柏玉

摘 要 根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，地方政府不得自行舉債，但目前我國(guó)正處于高速發(fā)展?fàn)顩r，需要巨大的經(jīng)濟(jì)刺激要素，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)政府公共融資的要求。但自1994年分稅制財(cái)政體系施行以來(lái)，地方政府越來(lái)越依賴于中央的財(cái)政補(bǔ)助，導(dǎo)致了地方政府的財(cái)政收入與足以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而要求的大量資金之間形成了較大缺口。這使得地方政府不得不自行通過(guò)其他途徑融資。而我國(guó)對(duì)此尚未形成有效合理的管理機(jī)制，再加上舉債規(guī)模日益龐大，將會(huì)導(dǎo)致金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響社會(huì)融資市場(chǎng)。本文從現(xiàn)狀出發(fā)，深入原因，并提出自己的一些對(duì)策，希望對(duì)我國(guó)的地方債務(wù)問題有所裨益。

關(guān)鍵詞 地方政府債務(wù) 債務(wù)管理

一、我國(guó)地方政府債務(wù)問題的現(xiàn)狀分析

金融危機(jī)后，我國(guó)加大對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)的投資，地方政府為了快速進(jìn)行城市建設(shè)，而僅僅依靠上級(jí)政府的扶助與地方自身的財(cái)政收入不足以支持其發(fā)展，紛紛選擇避開法律法規(guī)，通過(guò)其他渠道進(jìn)行融資。

我國(guó)地方政府的債務(wù)分為直接顯性債務(wù)或有顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)和有隱性債務(wù)四大類。這四類債務(wù)內(nèi)容復(fù)雜且互相交叉，對(duì)債務(wù)問題的研究及管理帶來(lái)許多的困難。

我國(guó)地方債務(wù)的特點(diǎn)有四：一是規(guī)模龐大，分布不均，2015年底地方政府的債務(wù)限額是16萬(wàn)億，比2014年人大批準(zhǔn)的15.4億有所提高。而在2016年又提升到了一般債務(wù)余額限額10.7萬(wàn)億，專項(xiàng)債6.48億，也就是新增了1.18萬(wàn)億的額度。部分省會(huì)城市政府的債務(wù)增長(zhǎng)率已經(jīng)超過(guò)了20%，部分地方政府的負(fù)債率超過(guò)了100%。在省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府中，存在負(fù)債重心下移的現(xiàn)象。根據(jù)有關(guān)調(diào)查，寧夏中寧、平羅等縣負(fù)債面達(dá)到了1%。村級(jí)負(fù)債最高為村均負(fù)債49萬(wàn)元的青銅峽市。二是負(fù)債日益隱性化，一方面對(duì)舉債信息的披露機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制尚未建立，另一方面因?yàn)榈胤诫S意舉債屬于違規(guī)行為，地方官員為了在自己的任期充分提高GDP，利用各種間接途徑進(jìn)行融資。三是缺少預(yù)警機(jī)制，違約風(fēng)險(xiǎn)高，地方政府債務(wù)的貸款期限長(zhǎng)且償債率高，在提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的同時(shí)，稅收也相應(yīng)提升了，這無(wú)疑會(huì)增加地方政府的未來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而形成惡性循環(huán)。根據(jù)2013年底國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)地方性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年的GDP的比率為36.74%。四是大量債務(wù)資金處于閑置狀態(tài)，不但沒有帶來(lái)應(yīng)有的效益，而且在通貨膨脹率的背景下，資金存在貶值壓力。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)問題的原因分析

（一）現(xiàn)行財(cái)稅體制的影響

從1994年我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來(lái)，財(cái)政的集中度大幅度提升，而事權(quán)的分散度大幅度下降。地方政府收入與任務(wù)不協(xié)調(diào)，收入減少任務(wù)繁重。地方政府只是中央機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，就像是總公司下面的分公司，其行為結(jié)果由上級(jí)負(fù)責(zé)。權(quán)利減少后，需要完成的工作卻是硬性的，近年來(lái)我國(guó)改革力度加大，地方政府為了創(chuàng)造更多的業(yè)績(jī)，需要擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施和城市改造等經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但是像撫恤和社會(huì)救濟(jì)費(fèi)、支援農(nóng)村生產(chǎn)和文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)等主要都是依靠地方財(cái)政支出。地方政府財(cái)政支出速度大大超出收入增長(zhǎng)速度。另外，轉(zhuǎn)移支付制度的影響也是地方政府舉債的誘因之一。地方政府對(duì)中央的過(guò)分依懶以及財(cái)政分配規(guī)模偏小、力度不夠體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的滯后性。

（二）投融資體制的影響

地方政府由于缺乏正規(guī)的融資渠道，只能通過(guò)其他各種非正規(guī)的渠道進(jìn)行變相融資，以解決收支不平衡等問題。比如，各級(jí)政府控股了各類以興建基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目為主的城市投資公司，以這些公司的外殼向商業(yè)銀行、政策性銀行借款，實(shí)際真正控制及使用這些大量資金的正是各級(jí)地方政府。形成的隱形負(fù)債在某種程度上加重了地方政府的償債負(fù)擔(dān)。另一方面地方政府會(huì)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠及減免來(lái)吸引外資，這使得其資金矛盾更加尖銳。

（三）行政管理體制的影響

我國(guó)存在的冗員現(xiàn)象使得行政效率低下，再加上政府職能界定不清，出現(xiàn)了公共支出過(guò)度、支出結(jié)構(gòu)不合理的問題，進(jìn)而影響地方政府的收支。

三、我國(guó)地方政府債務(wù)問題的影響分析

（一）對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

地方政府處于市場(chǎng)活動(dòng)中最具影響力和控制力的地位，可以以相對(duì)便宜的融資價(jià)格獲取資金。在貨幣總量一定的背景下，就會(huì)使得相對(duì)弱勢(shì)的中小企業(yè)出現(xiàn)融資難，融資貴的問題。

（二）對(duì)納稅人的影響

政府不創(chuàng)造財(cái)富，只是分配財(cái)富。政府的債務(wù)最終還是分?jǐn)偟矫總€(gè)納稅人的身上，加重了納稅人的納稅壓力。家庭和企業(yè)對(duì)國(guó)家的信任與希望也會(huì)遭到破壞。

（三）對(duì)國(guó)家信用的影響

中央政府對(duì)地方債務(wù)負(fù)有完全責(zé)任，再加上對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)的機(jī)制不完善，所以地方政府的信用與國(guó)家信用是掛鉤的。2014年以后，房產(chǎn)熱降溫，土地財(cái)政收入減少，經(jīng)濟(jì)增速下滑，使得地方政府收支矛盾加劇，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)堪憂。

四、我國(guó)地方政府債務(wù)問題的對(duì)策分析

首先，必須加強(qiáng)地方政府債務(wù)限額管理。地方政府必須嚴(yán)格按照限額舉借債務(wù)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。地方政府要將其所有政府債務(wù)納入限額，并分類納入預(yù)算管理。正確有效的信息披露是提高債務(wù)效率管理的前提。地方政府披露的信息內(nèi)容不僅要包括顯性債務(wù)，也要包括隱形債務(wù)等。

其次，合理確定中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，完善分稅制財(cái)政體系。地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱是造成地方財(cái)政困難，債務(wù)增加的主要原因之一。要合理界定各級(jí)政府間事權(quán)與職責(zé)，分清償債責(zé)任，要以決策責(zé)任與籌資責(zé)任一致性為原則。依據(jù)我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)有的分稅制財(cái)政體系，合理規(guī)劃上下級(jí)之間的財(cái)政收入與支出。

最后，切實(shí)履行政府償債責(zé)任，妥善處理存量債務(wù)。先要準(zhǔn)確核實(shí)地方政府債務(wù)存量，全面掌握地方政府現(xiàn)有負(fù)債的情況。繼而在債務(wù)的具體情況下，分別提出解決方案，比如：屬于公益性項(xiàng)目債務(wù)的，由政府統(tǒng)籌安排，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)。屬于非公益性項(xiàng)目債務(wù)的，由舉措債務(wù)的部門和單位通過(guò)壓減支出、先行墊付等措施償還。實(shí)施PPP，引進(jìn)社會(huì)資產(chǎn)，改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理等。

（作者單位為南京大學(xué)金陵學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1] 林建設(shè).中國(guó)地方政府債務(wù)問題研究[D].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)博士論文，2011.

[2] 王璠.中國(guó)地方政府債務(wù)問題的研究[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位，2014.

[3] 王永利.地方政府債務(wù)問題探析[DB/OL].財(cái)新網(wǎng)，2015.

[4] 申新鑫.地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀、成因和對(duì)策研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2007.