楚的職權(quán)界定，聯(lián)邦環(huán)保局是在相關(guān)法律授權(quán)下進(jìn)行統(tǒng)一許可證管理的國(guó)家機(jī)構(gòu)，州或地方政府依據(jù)聯(lián)邦環(huán)保局的授權(quán)發(fā)放排污許可證。

(2)許可證的功能定位要明確，服務(wù)于監(jiān)管部門的管理和執(zhí)法、企業(yè)的守法以及公眾在環(huán)境管理過程中的參與，要將公眾參與貫穿始終。

(3)許可證的管理范圍要充分平衡經(jīng)濟(jì)成本與便利性。并不是所有的排污企業(yè)都要納入許可證管理范疇，也并非是對(duì)所有的排污企業(yè)采取同樣的許可管理辦法。美國(guó)水排污許可證明確規(guī)定了適用許可證的污染物類型，采用單一污染源排放許可證和多個(gè)排放源納入一個(gè)排污許可證的混合許可方式，有效提高了許可效率。

(4)排污許可證的發(fā)放要以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，聯(lián)邦環(huán)保局正在整合國(guó)家污染物排放消除系統(tǒng)與流域規(guī)劃，力圖同時(shí)達(dá)到國(guó)家和當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)。

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A Review on Environmental Permit System in the U.S.:A Case Study of the NPDES

ZHANG Jian-yu

(Environmental Defense Fund China Program, Beijing 100007, China)

Abstract:With environmental issues increasingly concerned in China and public requirements in terms of environmental quality increasingly rising, environmental protection, in China, confronts enormous pressures and severe challenges. Therefore, to establish systematic and completed environmental protection and management systems is urgently required.Successfully implemented in many important environmental fields such as air and water pollution control, the environmental permit system of U.S. has been treated as an effective environmental management system. By taking the National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES) in the U.S. as an example, this paper first reviewed the core functions of permit systems, and then explored the management system of NPDES and introduced its coverage, types of permits, whole process and costs. In addition, this paper also highlighted the information disclosure, public participation and future development of the system in order to provide reference for China.

Key words:U.S.; pollutant discharge permit system; national pollutant discharge elimination system (NPDES)

收稿日期：2015-12-30

作者簡(jiǎn)介：張建宇(1972—)，男(滿族)，北京人，美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目主任，博士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境政策與環(huán)境管理，E-mail：jyzhang@cet.net.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.006

中圖分類號(hào)：X323

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-6444(2016)02-0023-04