翟凱，何士青

（華中科技大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430074）

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論行政“一把手”公共決策腐敗的法律治理
——基于系統(tǒng)協(xié)同控制理論的視角

翟凱，何士青

（華中科技大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430074）

摘要：公共決策事關(guān)民生社稷。行政“一把手”基于職位特點(diǎn)對公共決策影響巨大，這也導(dǎo)致當(dāng)前公共決策中某些腐敗問題頻發(fā)。行政“一把手”公共決策腐敗成因復(fù)雜，運(yùn)用“三元交互決定理論”進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)其成因有領(lǐng)導(dǎo)干部首長負(fù)責(zé)制的悖序運(yùn)行、政府決策制約機(jī)制先天漏洞的存在、公共決策中利益沖突有效規(guī)制的失位等?！耙话咽帧惫矝Q策腐敗的治理需要在復(fù)雜的多系統(tǒng)環(huán)境下進(jìn)行，系統(tǒng)協(xié)同控制理論為之提供了思維的向度，通過建立公共決策復(fù)合協(xié)同控制模型并重設(shè)決策做出體制、利益表達(dá)機(jī)制、議事民主技術(shù)和決策責(zé)任終身追責(zé)等方面的法律制度，對行政“一把手”公共決策行為形成法律規(guī)制，從而有效遏制行政“一把手”公共決策腐敗。

關(guān)鍵詞：行政“一把手”；公共決策；腐?。蝗换Q定理論；系統(tǒng)協(xié)同控制理論；法律監(jiān)督

公共決策是以公共利益為出發(fā)點(diǎn)、為解決公共事務(wù)中的問題而制定公共政策的行為。正確的公共決策既有賴于科學(xué)的決策體制和決策方法，也有賴于決策者良好的能力和素質(zhì)。在我國，行政“一把手”（即行政機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)，下同）基于職位特點(diǎn)而成為公共決策權(quán)的主要掌握者和行使者，行政“一把手”正確行使公共決策權(quán)是公共決策正確的前提和基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)看，我國行政“一把手”公共決策腐敗已非個(gè)案，正如馬懷德所說，由于在行政決策權(quán)領(lǐng)域沒有健全的法律法規(guī)規(guī)范，導(dǎo)致決策者在決策過程中違法、隨意和濫用決策權(quán)的現(xiàn)象比較普遍，使原則上的集體決策和民主決策被直接架空，影響惡劣。［1］行政“一把手”公共決策腐敗貽害無窮，加強(qiáng)行政“一把手”公共決策腐敗的治理成為法治反腐的題中之意。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！保?］本文將基于系統(tǒng)協(xié)同控制理論對行政“一把手”公共決策腐敗的法律治理進(jìn)行探討和分析。

一、行政“一把手”公共決策腐敗及其危害

隨著我國反腐敗斗爭的發(fā)展，行政“一把手”公共決策腐敗及其治理漸為學(xué)界所關(guān)注，雖然學(xué)者們見仁見智，但在以下方面達(dá)成了共識：決策腐敗概念的提出是對當(dāng)前我國黨政部門“一把手”腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)且造成嚴(yán)重危害的一種抽象和概括，它是指公共決策過程中公共權(quán)力非公共運(yùn)作的一類腐敗現(xiàn)象。現(xiàn)代政府公共決策在本質(zhì)上是政府代表社會公眾意愿對社會發(fā)展做出的判斷與選擇，當(dāng)前我國的政治體制和領(lǐng)導(dǎo)方式?jīng)Q定了行政“一把手”們在公共決策中舉足輕重，他們在決策過程中的腐敗行為對社會公共治理造成的危害是不言而喻的。［3］（p244-245）

我們認(rèn)為，行政“一把手”公共決策腐敗是指行政“一把手”作為公共決策的重要權(quán)力主體，在決策過程中對公共權(quán)力進(jìn)行非公共運(yùn)作，偏離公共職責(zé)，為其自身或利益相關(guān)者謀取不當(dāng)利益的腐敗行為，這一行為具有兩個(gè)基本特征：一是腐敗行為的發(fā)生發(fā)展具有并發(fā)性?！皼Q策——執(zhí)行——監(jiān)督”是一個(gè)完整的權(quán)力運(yùn)行流程，“一把手”在公共決策時(shí)僅實(shí)現(xiàn)了對資源、利益的初次分配，其要想公共決策腐敗的行為能夠持續(xù)順利進(jìn)行，就需要“執(zhí)行腐敗”和“監(jiān)督腐敗”的接應(yīng)，因此，公共決策腐敗在這一點(diǎn)上就成為誘發(fā)多種后續(xù)權(quán)力腐敗的“病源”。［4］（p157）二是腐敗行為具有高度隱蔽性。據(jù)有關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前80%以上的行政“一把手”公共決策腐敗問題是在查處其他案件過程中被舉報(bào)或被牽連發(fā)現(xiàn)的，而通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)、干部離任審計(jì)、干部任用審查等主動審查制度和其他干部、群眾的主動舉報(bào)等方式發(fā)現(xiàn)和查處的不足10%。［3］（p249）因此，行政“一把手”公共決策腐敗的暴露有別于其他腐敗類型，多局限于案件牽連，存在較大的偶然性，及時(shí)查處的難度大，這也促使某些腐敗分子較易產(chǎn)生僥幸心理。

行政“一把手”公共決策腐敗具有巨大的社會危害性。首先，行政“一把手”公共決策腐敗嚴(yán)重妨礙經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?！耙话咽帧痹跊Q策過程中以手中權(quán)力為依托，干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，破壞市場的自由競爭。例如，在制定和修改法規(guī)、政策，發(fā)布政府決定和命令的過程中，有的行政“一把手”通過手中的權(quán)力進(jìn)行選擇性立法和法律解釋，犧牲公共利益獲取個(gè)人私利或?yàn)樗四怖?，“郭京毅案”、“鄭筱萸案”就是此類典型。①“郭京毅案”參見普沙嶺：《郭京毅案警醒“立法腐敗”》，《南方人物周刊》2008年第26期；“鄭筱萸案”參見陳宇峰：《鄭筱萸案背后：制度的生死時(shí)速》，《南風(fēng)窗》2007年第12期。有的行政“一把手”在公共工程建設(shè)過程中收受賄賂，出賣手中權(quán)力，為開發(fā)商、承建商謀取不當(dāng)利益，這種情況在“?？谝?guī)劃腐敗案”②“?？谝?guī)劃腐敗案”參見翟蘭云等：《從張仕武案解讀?？谝?guī)劃局腐敗窩案》，載《檢察日報(bào)》2009年7 月27日，第2版。中得到充分體現(xiàn)。其次，行政“一把手”公共決策腐敗毀壞吏治。行政“一把手”在決策過程中要想順利實(shí)現(xiàn)腐敗預(yù)謀，為鞏固權(quán)力地位就需要拉幫結(jié)派，為利益輸送方便就需要任人唯親，這便容易形成官官相護(hù)的腐敗集團(tuán)。再加上“一把手”所掌握和調(diào)配的是廣大的公共資源，屬于稀缺職位。腐敗者會因這一位子的巨額回報(bào)而蠢動，通過買官、跑官、賄選等方式以求獲得任命。由于職位的獲取花費(fèi)了一定的賄賂成本，因而身居職位后勢必變本加厲謀取私利，成為引發(fā)其他腐敗的動因。

二、“三元交互決定”模型下的行政“一把手”公共決策腐敗成因分析

要實(shí)現(xiàn)對行政“一把手”公共決策腐敗的法律治理，需先對其公共決策腐敗的成因進(jìn)行分析。私有制根源理論③馬克思主義認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。盡管腐敗的產(chǎn)生、發(fā)展是諸多因素共同交匯作用的結(jié)果，但從本質(zhì)上講，腐敗現(xiàn)象是私有制的伴生物，沒有私有制、沒有私有觀念就不會有腐敗。生產(chǎn)資料的私有制以及由此產(chǎn)生的私有觀念是腐敗產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源。具體可參見《馬克思恩格斯選集》（第四卷），北京：人民出版社1995年版，第170、172、237頁等。、現(xiàn)代化理論④美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓提出了現(xiàn)代化造成腐敗的理論。他認(rèn)為現(xiàn)代化開辟了新的財(cái)源與權(quán)力渠道，并擴(kuò)大了政治體系的輸出功能，同時(shí)造成社會基本價(jià)值的變化。這些都為腐敗的大量產(chǎn)生提供了幫助。具體可參見［美］塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，北京：華夏出版社1988年版，第32—33、60—62頁等。、尋租理論⑤有些學(xué)者將腐敗定義為權(quán)力尋租：第一，利用市場體制的不完善和不規(guī)范，運(yùn)用各種違法手段謀取私利。第二，利用公共權(quán)力干預(yù)市場活動進(jìn)行權(quán)錢交易。比如在市場化改革還沒有到位的情況下，將公共權(quán)力分配資源的體系和市場分配資源的體系攪在一起，使腐敗行為滋生蔓延。第三，利用轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和變化將公共財(cái)產(chǎn)據(jù)為己有。具體可參見郭建民：《尋租理論與反腐敗分析》，載《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2003年第4期，第1—4頁等。等有助于我們對行政“一把手”公共決策腐敗成因進(jìn)行宏觀把握，三元交互決定論則為我們分析行政“一把手”公共決策腐敗成因提供了一條更為直接的微觀進(jìn)路。

三元交互決定論是由美國心理學(xué)家班杜拉提出的，依據(jù)這一理論，環(huán)境、行為、個(gè)體三者相對獨(dú)立但每二者之間都具有雙向的互動和決定關(guān)系，從而構(gòu)成了影響主體活動的三元交互決定系統(tǒng)。［5］（p168-172）作為政治活動系統(tǒng)中一種非偶發(fā)性現(xiàn)象，行政“一把手”的公共決策腐敗也體現(xiàn)出相類似的個(gè)體、行為、環(huán)境的互動影響特質(zhì)。運(yùn)用三元交互決定論構(gòu)建行政“一把手”公共決策腐敗的風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理，即是將官員個(gè)體、腐敗行為、制度環(huán)境三者的交互作用作為分析行政“一把手”公共決策腐敗的基本分析框架（如圖1）。不過，官員個(gè)體、腐敗行為與制度環(huán)境三要素之間存在互聯(lián)關(guān)系并不代表每個(gè)雙向間影響力的對稱，在公共決策中任一項(xiàng)要素的作用因外來因素?cái)_動而削弱都會帶來另外一項(xiàng)或兩項(xiàng)要素的突顯，結(jié)果是使原本正三角穩(wěn)定狀態(tài)的模型外形改變，模型運(yùn)動軌跡也隨之變化。

圖1　行政“一把手”公共決策腐敗風(fēng)險(xiǎn)形成的“三元交互決定”模型

結(jié)合相關(guān)案例分析，我們發(fā)現(xiàn)在這一模型運(yùn)動的外部，利益粘連度是一個(gè)外部主觀變量，法律風(fēng)險(xiǎn)缺損度和外部環(huán)境干預(yù)度是兩個(gè)外部客觀變量。由此將前述基本的三元交互分析框架縮為原點(diǎn)O，當(dāng)這三股外部變量作用于其上便形成一個(gè)完整的“一把手”公共決策腐敗風(fēng)險(xiǎn)評估三維坐標(biāo)系（如圖2）。此時(shí)如在此坐標(biāo)系的X、Y、Z三個(gè)面軸上分取不同的點(diǎn)，可代表特定決策腐敗事件發(fā)生中這三股不同外部變量作用值的大小，我們可將圖2中列舉的三個(gè)軸面上生發(fā)的點(diǎn)相交的集合所形成的各波狀線段層（不同決策事件中可能會是不同圖形）看作是三股變量作用在決策中每個(gè)細(xì)節(jié)舉措內(nèi)各個(gè)步驟上的結(jié)果。通過從原點(diǎn)O做出實(shí)線射線T（代表決策的全過程時(shí)間）在各個(gè)線段層上滑動，可觀摩一個(gè)特定時(shí)段內(nèi)某決策腐敗案件因各種關(guān)系交錯(cuò)影響而產(chǎn)生的動態(tài)運(yùn)動。在圖2的模型中，如果各點(diǎn)運(yùn)動中受力均衡，每一層的縱切面將一直以等邊三角形面狀態(tài)推進(jìn)；如果存在力度向量的擾動就會形成不規(guī)則三角形面的推進(jìn)（如圖中的直角三角形面）。經(jīng)對大量決策腐敗案件生發(fā)過程的實(shí)證代入分析，我們總結(jié)發(fā)現(xiàn)行政首長負(fù)責(zé)制、政府決策制約機(jī)制和公共利益表達(dá)機(jī)制中的問題常會作為力度向量（如圖2中的a、b等），暗中擾動每一案件模型中外部各變量在點(diǎn)面運(yùn)動中的消長，其擾動有時(shí)甚至還會推動三元交互關(guān)系原點(diǎn)O的移動（如圖2中O移向O1、O2等）。

圖2　多元影響下的決策腐敗案件動態(tài)演進(jìn)過程

運(yùn)用兩圖中的模型對行政“一把手”公共決策腐敗成因進(jìn)行分析，具體如下。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部首長負(fù)責(zé)制的悖序運(yùn)行。

圖1的三元交互模型表明，制度環(huán)境的優(yōu)劣決定了“一把手”個(gè)體良性價(jià)值理念的養(yǎng)成度，反過來養(yǎng)成的理念也會對制度環(huán)境產(chǎn)生影響，這就形成了兩者間的交互關(guān)系。我國實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，“一把手”的公共決策是其重要內(nèi)容。然而，這一制度的實(shí)際運(yùn)用中存在一些缺陷，這些缺陷給某些“一把手”公共決策腐敗提供可乘之機(jī)，致使劣度交互關(guān)系產(chǎn)生。

首先，法律規(guī)制依據(jù)的外部缺損導(dǎo)致某些人利用首長負(fù)責(zé)制為所欲為。雖然我國《憲法》規(guī)定了行政首長負(fù)責(zé)制①《憲法》第86條：“國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制”、第105條：“地方各級人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制”。，但規(guī)定偏向概括性的陳述。這種原則性規(guī)定的優(yōu)點(diǎn)是為行政“一把手”依照自身施政理念進(jìn)行靈活決策提供便利，但由于實(shí)踐中各個(gè)地區(qū)與部門的具體實(shí)施方式不同，不利于對“一把手”的決策行為進(jìn)行細(xì)部控制。雖然我國法律法規(guī)規(guī)定“一把手”作為決策者要接受監(jiān)察、審計(jì)、司法等部門以及社會的監(jiān)督，但在現(xiàn)實(shí)的公共決策監(jiān)督中，由于監(jiān)察和審計(jì)部門受各級政府的領(lǐng)導(dǎo)，一些行政“一把手”在行政首長負(fù)責(zé)制下可以間接捏住監(jiān)察、審計(jì)等部門的財(cái)政、人事等命門以影響其監(jiān)督問責(zé)。雖然《審計(jì)法》規(guī)定面對監(jiān)督阻礙時(shí)可以要求同級政府部門或其他有權(quán)機(jī)關(guān)介入處理，但是法條只是規(guī)定這類處理要依賴于與各類政府和主管部門間的協(xié)調(diào)，而行政“一把手”可能利用層級優(yōu)勢指使相關(guān)部門消極合作，讓協(xié)調(diào)流于形式。

其次，與民主集中制界分模糊導(dǎo)致某些人利用行政首長負(fù)責(zé)制破壞議事規(guī)則，強(qiáng)力維護(hù)個(gè)體私利。我國《憲法》規(guī)定國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則①《憲法》第3條：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。，從法律條文間的縱向關(guān)系上看，行政首長責(zé)任制是民主集中制的下位制度，行政首長負(fù)責(zé)制的運(yùn)行也要遵守民主集中制原則。因此，“一把手”在決策過程中既要尊重民主，又要樹立權(quán)威，但是這兩者之間的“度”該如何把握尚沒有明確的規(guī)定可循。正是由于制度間的銜接不夠且規(guī)則模糊，某些腐敗者便在決策時(shí)依照自己事先的謀局，利用行政首長負(fù)責(zé)制挾制、干預(yù)甚至破壞民主集中制議事規(guī)則，為貪腐開方便之門。

再次，問責(zé)監(jiān)督機(jī)制設(shè)置失衡導(dǎo)致某些人利用首長負(fù)責(zé)制影響監(jiān)督。哈耶克曾言：“欲使責(zé)任有效，責(zé)任還必須是個(gè)人的責(zé)任。”［6］（p99）然而現(xiàn)實(shí)中，一些公共決策腐敗者常常利用行政首長負(fù)責(zé)制鉆問責(zé)之空，推脫個(gè)人責(zé)任。如，與行政副職之間的權(quán)責(zé)沖突，一些機(jī)關(guān)踐行首長負(fù)責(zé)制下的副職分管制，雖有“誰主管誰負(fù)責(zé)”的明確責(zé)任承擔(dān)，但該原則以直接分管者為對象，導(dǎo)致行政“一把手”在貪墨決策后卻常讓副職背黑鍋。

2.政府決策制約機(jī)制存在先天漏洞。

在圖1分析模型中，從“一把手”個(gè)體行為與制度環(huán)境之間的關(guān)系看，制度環(huán)境對行為模式產(chǎn)生的主動影響是較大的。在不考慮個(gè)體因素的主動干預(yù)下，制度環(huán)境對主體的行動選擇很可能產(chǎn)生影響。結(jié)合圖2三組外部變量運(yùn)動來看，在缺損的法律規(guī)定和弱化的監(jiān)督之下，“一把手”的預(yù)期法律風(fēng)險(xiǎn)較低，此時(shí)其逆向行為選擇將反作用于制度環(huán)境，擾亂決策系統(tǒng)的正態(tài)發(fā)展。當(dāng)前決策制約的制度圍墻之缺可印證以上分析。

一個(gè)現(xiàn)代民主國家的決策權(quán)應(yīng)完全屬于民眾選舉的代議機(jī)關(guān)，各級政府部門行使的應(yīng)是決策執(zhí)行權(quán)。［7］（p27）但我國法律在這一問題上的某些漏洞卻使權(quán)力機(jī)關(guān)的決策權(quán)旁落，政府成為實(shí)際上的決策機(jī)關(guān)。這違背了憲法和法律關(guān)于政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)的法律定位，加之前述首長負(fù)責(zé)制的痼疾普遍存在，更可能會使公共事務(wù)的決策由于人民代議機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)缺位而失去其民主性、公共性，淪為“一把手”個(gè)人意志的體現(xiàn)，埋下公共決策腐敗的隱患，這將導(dǎo)致整個(gè)決策系統(tǒng)中原本應(yīng)存在的決策制約子系統(tǒng)的失能。

一是人大會議制度的缺陷使政府決策執(zhí)行權(quán)異化為決策享有權(quán)。雖然《憲法》第85條和《地方組織法》第54條均規(guī)定了各級政府是人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)而不是決策機(jī)關(guān)，但由于各級人民代表大會都是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，通常每年召開一次會議且與會人數(shù)眾多，短短的會期內(nèi)不僅要審議政府工作報(bào)告，還要審查和批準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃以及預(yù)決算的執(zhí)行情況、制定和修改規(guī)范性法律文件、進(jìn)行選舉等。同時(shí)，政府報(bào)告幾乎涉及公共事務(wù)執(zhí)行的絕大部分領(lǐng)域，許多領(lǐng)域所提到的問題專業(yè)、龐雜、煩瑣。這些因素使得大多數(shù)普通代表既沒有充足的時(shí)間進(jìn)行深入討論，也弄不清楚專業(yè)問題，無法提出具體意見，只能憑感覺和期望來發(fā)表看法。這就使各級人大對政府工作報(bào)告的審查很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。再加上受篇幅所限，政府工作報(bào)告中的有些問題只談宏觀目標(biāo)，不涉及具體舉措，真正的執(zhí)行由各級政府部門另行決定。由此，實(shí)質(zhì)意義的決策權(quán)最終不在人大，而政府則從執(zhí)行人大決策的機(jī)關(guān)變成自己決策再自己執(zhí)行的機(jī)關(guān)，從而為行政“一把手”對公共事務(wù)決策的自行其是埋下伏筆。

二是人大閉會期間，人大常委會的決策職能缺位。當(dāng)前我國憲法和法律對各級人大常委會職權(quán)的規(guī)定多立足于對人大制度的后續(xù)補(bǔ)充，如日常對區(qū)域性“重大事項(xiàng)”的決定、“部分調(diào)整”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃及預(yù)算的執(zhí)行等，無法觸及政府部門對整個(gè)社會生活廣泛而全面的實(shí)質(zhì)決策，再者這些決議由于一開始就未通過人大常委會審議，直接由政府提交人大批準(zhǔn)，如果常委會直接對這些本就沒有深入研究過的決議行使了部分調(diào)整、變更的決策權(quán)，決策的科學(xué)性和可靠性難免會讓人生疑。另外，雖然《憲法》第67條和《地方組織法》第44條規(guī)定了各級人大常委會有權(quán)監(jiān)督本級政府的工作并可撤銷其不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，從字面上看這些規(guī)定似乎表明政府是人大常委會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，但是從決策做出的邏輯順序看人大常委會的這種監(jiān)督和撤銷都是決策的事后介入而非事前制約，因此對政府部門決策的影響效果甚微。由此可見，人大常委會在實(shí)踐中也難以有效約束“一把手”們的具體行政決策。

三是政府的應(yīng)急性決策演變?yōu)榻K極性決策。近年來，隨著各類突發(fā)性公共事件的頻發(fā)，許多政府部門不得不做出各類應(yīng)急性決策，但是我國目前尚無系統(tǒng)的法律法規(guī)來明確政府在緊急情況下該如何行使法外決策的權(quán)力。這種情況下，在緊急事態(tài)結(jié)束后，某些行政“一把手”借職權(quán)之便讓一些利于其漁利的臨時(shí)性決策得不到有序的清理和歸置，久而久之它們便演變?yōu)榻K極性決策，這破壞了法律規(guī)則的正常制定和執(zhí)行程序。

3.公共決策中利益沖突有效規(guī)制的失位。

利益分配子系統(tǒng)是整個(gè)政治活動系統(tǒng)中的重要組件。就兩圖的模型來看，基于理性經(jīng)濟(jì)人和人性私欲的基本判斷，“一把手”在不良外部利益引誘下導(dǎo)致價(jià)值理念異變，這將引導(dǎo)其行為模式，而行為結(jié)果會反過來固化其與不良外部利益引誘之間的連接，這樣雙向的交互決定關(guān)系就形成了，這種關(guān)系的產(chǎn)物便是利益沖突。就行政“一把手”而言，其利益沖突集中體現(xiàn)為“公共職責(zé)與其私人利益之間的沖突”，［8］（p24）這一沖突是產(chǎn)生腐敗的重要根源。如果行政“一把手”在公共決策時(shí)受到私人利益的影響，就會導(dǎo)致公共決策腐敗，引起利益分配子系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)失衡，致使決策偏離公共利益最大化的目標(biāo)，引發(fā)社會危機(jī)。具體地說，造成的這些畸變的緣由主要有以下幾方面。

第一，“利益管制俘獲”現(xiàn)象叢生。在公共決策的制定和實(shí)施中，公共決策者與各種利益組織之間存在著征詢、協(xié)商等互動過程。為了避免公共決策出臺后受到強(qiáng)勢利益集團(tuán)的干擾和阻礙，決策機(jī)關(guān)在決策中有時(shí)不免會對強(qiáng)勢利益集團(tuán)做出一些讓步，而很多強(qiáng)勢利益集團(tuán)憑借其財(cái)力、人脈和名望等優(yōu)勢可以提前與決策機(jī)關(guān)溝通需求，滿足決策機(jī)關(guān)所提的各種條件，并不時(shí)拉攏決策機(jī)關(guān)，作為回報(bào)或補(bǔ)償為其攫取利益提供某些便利，這一現(xiàn)象被稱為“管制俘獲”。［9］（p31-35）在這種情況下，當(dāng)公共利益與某些強(qiáng)勢利益集團(tuán)產(chǎn)生利益沖突時(shí)，強(qiáng)勢利益集團(tuán)對公共決策的影響力甚至?xí)魅跽臋?quán)威，再加首長負(fù)責(zé)制的流弊沉積以及政府決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的合一，使得通過低成本的腐敗運(yùn)作就可以達(dá)到對行政“一把手”的“利益管制俘獲”?；诟鞣N利益粘連，此時(shí)公共決策中的利益沖突就由潛在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)腐敗，公共決策的公平與公正蕩然無存。

第二，外部干預(yù)決策的表達(dá)渠道不暢。既有公共決策體制下的利益表達(dá)渠道早已無法適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展中各階層的多元利益訴求。首先，由于缺乏對政府公共決策的實(shí)質(zhì)性議決，人民代表大會等制度無法保障廣泛的利益群體所提出的多樣化議題都能得到充分表達(dá)和落實(shí)。其次，領(lǐng)導(dǎo)接待、電視問政等傳統(tǒng)表達(dá)渠道的功能定位與制度容量也無法與當(dāng)前豐富的訴求類型和急速擴(kuò)張的訴求數(shù)量相適應(yīng)。此外，《行業(yè)協(xié)會法》及《社團(tuán)法》的缺位不僅使利益組織的管理失據(jù)，而且其決策參與權(quán)等權(quán)利被強(qiáng)勢利益集團(tuán)甚至政府侵犯時(shí)難以獲得法律救濟(jì)。這些弊端使普通社會成員難以順暢參與公共決策，外部干預(yù)度直接下降的結(jié)果是某些群體通過腐敗交易將公共決策變?yōu)閷?shí)現(xiàn)私利擴(kuò)張的場所。

第三，控制官員利益沖突的法律規(guī)范存在疏漏。法律是控制官員利益沖突最根本的方式。國際上反腐效果較好的國家和地區(qū)大多制定了此類法律規(guī)范，如美國的《利益沖突法》、加拿大的《利益沖突章程》等。目前我國控制官員利益沖突的法律規(guī)范尚存疏漏，且該類制度規(guī)范多集中于黨規(guī)黨紀(jì)，其中的諸多“禁止”類兼職活動、“不準(zhǔn)”類從業(yè)限制等多屬于廉政限制性規(guī)定，而非固化的法律制度。［10］（p151-153）我國尚無對官員利益沖突進(jìn)行系統(tǒng)控制的專門法律，現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及控制官員利益沖突的內(nèi)容散見在各種準(zhǔn)則、辦法或不同的規(guī)范性法律文件之中，缺乏系統(tǒng)性、配套性。其他一些法律條文僅給出框架性規(guī)定，缺乏具體、明確的細(xì)則。例如《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等都缺少對作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、方式流程、信息公布等方面的具體規(guī)范，使得操作彈性空間大，官員自由裁量權(quán)廣，從而為行政“一把手”公共決策的“暗箱操作”提供可乘之機(jī)。［11］（p22-23）

三、基于系統(tǒng)“協(xié)同控制理論”的行政“一把手”公共決策腐敗法律治理的路徑

通過上述三元交互決定模型中對基本要素的交互運(yùn)動和制度變量影響的分析可以發(fā)現(xiàn)，公共決策權(quán)運(yùn)行中各子系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的缺失為政治活動系統(tǒng)中的決策腐敗行為提供了制度空間，故公共決策腐敗的治理必須立足于各子系統(tǒng)功能的修復(fù)。筆者嘗試引入多智能體復(fù)雜系統(tǒng)管理中常用的“協(xié)同控制理論”就行政“一把手”的法律治理提出對策建議。

協(xié)同控制理論認(rèn)為，在一個(gè)由大量子系統(tǒng)構(gòu)成的系統(tǒng)中，“吸引子”①吸引子又稱快變量，是系統(tǒng)科學(xué)中的概念，目前還沒有十分完善的定義，系統(tǒng)的最終演化要達(dá)到一定點(diǎn)的集合，吸引子的存在在于引導(dǎo)系統(tǒng)尋找目的點(diǎn)，而系統(tǒng)達(dá)到目的點(diǎn)才能趨于有序和穩(wěn)定。通俗來講就是一個(gè)系統(tǒng)有朝某個(gè)穩(wěn)態(tài)發(fā)展的趨勢，這個(gè)穩(wěn)態(tài)就叫作吸引子。例如一個(gè)鐘擺系統(tǒng)，它有一個(gè)吸引子，這個(gè)吸引子使鐘擺系統(tǒng)向停止晃動的穩(wěn)態(tài)發(fā)展。、“序參量”②序參量是協(xié)同學(xué)的一個(gè)重要概念。序參量又叫慢變量，系統(tǒng)的吸引子使系統(tǒng)在舊秩序上穩(wěn)定下來，而序參量使系統(tǒng)脫離舊秩序，走向新結(jié)構(gòu)。它使各個(gè)子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互制約，表現(xiàn)出一種協(xié)同運(yùn)動。序參量在宏觀上表現(xiàn)為系統(tǒng)的自組織運(yùn)動，其支配整個(gè)系統(tǒng)的演化，形成方向一致的新樣態(tài)的整體運(yùn)動。的出現(xiàn)將引導(dǎo)子系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)動，其結(jié)果外化影響到子系統(tǒng)間的相互作用和協(xié)作，使該系統(tǒng)凝成具有一定功能的自組織結(jié)構(gòu)，從而引導(dǎo)系統(tǒng)各部分協(xié)調(diào)一致達(dá)到發(fā)展的穩(wěn)態(tài)平衡，甚至在宏觀上產(chǎn)生結(jié)構(gòu)重整，呈現(xiàn)新的有序狀態(tài)。［12］（p558-559）政治活動系統(tǒng)是一種典型的復(fù)雜系統(tǒng)，其中具有高度自組織運(yùn)轉(zhuǎn)功能的子系統(tǒng)在協(xié)同控制論中被稱為多智能體，這些智能體運(yùn)行機(jī)制之間相互關(guān)聯(lián)，通過相互作用和對環(huán)境的感知而進(jìn)行判斷和決策，每個(gè)智能體具有某類功能或可獨(dú)立解決某類問題。當(dāng)系統(tǒng)綜合處理某一問題能力不足時(shí)，可以通過引入新智能體或智能體升級來添加新的功能，以保證系統(tǒng)功能的伸縮和擴(kuò)展；一個(gè)系統(tǒng)任務(wù)可拆為若干個(gè)子任務(wù)分派到一系列智能體上，通過分析、交換和傳送等，這些智能體可以自組織運(yùn)動并協(xié)調(diào)工作。［13］（p270-271）但是，“智能體內(nèi)外之間本能上存在著各類潛在運(yùn)行沖突”。［14］（p92）協(xié)同控制的目的就是要解決智能體內(nèi)部和智能體之間的沖突問題，首先通過“吸引子”的趨向，引導(dǎo)子系統(tǒng)的調(diào)節(jié)使運(yùn)行紊亂的軌跡逐漸歸正，在增強(qiáng)單個(gè)智能體的規(guī)劃、執(zhí)行能力同時(shí)達(dá)到對外提高多智能體之間目標(biāo)和行為的協(xié)同性；然后通過“序參量”引導(dǎo)各智能體形成定向自組織，各智能體通過各自的協(xié)同運(yùn)動帶動整體系統(tǒng)運(yùn)動，推動系統(tǒng)產(chǎn)生新的有序結(jié)構(gòu)，提升系統(tǒng)功能，促進(jìn)整個(gè)系統(tǒng)目標(biāo)與任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。［15］（p29-33）

“當(dāng)代社會治理已突破傳統(tǒng)的線性模式……呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、多樣化、自組織的特征。社會治理需要從傳統(tǒng)的行政管理模式向復(fù)雜科學(xué)管理范式轉(zhuǎn)變?！保?6］（p99）公共決策的做出本就出自政治活動這一具有復(fù)雜性分布態(tài)的系統(tǒng)體系。協(xié)同控制理論為在這一多智能體復(fù)雜系統(tǒng)中如何減少行政“一把手”公共決策腐敗拓展了視野。一方面由于各子系統(tǒng)智能體內(nèi)部參與主體多樣，利益關(guān)系多元，這就需要從協(xié)同控制的高度來協(xié)調(diào)各方步調(diào)一致，形成規(guī)控行政“一把手”公共決策腐敗的合力。另一方面，各子系統(tǒng)智能體雖各有其運(yùn)行目標(biāo)，但存在最終達(dá)到?jīng)Q策合理、科學(xué)、公正這一共同價(jià)值目標(biāo)，如何通過互動、協(xié)作等手段將各子系統(tǒng)智能體的單方面行動統(tǒng)一到對行政“一把手”的決策腐敗規(guī)制這一整體利益的目標(biāo)，也需要借鑒多智能體復(fù)雜系統(tǒng)協(xié)同控制的核心思想和一些技術(shù)方法。

因此，首先可以前述三元交互分析模型中“制度環(huán)境——腐敗行為——官員個(gè)體”這三對交互作用關(guān)系的生成和發(fā)展過程為目標(biāo)反思對象，在宏觀趨勢引導(dǎo)上把“短期重在提高制度建設(shè)的質(zhì)量，中期在于提升監(jiān)督糾錯(cuò)力度，長期則需要政府權(quán)力的重新配置”［17］（p149）作為推進(jìn)治理行政“一把手”公共決策腐敗的“吸引子”，這些“吸引子”在公共決策的表達(dá)輸入、意見做出、輸出審查和評估問責(zé)各階段中，將引導(dǎo)每一階段的各項(xiàng)具體細(xì)部措施執(zhí)行過程中的決策決斷子系統(tǒng)、決策制約子系統(tǒng)、利益分配子系統(tǒng)等各智能體做交互協(xié)同運(yùn)動，以預(yù)防各項(xiàng)細(xì)部措施中行政“一把手”公共決策腐敗風(fēng)險(xiǎn)的外溢，同時(shí)也將促進(jìn)公共決策的公平、公正與真實(shí)可信。如圖3。

圖3　決策過程中各項(xiàng)具體措施做出中的協(xié)同控制體系

其次，把“既要使權(quán)力與利益脫鉤，又要使權(quán)力與責(zé)任掛鉤”［18］（p440-442）作為推動治理行政“一把手”公共決策腐敗的“序參量”，這一“序參量”的引力將控制整體公共決策的表達(dá)輸入、意見做出、輸出審查和評估問責(zé)四階段作勻速圓周運(yùn)動，形成圓B這一“階段化”協(xié)同控制大體系。（筆者將各項(xiàng)具體細(xì)部措施的協(xié)同控制小體系稱為圓A，其目的在于使行政“一把手”決策腐敗的第一階段——協(xié)同治理呈現(xiàn)良性的穩(wěn)態(tài)平衡結(jié)果。）當(dāng)圓B中的每一個(gè)圓A都協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)正常時(shí)，內(nèi)外的“吸引子”c與“序參量”d將產(chǎn)生共鳴（如圖4.1），推動圓B這一整體決策協(xié)同控制體系穩(wěn)步改善、發(fā)展，走向新的有序結(jié)構(gòu)：即在預(yù)防行政“一把手”公共決策腐敗的同時(shí)提升公共決策系統(tǒng)體系的效能，這也就是協(xié)同控制理論的第二階段（如圖4.2）。這種大協(xié)同控制體系套小協(xié)同控制體系的“公共決策腐敗復(fù)合協(xié)同控制模型”的設(shè)計(jì)，有助于實(shí)現(xiàn)對行政“一把手”公共決策腐敗的全時(shí)空監(jiān)控，同時(shí)也能使整個(gè)公共決策的出臺煥然一新。

在法學(xué)視野中，要達(dá)成上述模型的成功運(yùn)轉(zhuǎn)，需重新設(shè)計(jì)多項(xiàng)“制度”參數(shù)，做好系統(tǒng)的準(zhǔn)備工作。

圖4　.1決策整體做出過程的復(fù)合協(xié)同控制模型

圖4　.2協(xié)同控制下的公共決策機(jī)制的完善與發(fā)展

1.重塑人大決策權(quán)制度對政府決策的協(xié)同制約。

導(dǎo)致公共決策腐敗的基礎(chǔ)性誘因之一是決策系統(tǒng)中決策權(quán)配置失衡，從而使對公共決策“合法性審查”這一“在決策系統(tǒng)的輸出和輸入端承載著檢驗(yàn)和校正功能的安全閥”功能偏廢。［19］（p112）為了防止行政“一把手”在公共決策過程中形成首長意志的獨(dú)斷而引發(fā)腐敗，學(xué)界一直致力于決策民主化的研究，也取得了不少成果。但是，目前的研究多集中在如何通過促進(jìn)政府信息公開、完善決策聽證等程序制度上?，F(xiàn)行法律法規(guī)的疏漏可能導(dǎo)致人民主權(quán)與國家治權(quán)職能的混同，如果不加以更正就無法使公共事務(wù)的決策權(quán)從政府手中回歸到人大及其常委會，在這種情況下討論的各種監(jiān)督制約機(jī)制所搭建的決策民主也僅僅是決策程序的民主，而不是決策主體的民主，難以使民主監(jiān)督觸及決策權(quán)的根本。

故此，“政府權(quán)力的重新配置”作為在長遠(yuǎn)上影響行政“一把手”公共決策腐敗協(xié)同控制的“吸引子”，必須校正相應(yīng)的法律“制度”參數(shù)，從宏觀上為政府的決策執(zhí)行正本溯源，回復(fù)并厘清人民代表大會對行政決策權(quán)的協(xié)同制約。首先，由于條件的限制，各級人民代表大會決策的主要是大政方針與重大事項(xiàng)，無法行使對日常具體事項(xiàng)的決定。所以應(yīng)修改現(xiàn)行法律規(guī)定，將人民代表大會對政府工作報(bào)告內(nèi)容的審定限于對重大事項(xiàng)的決定、對既往工作的評價(jià)和對未來工作的路線、方針和政策的確定，而不決定政府的具體工作任務(wù)和實(shí)施措施，使行政“一把手”無法將有利可圖的具體決策混于報(bào)告中而獲得人大通過。其次，由于各級人大常委會本就是常設(shè)機(jī)關(guān)，有條件行使經(jīng)常性事項(xiàng)決策權(quán)，為扭轉(zhuǎn)政府當(dāng)前的自己決策自己執(zhí)行的狀態(tài)，對國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計(jì)劃、政府預(yù)決算編制執(zhí)行中的一些具體情況和事項(xiàng)在寫入政府報(bào)告前就可以先提交常委會預(yù)議，使常委會有充足的時(shí)間調(diào)研民意，進(jìn)行研究后提出意見，這不僅可以及時(shí)對某些事項(xiàng)進(jìn)行前期決策監(jiān)督，還可以增強(qiáng)政府最終提交的工作報(bào)告的民主性、科學(xué)性。此外，對政府在緊急情況下在法外進(jìn)行自行決策的權(quán)力也需加以限制，一是在臨時(shí)性決策定立時(shí)必須嚴(yán)格貫徹《憲法》和《立法法》的精神，二是在事后必須及時(shí)向本級人大及其常委會或上級政府報(bào)告，由他們來遴選并宣布這類應(yīng)急性決策的存廢，從而防止“一把手”們將某些有利可圖的臨時(shí)性決策異化為終極性決策。

2.強(qiáng)化多元主體利益在公共決策中的協(xié)同表達(dá)。

“利益是協(xié)同社會治理中最根本的序參量。當(dāng)今中國社會治理最大的挑戰(zhàn)是……構(gòu)建系統(tǒng)、穩(wěn)健的社會利益整合協(xié)同機(jī)制。”［16］（p118）除了在宏觀上由人大掌控好公共決策的實(shí)質(zhì)權(quán)力外，還必須在日常具體公共決策中重視多元主體的利益協(xié)同表達(dá)，從而遏制行政“一把手”獨(dú)斷專行所引發(fā)的決策腐敗。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森曾言：在一個(gè)集團(tuán)中除非人數(shù)很少，需介入外在強(qiáng)制或其他特殊手段才可使成員按照他們的共同利益行事，否則有理性的和尋求自我利益的個(gè)人不會采取行動以實(shí)現(xiàn)集團(tuán)的利益。［20］（p1-2）為了讓公共利益最大化的方案在公共決策中勝出，決策參與主體需要進(jìn)行公平的博弈。當(dāng)前開放式?jīng)Q策方式下的“多元社會利益主體正不斷被引入決策過程中，使決策重新步入正軌并實(shí)現(xiàn)理性回歸”。［21］（p24）不過受制于法律法規(guī)的疏漏，加之強(qiáng)勢利益集團(tuán)與弱勢利益群體之間整體實(shí)力的懸殊，弱勢利益群體尚難以有效組織和調(diào)動起來進(jìn)行多元協(xié)同利益表達(dá)，以致在公共決策博弈中弱勢利益群體發(fā)聲無效甚至無法發(fā)聲。

因此，必須完善多元主體的公共決策利益協(xié)同表達(dá)機(jī)制。一方面，通過法律法規(guī)的完善，鼓勵(lì)、引導(dǎo)弱勢利益群體進(jìn)行合法的自體組織。未來在制定相應(yīng)的法律法規(guī)時(shí)，在法律原則設(shè)定上應(yīng)首先確保弱勢利益群體最低限度的博弈資格獲取和博弈權(quán)利保障。另一方面，通過政策扶持和媒體引導(dǎo)等方式增強(qiáng)對弱勢群體利益表達(dá)意識的培育，使弱勢利益群體在不斷的觀摩與教育中清醒客觀地認(rèn)識自身的利益訴求，逐漸自覺地、主動地進(jìn)行利益表達(dá)，從而增加公共決策中的公共性比重。此外，為了減少強(qiáng)勢利益集團(tuán)對“一把手”管制俘獲的可能，也需要加強(qiáng)對強(qiáng)勢利益集團(tuán)逐利行為的規(guī)制?？稍诹⒎?、執(zhí)法和司法中多管齊下，限制強(qiáng)勢利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)特權(quán)和身份特權(quán)在公共決策中與政府決策層之間的利益勾連，同時(shí)利用體制改革和市場調(diào)節(jié)迫使強(qiáng)勢利益集團(tuán)依靠服務(wù)、技術(shù)和信譽(yù)等實(shí)現(xiàn)利潤的最大化，改變靠尋租獲利的方式。［22］（p25）通過變革社會利益整合機(jī)制，形成新的利益格局。

3.創(chuàng)新公共決策議事過程中民主技術(shù)的協(xié)同運(yùn)用。

公共決策議事過程是民主技術(shù)協(xié)同控制之美的典型表現(xiàn)。然而，“目前在一些地方、一些領(lǐng)域，僅有民主決策的形式而無民主決策的實(shí)質(zhì)。民主決策技術(shù)的欠缺和落后是一個(gè)重要的原因”。［23］（p10）在我國，公共決策中的博弈結(jié)果常常都要通過各種會議最終敲定，所以，改進(jìn)和提高開會議事技術(shù)具有基礎(chǔ)性的意義。長期以來，行政“一把手”常利用各種會議，通過“正當(dāng)程序”為公共決策腐敗披上“合法”外衣，而“會議通過”也成為公共決策腐敗最終既遂的重要一環(huán)。所以，為了防止行政“一把手”將公共決策的話語權(quán)、主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)攬于一身，可將協(xié)同控制理論中的“自組織控制理論”應(yīng)用到完善公共決策的會議制度中。自組織控制理論內(nèi)涵豐富，在此可借鑒以下內(nèi)容：在沒有外部力量強(qiáng)行驅(qū)使的情況下，系統(tǒng)內(nèi)部各要素才可協(xié)同運(yùn)作，呈現(xiàn)功能上的聯(lián)合行動并有序發(fā)展；要保證自組織活力，核心決策者就不能插手決策全過程，只能進(jìn)行間接參與和非連續(xù)性參與；差異化累積有助于系統(tǒng)質(zhì)變的形成；自組織耗散結(jié)構(gòu)①耗散結(jié)構(gòu)是由普里戈金教授提出的一種關(guān)于非平衡系統(tǒng)自組織的理論。一個(gè)處于非平衡態(tài)的開放系統(tǒng)，通過不斷地與外部進(jìn)行物質(zhì)與能量的交換，當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)某個(gè)參量變化到一定程度時(shí)，系統(tǒng)可能發(fā)生突變，由混沌無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ芑蚩臻g上的有序狀態(tài)。這種新的有序狀態(tài)需要不斷地與外部進(jìn)行物質(zhì)與能量的交換才能維持，故稱為“耗散結(jié)構(gòu)”理論。See Nicolas，Prigogine. Self-organization in Non-equilibrium System from Dissipative Structures to Holder through Fluctuations［M］.Newyork：Wilety，1977。體現(xiàn)出只有開放度增強(qiáng)，系統(tǒng)才更能健康地組織起來形成有序結(jié)構(gòu)。［24］（p40-44）

結(jié)合上述理論，可以從以下方面創(chuàng)新決策議事過程中民主技巧的協(xié)同運(yùn)用。首先，會前準(zhǔn)備程序需嚴(yán)格按照調(diào)查研究、明確議題、準(zhǔn)備預(yù)案、醞釀?wù)撟C的流程，防止行政“一把手”進(jìn)行外部強(qiáng)行干預(yù)，將會前的具體研究、個(gè)別醞釀弱化縮短為會議上的集體醞釀和硬性說服。［25］（p73）其次，嚴(yán)格執(zhí)行決策會議中“一把手”末位發(fā)言制，集體討論情況應(yīng)確定專門人員做好會議記錄并存檔備查。各級政府部門還應(yīng)結(jié)合本單位實(shí)際，在機(jī)關(guān)工作規(guī)則中明確常態(tài)化議事內(nèi)容目錄，實(shí)行清單管理。再次，在參考西方議會辯論制度的基礎(chǔ)上逐步構(gòu)建適合我國的會議辯論制度，以形成差異化觀點(diǎn)的自組織。最后，出臺相關(guān)規(guī)定，就不同會議的議題與級別設(shè)立參考性的與會代表人數(shù)，在確保開放度的同時(shí)完善對會議代表資質(zhì)、身份的審核。

4.加強(qiáng)行政“一把手”公共決策腐敗法律追責(zé)制度的協(xié)同建設(shè)。

“有效的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制是協(xié)同治理的重要組成部分。”［26］（p242）我國目前對行政“一把手”問責(zé)的依據(jù)主要是黨規(guī)黨紀(jì)、部門規(guī)章和地方規(guī)章，且問責(zé)常止于“黨紀(jì)處分”或“行政處分”。為發(fā)揮“問責(zé)”這一“序參量”在治理行政“一把手”公共決策腐敗的協(xié)同控制中的引領(lǐng)價(jià)值，必須將問責(zé)從黨紀(jì)政紀(jì)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，完善行政“一把手”公共決策腐敗的法律追責(zé)制度，“從某種程度上說，建立、健全問責(zé)法律體系正是完善我國官員問責(zé)制的終極解決方法?！保?7］（p35）

完善行政“一把手”公共決策腐敗的法律追責(zé)制度，一要健全追責(zé)主體系統(tǒng)，完善黨組織領(lǐng)銜的人大、監(jiān)察、審計(jì)和司法等多主體參與的協(xié)同問責(zé)系統(tǒng)，立足于我國人民代表大會的根本政治制度，以人大系統(tǒng)為追責(zé)追究主體，完善質(zhì)詢、罷免和撤職等追責(zé)機(jī)制；同時(shí)，理順?biāo)痉ㄅc行政的關(guān)系，提高司法在懲治行政“一把手”公共決策腐敗中的權(quán)威和效能；建立由公民、法人、社會組織和檢察機(jī)關(guān)等對行政“一把手”的重大公共決策違法行為提起訴訟的公益訴訟制度。二要明確追責(zé)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，在追責(zé)范圍的認(rèn)定中應(yīng)區(qū)分公共決策失誤和公共決策腐敗，同時(shí)以公共利益損壞程度和行政“一把手”私利不當(dāng)擴(kuò)大之間的比率為主閥值，參考不同公共決策事項(xiàng)的其他責(zé)任評估標(biāo)準(zhǔn)，對公共決策腐敗行為進(jìn)行法律責(zé)任的綜合衡量。三要將追責(zé)時(shí)限延至終身。2014年10月黨的十八屆四中全會提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度”，2015年6月通過的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》對重大決策終身責(zé)任追究制作出了具體的規(guī)定。這些規(guī)定為重大決策終身責(zé)任追究制度的法律化提供了政策依據(jù)。將重大決策終身責(zé)任追究制度法律化，不僅要在法律中明確規(guī)定應(yīng)追責(zé)的情形、處罰的依據(jù)和減責(zé)、免責(zé)等事項(xiàng)，同時(shí)要增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)通過公訴對“一把手”重大公共決策中違法、瀆職行為的追究力度，提升重大行政決策終身責(zé)任追究制度的實(shí)施及效力。

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責(zé)任編輯王京

中圖分類號：D630.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）05-0134-10

作者簡介：翟凱（1987—），男，華中科技大學(xué)法學(xué)院博士研究生；何士青（1964—），女，華中科技大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目：中共湖北省委2015年度決策支持項(xiàng)目“關(guān)于全面推進(jìn)法治湖北建設(shè)需要解決的重大問題的調(diào)研——湖北法治反腐制度建設(shè)研究”（HBSWKT0150018）；湖北省人大常委會理論研究項(xiàng)目“我國人大反腐機(jī)制及其完善研究”（HBRDYJKT2015234）。