杜景浩

(香港特別行政區(qū)政府環(huán)境保護(hù)署，香港　999077)

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香港環(huán)境影響評(píng)估制度概覽

杜景浩

(香港特別行政區(qū)政府環(huán)境保護(hù)署，香港999077)

摘要：香港《環(huán)境影響評(píng)估條例》于1998年4月1日開始實(shí)施，其目的是評(píng)估條例中列明的指定工程項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響，以避免不良影響或?qū)⒂绊憸p至可接受水平。該條例的獨(dú)特之處包括：條例下訂有《環(huán)境影響評(píng)估程序的技術(shù)備忘錄》，制定了明確統(tǒng)一的環(huán)評(píng)技術(shù)指引和準(zhǔn)則；兩個(gè)階段咨詢公眾及環(huán)境咨詢委員會(huì)，以確保中立及公信性；設(shè)立條例網(wǎng)頁，以增加透明度；香港環(huán)境保護(hù)署頒發(fā)的環(huán)境許可證具有法律效力，確保工程項(xiàng)目倡議人在工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造和營辦期間落實(shí)許可證上列明的設(shè)計(jì)要求、緩解措施和環(huán)境監(jiān)察及審核計(jì)劃；訂立了嚴(yán)厲的違法罰則。后期，香港環(huán)境保護(hù)署將不時(shí)檢討環(huán)評(píng)制度，并推行優(yōu)化措施，提高該條例的客觀性和成效。

關(guān)鍵詞：香港；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；環(huán)境許可證；技術(shù)備忘錄；環(huán)境咨詢委員會(huì)

香港土地總面積只有約1 108平方公里，其中約76%為具保育價(jià)值的郊野公園和特別地區(qū)等，只有24%的土地(約265平方公里)可供城市發(fā)展。同時(shí)，香港人口接近720萬；世界銀行2014年數(shù)據(jù)顯示香港的人口密度高居全球城市排名第四位，每平方公里為6 897人。香港經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與相關(guān)大型基建工程(2014年的工程項(xiàng)目總值接近2 000億港元)衍生出一系列的環(huán)境問題。作為解決方案，香港環(huán)境保護(hù)署(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保署”)實(shí)施一套三層環(huán)境管理架構(gòu)，如圖1所示。第一層架構(gòu)是要求工程項(xiàng)目倡議人采用先進(jìn)環(huán)保科技減少和控制污染物排放，以符合香港現(xiàn)行環(huán)保法例對(duì)各種環(huán)境污染設(shè)定的排放標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)牌照所規(guī)定的排放量限值。第二層架構(gòu)是通過香港《環(huán)境影響評(píng)估條例》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)條例》)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”)，使指定工程項(xiàng)目采納合適的規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案，以盡量避免或減少對(duì)環(huán)境的影響。最后一層架構(gòu)是要求指定工程項(xiàng)目在建造及營辦期間落實(shí)執(zhí)行環(huán)評(píng)報(bào)告書所建議的緩解措施，進(jìn)一步減少剩余環(huán)境影響，以符合《環(huán)評(píng)條例》的規(guī)定和準(zhǔn)則。由此可見，香港的環(huán)評(píng)制度在平衡發(fā)展需求及保護(hù)環(huán)境中扮演重要的角色。

圖1　對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)施的保護(hù)環(huán)境三層架構(gòu)Fig.1　Hierachy of environmental protection for projects-Three Tier Approach

1香港環(huán)評(píng)制度的發(fā)展

1.1初期環(huán)評(píng)制度

在香港，環(huán)評(píng)的應(yīng)用和實(shí)踐已經(jīng)有超過20年的歷史。1992年，香港政府頒布行政指令，要求政府部門或者私人機(jī)構(gòu)在規(guī)劃大型基建工程(包括機(jī)場(chǎng)、鐵路、發(fā)電廠等)初期進(jìn)行環(huán)評(píng)并提交環(huán)評(píng)報(bào)告書給政府審閱。但是行政指令缺乏法律規(guī)管和罰則，未能有效地規(guī)管工程項(xiàng)目倡議人在進(jìn)行工程期間全面執(zhí)行環(huán)評(píng)報(bào)告書內(nèi)的建議和實(shí)施緩解措施，從而避免和減少對(duì)環(huán)境的影響。

1.2法定環(huán)評(píng)制度

1997年2月，香港政府頒布《環(huán)評(píng)條例》，并在1998年4月1日正式生效。目的是就對(duì)指定工程項(xiàng)目的環(huán)境影響作出評(píng)估，確保其對(duì)環(huán)境的影響得以避免或?qū)⒂绊憸p至可接受的水平，以保護(hù)環(huán)境。

《環(huán)評(píng)條例》所列明的100多項(xiàng)指定工程項(xiàng)目必須先完成一系列法定環(huán)評(píng)程序才可開始建造。工程項(xiàng)目包括挖泥、填海、鐵路、道路、橋梁、電廠，也包括超過10萬人口的新市鎮(zhèn)建設(shè)或重建工程。

《環(huán)評(píng)條例》還包括一份由環(huán)保署發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)估程序的技術(shù)備忘錄》(以下簡(jiǎn)稱《技術(shù)備忘錄》)?！都夹g(shù)備忘錄》列明了法定環(huán)評(píng)的程序和步驟、技術(shù)要求、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則等。

1.3環(huán)評(píng)程序

相比其他地區(qū)或國家，香港的法定環(huán)評(píng)程序并不算復(fù)雜，包括5個(gè)主要步驟，如圖2所示：

(1)首先由工程項(xiàng)目倡議人，向環(huán)保署提交工程項(xiàng)目簡(jiǎn)介，內(nèi)容包括工程項(xiàng)目的規(guī)劃和初步設(shè)計(jì)、周邊環(huán)境、工程在建造和營辦過程中可能產(chǎn)生的環(huán)境問題及相關(guān)的緩解措施；

(2)環(huán)保署詳細(xì)考慮有關(guān)工程的數(shù)據(jù)后向工程項(xiàng)目倡議人發(fā)出環(huán)境影響評(píng)估研究概要(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)研究概要”)，列出環(huán)評(píng)研究需要處理的環(huán)境課題、環(huán)評(píng)研究的技術(shù)要求及程序上和報(bào)告書內(nèi)容的規(guī)定；

(3)工程項(xiàng)目倡議人按照環(huán)評(píng)研究概要及《技術(shù)備忘錄》完成環(huán)評(píng)研究，然后把環(huán)評(píng)報(bào)告書提交環(huán)保署審批；

(4)如果環(huán)保署同意環(huán)評(píng)研究的結(jié)果，以及環(huán)評(píng)報(bào)告書符合法例的要求，環(huán)保署方可批準(zhǔn)報(bào)告書；

(5)由環(huán)保署發(fā)給工程項(xiàng)目倡議人“環(huán)境許可證”，使工程項(xiàng)目可以開展。

如工程項(xiàng)目規(guī)模比較小而沒有不良的環(huán)境影響，項(xiàng)目所采納的緩解措施符合《技術(shù)備忘錄》的規(guī)定，環(huán)保署可在環(huán)境局局長的同意下，準(zhǔn)許申請(qǐng)人直接申請(qǐng)“環(huán)境許可證”。這一安排類似國家《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響程度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)行分類管理。

圖2　環(huán)評(píng)程序主要步驟Fig.2　Key steps of EIA process

2香港環(huán)評(píng)制度的特色

香港環(huán)評(píng)制度是一項(xiàng)專業(yè)、客觀、公開透明、高效及有顯著成效的制度，也是一套完整的制度，確保從工程規(guī)劃、執(zhí)行到監(jiān)察，都能有效地規(guī)管工程項(xiàng)目倡議人落實(shí)環(huán)評(píng)報(bào)告書內(nèi)建議的緩解及補(bǔ)償措施，以避免或盡量減低工程項(xiàng)目在建造及營辦時(shí)對(duì)環(huán)境所產(chǎn)生的不良影響。

2.1法定的獨(dú)立技術(shù)備忘錄

環(huán)保署根據(jù)《環(huán)評(píng)條例》發(fā)布的《技術(shù)備忘錄》是一份公開的法定文件?！都夹g(shù)備忘錄》對(duì)下列情況的原則、程序、指引、規(guī)定及準(zhǔn)則予以說明：

(1)工程項(xiàng)目簡(jiǎn)介的技術(shù)內(nèi)容；

(2)環(huán)評(píng)研究概要或環(huán)評(píng)報(bào)告書的技術(shù)內(nèi)容；

(3)決定指定工程項(xiàng)目在環(huán)境方面是否可接受；

(4)決定環(huán)評(píng)報(bào)告書是否符合環(huán)評(píng)研究概要的規(guī)定；

(5)審批環(huán)評(píng)報(bào)告書的考慮因素和準(zhǔn)則；

(6)決定環(huán)保署是否準(zhǔn)許申請(qǐng)人根據(jù)條例直接申請(qǐng)環(huán)境許可證；

(7)解決環(huán)評(píng)研究概要和環(huán)評(píng)報(bào)告書在內(nèi)容上的沖突；

(8)采納其他主管當(dāng)局的意見；

(9)決定哪些屬環(huán)境影響的實(shí)質(zhì)改變、增加或更改或指定工程項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)改變、增建或改建；

(10)簽發(fā)環(huán)境許可證；

(11)為指定工程項(xiàng)目施加環(huán)境監(jiān)察與審核規(guī)定，作為環(huán)境許可證條件。

據(jù)了解，雖然很多國家或地區(qū)的環(huán)評(píng)制度同樣是一項(xiàng)法定環(huán)評(píng)程序，但相關(guān)法例并沒有附帶法定的獨(dú)立技術(shù)備忘錄以規(guī)管技術(shù)要求。

2.2中立性與公信力

環(huán)保署的架構(gòu)設(shè)立了獨(dú)立且專業(yè)的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)執(zhí)行法定環(huán)評(píng)程序，在發(fā)出環(huán)評(píng)研究概要及審批環(huán)評(píng)報(bào)告書的過程中，除了嚴(yán)格按照《技術(shù)備忘錄》的規(guī)定，同時(shí)會(huì)根據(jù)《環(huán)評(píng)條例》征詢及采納其他政府技術(shù)部門的專業(yè)意見，并充分考慮公眾及環(huán)境咨詢委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)咨會(huì)”)提供的意見，以確保專業(yè)及不偏不倚地執(zhí)行法定環(huán)評(píng)程序。具體程序如圖3所示。

圖3　具中立性及公信力的環(huán)評(píng)程序Fig.3　An impartial and credible EIA process

2.3公眾參與

香港的環(huán)評(píng)制度高度重視公眾參與，工程項(xiàng)目倡議人需要按《環(huán)評(píng)條例》的要求提供工程項(xiàng)目簡(jiǎn)介給公眾人士及環(huán)咨會(huì)參閱，并在報(bào)紙上刊登通告，公眾人士及環(huán)咨會(huì)可在14天內(nèi)向環(huán)保署就有關(guān)工程可能產(chǎn)生的環(huán)境問題提出意見。

同樣，工程項(xiàng)目倡議人需按《環(huán)評(píng)條例》的要求提供環(huán)評(píng)報(bào)告書給公眾人士及環(huán)咨會(huì)參閱，并在報(bào)紙上刊登通告，公眾人士及環(huán)咨會(huì)可以分別在30天及60天內(nèi)向環(huán)保署提出有關(guān)報(bào)告書的意見。《環(huán)評(píng)條例》要求環(huán)保署充分考慮意見才發(fā)出環(huán)評(píng)研究概要和決定是否批準(zhǔn)環(huán)評(píng)報(bào)告書。

環(huán)咨會(huì)是政府在環(huán)保政策方面的主要咨詢機(jī)構(gòu)，其職權(quán)為檢視香港環(huán)境情況及通過環(huán)境局局長向政府建議采取適當(dāng)?shù)拇胧┮詰?yīng)付各類污染問題，使環(huán)境得以保護(hù)及持續(xù)發(fā)展。環(huán)咨會(huì)成員由香港行政長官委任，他們來自社會(huì)的不同界別，包括學(xué)術(shù)界、專業(yè)人士、環(huán)保團(tuán)體、工商界及地區(qū)人士等，在社會(huì)上及其專業(yè)上均具代表性。環(huán)咨會(huì)其中一項(xiàng)工作是依據(jù)《環(huán)評(píng)條例》就指定工程項(xiàng)目提交的環(huán)評(píng)報(bào)告書向環(huán)保署署長提出建議。環(huán)咨會(huì)一直兼聽社會(huì)各方意見，為政府提供持平和獨(dú)立的建議。

環(huán)保署在2013年優(yōu)化環(huán)咨會(huì)審議環(huán)評(píng)報(bào)告書的運(yùn)作模式，以使環(huán)咨會(huì)在審議環(huán)評(píng)報(bào)告書時(shí)能充分及完全地考慮公眾意見，工程項(xiàng)目倡議人在收集公眾對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書意見的30天法定咨詢期完結(jié)后，才會(huì)開始環(huán)咨會(huì)的60天法定咨詢期。環(huán)保署會(huì)將所有在環(huán)評(píng)咨詢階段收集的公眾意見匯編并提交環(huán)咨會(huì)，在審議環(huán)評(píng)報(bào)告書的會(huì)議上作參考。

環(huán)保署也鼓勵(lì)工程項(xiàng)目倡議人加強(qiáng)公眾咨詢工作。目前，一些大型或受公眾關(guān)注的工程項(xiàng)目，工程項(xiàng)目倡議人為了爭(zhēng)取市民及有關(guān)環(huán)保團(tuán)體的支持，大多會(huì)在環(huán)評(píng)研究早期階段舉行公眾聽證會(huì)和簡(jiǎn)介會(huì)以聽取公眾及綠色團(tuán)體所關(guān)注的環(huán)境問題，及向相關(guān)區(qū)議會(huì)匯報(bào)環(huán)評(píng)進(jìn)度，例如初步結(jié)果和擬議的緩解措施等，以加強(qiáng)溝通及收集公眾對(duì)環(huán)評(píng)研究的意見。為進(jìn)一步加強(qiáng)公眾咨詢的透明度，環(huán)保署近期發(fā)出的環(huán)評(píng)研究概要也要求工程項(xiàng)目倡議人在環(huán)評(píng)報(bào)告書內(nèi)提供及處理可能受工程項(xiàng)目影響的市民及團(tuán)體的主要關(guān)注事項(xiàng)。

2.4登記冊(cè)辦事處及網(wǎng)站

環(huán)保署根據(jù)《環(huán)評(píng)條例》設(shè)立環(huán)境影響評(píng)估條例登記冊(cè)辦事處(以下簡(jiǎn)稱“登記冊(cè)辦事處”)，存放《環(huán)評(píng)條例》的相關(guān)檔案，包括從《環(huán)評(píng)條例》在1998年生效至今所有由工程項(xiàng)目倡議人提交的工程項(xiàng)目簡(jiǎn)介、環(huán)保署發(fā)出的環(huán)評(píng)研究概要、批準(zhǔn)的環(huán)評(píng)報(bào)告書、發(fā)出的環(huán)境許可證等。登記冊(cè)辦事處開放給公眾人士免費(fèi)查閱檔案，不少工程項(xiàng)目倡議人、環(huán)評(píng)顧問公司、大學(xué)研究生都會(huì)到登記冊(cè)辦事處參考數(shù)據(jù)。

環(huán)保署還特別設(shè)立關(guān)于《環(huán)評(píng)條例》的網(wǎng)站(http://www.epd.gov.hk/eia/)，把登記冊(cè)辦事處存放的所有數(shù)據(jù)及檔案都上傳到網(wǎng)站，免費(fèi)供所有人士瀏覽。此外，網(wǎng)站還會(huì)刊載須在法定環(huán)評(píng)程序中征詢公眾意見的文件，包括由工程項(xiàng)目倡議人提交的工程項(xiàng)目簡(jiǎn)介和環(huán)評(píng)報(bào)告書，公眾人士也可以通過網(wǎng)站向環(huán)保署提出意見。在過去十年，每年瀏覽網(wǎng)站的平均人次約130萬。

2.5環(huán)境許可證

當(dāng)環(huán)保署批準(zhǔn)環(huán)評(píng)報(bào)告書后便可頒發(fā)環(huán)境許可證給工程項(xiàng)目倡議人。許可證的條件詳細(xì)列明在建造及營辦期間需要執(zhí)行的環(huán)評(píng)報(bào)告書內(nèi)的重要建議及緩解措施，從而避免和減少對(duì)環(huán)境的影響。許可證具有法律約束力，若指定工程項(xiàng)目的倡議人沒有獲得環(huán)保署發(fā)出的許可證或不依從許可證條件而建造及營辦工程項(xiàng)目均屬違法，環(huán)保署會(huì)根據(jù)法定程序進(jìn)行檢控。環(huán)境許可證制度的成效備受國際環(huán)評(píng)專家的肯定及認(rèn)同，成為環(huán)評(píng)制度發(fā)展的國際趨勢(shì)，近年來世界各地不少國家或地區(qū)的環(huán)評(píng)制度都紛紛采納許可證制度。

2.6嚴(yán)厲違法罰則

《環(huán)評(píng)條例》明確規(guī)定，任何人在沒有獲得工程項(xiàng)目環(huán)境許可證或違反該許可證的條件的情況下建造或營辦指定工程項(xiàng)目即屬違法行為。一經(jīng)按公訴程序首次定罪，可處罰款港幣200萬元和監(jiān)禁6個(gè)月；第二次或其后定罪，可處罰款港幣500萬元和監(jiān)禁兩年；如持續(xù)性違法，法院可判處每一天罰款港幣1萬元。

2.7環(huán)境審核及監(jiān)察

根據(jù)《技術(shù)備忘錄》，工程項(xiàng)目倡議人須在環(huán)評(píng)報(bào)告書內(nèi)建議環(huán)境監(jiān)察及審核計(jì)劃，一并提交環(huán)監(jiān)手冊(cè)給環(huán)咨會(huì)審閱及環(huán)保署審批。在工程建造期間，工程項(xiàng)目倡議人必須嚴(yán)格按照環(huán)境許可證的條款，執(zhí)行適切的緩解措施及環(huán)境監(jiān)察和審核工作，并需定期向環(huán)保署提交環(huán)境監(jiān)測(cè)及審核報(bào)告及上傳報(bào)告到有關(guān)工程項(xiàng)目網(wǎng)頁，供公眾閱覽。此外，環(huán)保署會(huì)在環(huán)境許可證中列明條件，要求工程項(xiàng)目倡議人在工程建造和營辦期間，聘請(qǐng)具有環(huán)境監(jiān)察7年或以上相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)立環(huán)境查核人及生態(tài)專家等，執(zhí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)和審核工作，并定期向環(huán)保署提交環(huán)境監(jiān)察及審核報(bào)告。環(huán)保署也可在環(huán)境許可證內(nèi)加入特定條件，要求工程項(xiàng)目倡議人設(shè)立小區(qū)聯(lián)絡(luò)小組，設(shè)立熱線電話及舉行定期會(huì)議，加強(qiáng)與當(dāng)區(qū)受影響居民聯(lián)系，適時(shí)回應(yīng)居民關(guān)注。而環(huán)境監(jiān)測(cè)及審核報(bào)告及相關(guān)小區(qū)聯(lián)絡(luò)小組會(huì)議記錄都會(huì)存放在登記冊(cè)辦事處或環(huán)保署網(wǎng)頁，若公眾有任何意見或查詢，可與工程負(fù)責(zé)人或環(huán)保署聯(lián)絡(luò)。環(huán)境許可證要求大部分工程項(xiàng)目倡議人設(shè)立駐工地的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍及獨(dú)立于承建商的環(huán)境查核人，直接處理市民的投訴，并適時(shí)向環(huán)保署匯報(bào)跟進(jìn)結(jié)果。

為確保指定工程項(xiàng)目倡議人按環(huán)境許可證條件實(shí)施工程，環(huán)保署還會(huì)不時(shí)派員到施工地點(diǎn)巡查，若發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況，將依法跟進(jìn)。

3展望未來

截至目前，環(huán)保署已推行多項(xiàng)改進(jìn)環(huán)評(píng)程序的措施，例如加強(qiáng)公眾參與、更新《環(huán)評(píng)條例》的環(huán)評(píng)指針與指定工程項(xiàng)目、提升環(huán)評(píng)計(jì)算機(jī)仿真技術(shù)以及加強(qiáng)技術(shù)支撐等，也包括優(yōu)化環(huán)咨會(huì)在審議環(huán)評(píng)報(bào)告書過程中的運(yùn)作模式及開放審議環(huán)評(píng)報(bào)告書會(huì)議的介紹及問答部分，令香港環(huán)評(píng)程序更加公開透明和專業(yè)客觀。

為持續(xù)改進(jìn)香港環(huán)評(píng)制度，環(huán)保署將繼續(xù)不時(shí)檢討及優(yōu)化環(huán)評(píng)制度，以提升環(huán)評(píng)機(jī)制的運(yùn)作效率和成效。有關(guān)檢討會(huì)依據(jù)實(shí)施《環(huán)評(píng)條例》的累積經(jīng)驗(yàn)及運(yùn)作需要，并參考本地法庭就有關(guān)司法復(fù)核或上訴的裁決、各當(dāng)事人意見、國際環(huán)評(píng)專業(yè)發(fā)展趨勢(shì)等信息。

A Review on Hong Kong’s Environment Impact Assessment System

DU Jing-hao

(Environmental Protection Department of Hong Kong SAR, Hong Kong 999077, China)

Abstract:Enacted on 1 April 1998, Hong Kong Environmental Impact Assessment Ordinance(EIAO) is aimed to assess the environmental impact of designated projects listed in the Ordinance with a view to avoid or minimize adverse impact to acceptable levels. Unique features of the EIA Ordinance include a Technical Memorandum to set out clear and standardized guidelines and criteria for EIA; a two-stage consultation with general public and the Advisory Council on the Environment to enhance impartiality and credibility; an EIAO Website to maintain transparency; the environmental permits issued by the Environmental Protection Department to enforce implementation of design requirements, mitigation measures and environmental monitoring and audit programme by project proponents during design, construction and operation of the projects; and heavy penalty against offence under the Ordinance. The Environmental Protection Department keeps constant review on the EIA system and introduces measures to further improve the objectivity and effectiveness.

Key words:Hong Kong SAR; environmental impact assessment; environmental permit; technical memorandum; advisory council on environment

收稿日期：2016-01-06

作者簡(jiǎn)介：杜景浩(1965—)，男，廣東人，香港特別行政區(qū)政府環(huán)境保護(hù)署高級(jí)環(huán)境保護(hù)主任，碩士，主要從事環(huán)評(píng)管理及制定法規(guī)和技術(shù)指引，E-mail：khto@epd.gov.hk

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.004

中圖分類號(hào)：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-6444(2016)02-0014-04