汪　波

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

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信息流視閾下中國公共政策議程重塑

汪波

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

摘要：基于互聯(lián)網(wǎng)的信息流正打破傳統(tǒng)公共政策流程的封閉邊界，政策共同體與政策壟斷的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)在信息時代逐漸趨于解構(gòu)。在信息流與政策流的對流下，中國公共政策議程正擴展為全方位議程設(shè)置：政府部門議程、網(wǎng)絡(luò)議程和媒體議程構(gòu)成三元互動的政策議程體系?；诰W(wǎng)絡(luò)的信息流通過外壓路徑與探測路徑驅(qū)動著網(wǎng)絡(luò)議題向政策議題演變并促成問題流、政策流和政治流的耦合，無數(shù)公民個體借助信息流通過電子政務(wù)平臺將利益訴求嵌入于公共政策議程。

關(guān)鍵詞：公共政策；信息流；政策議程；網(wǎng)絡(luò)；媒體；政府決策部門；大數(shù)據(jù)

一、公共政策議程模型與信息流的嵌入

針對公共政策議程的建構(gòu)，中西方學(xué)者建立了諸多模型加以詮釋。Roger Cobb等根據(jù)政府在議程建立中所起的作用提出三種模型：外在創(chuàng)始模型、動員模型和內(nèi)在創(chuàng)始模型[1]。Joseph Stewart等將政策議程流程區(qū)分為四個階段：議題確認、議題采納、議題重要程度排序和議題持續(xù)[2]。表1為公共政策議程設(shè)置的模式，王紹光基于中國公共政策現(xiàn)實，依據(jù)政策議程提出者的身份與民眾參與的程度，提出當(dāng)代中國政策議程設(shè)置的6種模式[3]。

表1　公共政策議程設(shè)置的模式

隨著信息文明時代的到來，人類社會正處于工業(yè)文明向信息文明的過渡階段，兩種文明處于交融對接過程中，既存著一致也存在著沖突，這種一致與沖突的復(fù)雜信號傳遞到上層建筑的公共政策領(lǐng)域，就體現(xiàn)為工業(yè)時代政策議程建構(gòu)模式與大數(shù)據(jù)信息時代政策議程模式之間的交融與沖突。

工業(yè)時代政策議程建構(gòu)圍繞著權(quán)力而展開，盡管政策議程存在著不同程度的民主協(xié)商因素，但民主協(xié)商主要作為輔助與補充，在權(quán)力有選擇的組織下有限展開。以權(quán)力為核心的政策壟斷構(gòu)成了工業(yè)時代政策議程建構(gòu)的主導(dǎo)形態(tài)，在此形態(tài)下，一些最核心的政策行動者組成了集中而相對封閉體系——政策共同體。政策共同體構(gòu)成了工業(yè)時代政策壟斷的組織基礎(chǔ)和資源基礎(chǔ)，那些擁有政治、經(jīng)濟資源的核心共同體主體，由于具有豐富資源與話語權(quán)，在相當(dāng)程度上壟斷著政策議程。

隨著大數(shù)據(jù)的崛起，傳統(tǒng)政策議程受到更為復(fù)雜的信息流的挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)把人類社會帶入了大數(shù)據(jù)時代，電子政務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)、微博和微信產(chǎn)生數(shù)以億計的數(shù)據(jù)，通過對大數(shù)據(jù)的獲取、儲存、搜索、共享、分析和挖掘，為公共政策提供了極為豐富的數(shù)據(jù)庫，“大數(shù)據(jù)開啟了一次重大時代轉(zhuǎn)型，就像望遠鏡讓我們能夠感受宇宙，顯微鏡讓我們能夠觀測微生物一樣，大數(shù)據(jù)正在改變我們的生活以及理解世界的方式，成為新發(fā)明和新服務(wù)的源泉，而更多的改變正蓄勢待發(fā)”[4]，大數(shù)據(jù)信息風(fēng)暴正變革人類社會的思維方式、民主治理方式以及公共政策議程。在大數(shù)據(jù)時代背景下，政策共同體與政策壟斷的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)在大數(shù)據(jù)時代逐漸趨于解構(gòu)，解構(gòu)動力源于大數(shù)據(jù)信息流賦予了普羅大眾一種有效的話語表達與民意積聚的工具。工業(yè)時代的政策議程協(xié)商處于一種“零售時代”，原子化的分散個體被權(quán)力有選擇地吸吶進入政策議程進行民主協(xié)商。但是，在大數(shù)據(jù)時代，無數(shù)原子化個體可借助信息工具，低成本聯(lián)合起來，發(fā)出日益響亮的聲音，在人民主權(quán)的名義下“團購”公共政策，從而迫使傳統(tǒng)政策議程從壟斷走向開放與重構(gòu)。

大數(shù)據(jù)信息流①正打破政策議程建構(gòu)的權(quán)力壟斷，中國公共政策議程正由傳統(tǒng)政府議程擴展為全方位議程設(shè)置，政府部門議程、網(wǎng)絡(luò)議程與媒體議程構(gòu)成了信息時代三元政策議程設(shè)置體系，其中，網(wǎng)絡(luò)政策議程正扮演著越來越重要的角色。

二、信息流模型：中國公共政策議程重塑

John W Kingdom提出用信息流模型以解釋西方政策議程創(chuàng)建流程，信息流模型以三種信息流為基礎(chǔ)：問題流、政策流和政治流。問題流旨在感知、察覺問題情境并對問題進行界定、分析和解釋，特定公共問題通過焦點事件的放大而受到社會廣泛關(guān)注，圍繞公共問題的解決，一系列政策方案設(shè)計逐漸形成，從而形成政策流。政策流針對政策問題提出各種政策方案并進行方案論證，政治流涉及公共政策選擇的政治博弈，“由諸如公眾情緒、壓力集團間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成”[5]。問題流、政策流和政治流這三種源流在特定時間匯集，政策之窗打開，公共問題被列入政策議程。

John W Kingdom的信息流模型對西方政治流程具有一定解釋價值，但是由于信息流模型不是在中國國情背景下而是在西方語境中建構(gòu)，不是在大數(shù)據(jù)時代背景下而是在工業(yè)時代背景下建構(gòu)，因此模型解釋力具有一定局限性，從而面臨著理論修正與發(fā)展。圖1為網(wǎng)絡(luò)信息流與公共政策議程重構(gòu)，筆者加入網(wǎng)絡(luò)信息流的新變量，來探索大數(shù)據(jù)時代背景下中國網(wǎng)絡(luò)政策議程建構(gòu)。在大數(shù)據(jù)信息流與政策流的對流下，政策議程壟斷被打破，網(wǎng)絡(luò)議程、媒體議程與政府部門議程構(gòu)成信息時代三元互動的政策議程設(shè)置體系。

圖1　網(wǎng)絡(luò)信息流與公共政策議程重構(gòu)

(一)基于信息網(wǎng)絡(luò)的問題流

隨著現(xiàn)代信息社會逐步走向大數(shù)據(jù)時代，網(wǎng)絡(luò)媒體已成為公共政策議題重要的提出主體。在當(dāng)代中國政策議程創(chuàng)建過程中，隨著大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)興起，網(wǎng)絡(luò)新媒體越來越影響著政策議程，基本流程體現(xiàn)為：公共事件發(fā)生—網(wǎng)絡(luò)輿論曝光—社會關(guān)注與網(wǎng)民討論—機構(gòu)媒體跟進—政府部門關(guān)注—創(chuàng)建政策議程—制定新的公共政策。

第一波：網(wǎng)絡(luò)焦點事件演變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)公共問題。大數(shù)據(jù)信息流帶來了一場信源革命，普羅大眾由信源的“沉默受眾”轉(zhuǎn)化為信源的供給主體，可隨時通過微信、微博和網(wǎng)絡(luò)論壇進行信息發(fā)布，形成“核裂變式”信息傳播，并在信息分裂、轉(zhuǎn)發(fā)和傳遞的同時，不斷強化信息能量。大數(shù)據(jù)信息流使網(wǎng)絡(luò)主體獲取了前所未有的政策議程影響力，網(wǎng)民在微信、微博和網(wǎng)絡(luò)論壇發(fā)表意見，通過網(wǎng)絡(luò)表達訴求、參政議政?！霸诟母锷钏畢^(qū)和攻堅期，不同利益的調(diào)整與博弈，自然帶來不同訴求的表達；隨著開放擴大和全球化深入，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、國外與本土，不同價值觀念也必然產(chǎn)生碰撞交鋒”[6]。諸多政策問題往往先由網(wǎng)絡(luò)媒體曝光，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)討論，繼而被列為政策議題。網(wǎng)絡(luò)信息流成為焦點事件向公共政策議題演化的觸發(fā)機制，無論國內(nèi)外重大公共事務(wù)、群體性事件，還是腐敗案件、網(wǎng)絡(luò)焦點事件經(jīng)過信息傳播的蝴蝶效應(yīng)引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿論熱潮。

第二波：機構(gòu)媒體的過濾與引導(dǎo)。網(wǎng)絡(luò)輿論是柄雙刃劍，一旦脫離網(wǎng)絡(luò)理性的約束，網(wǎng)絡(luò)輿論可能異化為“民粹主義”渲染下的“網(wǎng)絡(luò)文革”。在網(wǎng)絡(luò)虛擬空間中，網(wǎng)絡(luò)信息流所具有的難控性、復(fù)雜性、放大性、聚眾性和煽動性可能使網(wǎng)絡(luò)議題的討論脫離公共利益導(dǎo)向。在公共議題設(shè)置過程中，網(wǎng)絡(luò)信息流往往進一步引發(fā)機構(gòu)媒體的跟進報導(dǎo)，網(wǎng)絡(luò)社會問題一旦被機構(gòu)媒體所關(guān)注，經(jīng)過報紙、電視的信息傳播強化，可能演變成為公共政策議題，但是，機構(gòu)媒體也不是機械反映網(wǎng)絡(luò)社會問題，而是對網(wǎng)絡(luò)社會問題進行選擇、整理、加工和重構(gòu)。在網(wǎng)絡(luò)公共議題演化過程中，機構(gòu)媒體與互聯(lián)網(wǎng)彼此交互，形成對網(wǎng)絡(luò)信息流的過濾與強化。人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等主流網(wǎng)媒，依托母媒體優(yōu)勢，賦予各種網(wǎng)絡(luò)議題不同程度的“顯著性”，以影響網(wǎng)絡(luò)輿論方向。

第三波：信息流交疊與共振—政府部門關(guān)注—公共政策議題。第一波網(wǎng)絡(luò)信息流引發(fā)網(wǎng)絡(luò)議題，第二波信息流通過機構(gòu)媒體過濾與強化，形成了信息流的交疊與共振。網(wǎng)絡(luò)對焦點事件曝光發(fā)揮著“導(dǎo)火索”作用，而機構(gòu)媒體對事件的跟進報道和深度調(diào)查則發(fā)揮著“強化與糾偏”功能。網(wǎng)絡(luò)公共問題最終成為政策議題，還需滿足一些條件，包括“技術(shù)可行性、在政策共同體內(nèi)的價值可接受性、可承受費用和預(yù)期的公眾默認”等[5]93。第三波信息流是第一波與第二波信息流疊加引發(fā)政府部門關(guān)注而展開的信息考察。政府決策主體通過對網(wǎng)絡(luò)議題的關(guān)注、調(diào)研與分析，挖掘公共議題背后的因果機制并界定政策議題。如山西黑磚窯等公共議題首先在互聯(lián)網(wǎng)傳播，其后，主流媒體陸續(xù)跟進、政府決策部門介入，網(wǎng)絡(luò)議題轉(zhuǎn)化為政策議題，最終演化成為公共政策。

(二)政策流：政策議題的雙重演變路徑

公共政策流程是政策主體、政策客體與政策環(huán)境相互作用的產(chǎn)物，三者之間進行著信息、能量的交換與互動。網(wǎng)絡(luò)信息流打破傳統(tǒng)公共政策流程的封閉邊界，主要通過雙重路徑：外壓路徑與探測路徑，推動著網(wǎng)絡(luò)社會問題向政策議題演變并促成問題流、政策流和政治流的耦合。

外壓路徑：網(wǎng)絡(luò)信息流—政府部門—政策議題—方案論證。在外壓路徑中，虛擬公共空間主體提出網(wǎng)絡(luò)社會議題，當(dāng)該議題屬于政府部門管轄權(quán)限，政府部門將其列入議程，網(wǎng)絡(luò)公共議題轉(zhuǎn)化為公共政策議題，網(wǎng)絡(luò)民意壓力在社會議題到政策議題的演變中發(fā)揮著重要作用，表2為網(wǎng)絡(luò)信息流與政策議程建構(gòu)互動的典型案例。從網(wǎng)絡(luò)民意構(gòu)成來看，網(wǎng)絡(luò)民意包括兩部分：一部分是所謂關(guān)切民眾(attentive public)，另一部分是一般大眾(general public)。前者在數(shù)量上占總?cè)丝跀?shù)的一小部分，但他們對公眾議題不僅十分關(guān)心，而且相當(dāng)了解；后者是大多數(shù)人，他們對多數(shù)公眾議題的注意力往往是短暫的，很少長期而執(zhí)著地卷入某項爭議。一旦一般大眾支持改變舊議程、接受新議程，公眾議程最可能變?yōu)檎咦h程[8]。在外壓路徑中，不同類型的公共事件所引發(fā)的政策效果存在著差異，有學(xué)者通過對人口計生領(lǐng)域中的網(wǎng)絡(luò)輿論議程建構(gòu)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：高情感、低專業(yè)性的議題在網(wǎng)絡(luò)輿論議程建構(gòu)過程中速度最快、影響最大[9]。

探測路徑：政府主動運用網(wǎng)絡(luò)工具—釋放網(wǎng)絡(luò)決策氣球—政策議程創(chuàng)建。在探測路徑中，政府不是被動而是主動吸納網(wǎng)絡(luò)輿情，進行政策議程建構(gòu)。當(dāng)前，微博與微信正重塑政策議程創(chuàng)建流程，逐漸成為政策議程民主化的“微動力”，截至 2015年第1季度，通過微博認證的政務(wù)微博總數(shù)達到141 245個，其中政府機構(gòu)官方微博總數(shù)為 103 849個。表3為2015年第1季度政務(wù)指數(shù)微博影響力排行榜，人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室基于3個維度：傳播力、互動力和服務(wù)力的評測，選出10個最具影響力微博。

表2　網(wǎng)絡(luò)信息流與政策議程建構(gòu)互動的典型案例[7]

表3　2015年第1季度政務(wù)指數(shù)微博影響力排行榜②

隨著政務(wù)微博與政務(wù)微信的快速生長與擴展，電子政務(wù)架構(gòu)起了政府部門和民眾之間溝通的橋梁。政務(wù)微博與政務(wù)微信的功能逐漸由信息發(fā)布型轉(zhuǎn)向服務(wù)型、問政型和互動型，微博與微信既是公民參政議政的網(wǎng)絡(luò)工具，也是政府實行網(wǎng)絡(luò)決策的寶貴資源。政務(wù)微博網(wǎng)絡(luò)平臺為政策議程創(chuàng)建提供了有效的咨詢工具，政府部門可通過非正式途徑釋放“決策氣球”。當(dāng)特定網(wǎng)絡(luò)公共議題已初步形成，政府決策部門在進行政策可行性論證時，可運用網(wǎng)絡(luò)工具試探與聽取輿情民意。在我國計劃生育“全面二孩”政策、醫(yī)療費用異地報銷、退休年齡的討論等政策案例中，政府決策部門通過網(wǎng)絡(luò)工具釋放“決策氣球”，試探并搜集網(wǎng)絡(luò)輿情民意，盡可能地使公共決策在有效施政與民意之間保持平衡。網(wǎng)絡(luò)利益訴求呈現(xiàn)出多元化與零碎化格局，在多元價值沖突與競爭中，政府應(yīng)通過引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、組織和粘合，超越零碎化網(wǎng)絡(luò)意志，對網(wǎng)絡(luò)多元政策訴求去偽存真、去粗取精，通過由表及里的政策分析，進而判定公共議題是否進入政策議程。

在探測路徑下，政策分析者的認知能力受到主客觀各種條件的限制，政策問題建構(gòu)難以一次性、完全準確地反映認識對象。在網(wǎng)絡(luò)信息流與政策流的對流過程中，由于網(wǎng)絡(luò)利益主體在一定程度上吸納進入政策議程建構(gòu)，不僅政策制定所面臨的外部壓力得以緩和，而且使公共政策盡可能符合公共利益。

(三)政治流：政策議程建構(gòu)的博弈互動

政策議程的創(chuàng)建是各種利益相關(guān)者運用各種策略相互博弈與協(xié)商的過程，從而形成政治流，社會議題只有在經(jīng)過各種力量的交互作用之后，才可能最終被確認為政策議題。公共政策安排從本質(zhì)上是多元利益主體博弈合力的結(jié)果與利益體現(xiàn)，公共選擇理論基于“經(jīng)濟人”假設(shè)，認為公共政策過程與經(jīng)濟過程一樣是一種交易過程， “在‘經(jīng)濟’和‘政治’之間或在‘市場’和‘政府’，‘私人部門’和‘公共部門’之間，并未劃出任何界線。經(jīng)濟學(xué)家不必只限于研究市場中各個人的行為，通過交易經(jīng)濟學(xué)方法的或多或少的自然延伸，經(jīng)濟學(xué)可以根據(jù)交易范例來觀察政治和政治過程”[10]。公共選擇的理論思維同樣適用于信息流背景下政策議程建構(gòu)，公共政策議程本質(zhì)上是多元利益主體圍繞著特定政策問題，為實現(xiàn)自身利益最大化，相互進行協(xié)調(diào)、競爭、博弈與妥協(xié)的公共選擇過程。

網(wǎng)絡(luò)政策議程具備了原有政策議程的各種因素：焦點事件、社會問題、公共政策議題、利益博弈和政策議程，從而構(gòu)成基于四主體交互作用的網(wǎng)絡(luò)政策議程建構(gòu)平臺。網(wǎng)絡(luò)政策議程平臺可借助二維坐標系來加以理論建構(gòu)，圖2為網(wǎng)絡(luò)政策議程建構(gòu)平臺，其要素主要體現(xiàn)為：四方主體、基于網(wǎng)絡(luò)信息流的議程動力線、基于權(quán)威信息的政策議程引導(dǎo)線。

圖2　網(wǎng)絡(luò)政策議程建構(gòu)平臺

二維坐標系包括四方主體：第一象限代表機構(gòu)媒體、第二象限代表著網(wǎng)絡(luò)信息流、第三象限代表政府決策部門、第四象限代表著政策相關(guān)當(dāng)事人。這一平臺上的每一主體存在相對獨立的偏好并為自身利益最大化而選擇相對最優(yōu)策略，每一主體所處的利益坐標不同，行為策略亦不同，四方主體合力作用決定了網(wǎng)絡(luò)政策議程的進展與方向。

橫軸為基于網(wǎng)絡(luò)信息流的議程動力線，大數(shù)據(jù)信息流的網(wǎng)絡(luò)信息處理、創(chuàng)制和傳播具有交互性、平行性、開放性、全球性、多元性、自由性、共享性、平等性和非權(quán)威性的基本持征，大數(shù)據(jù)信息流使網(wǎng)絡(luò)主體獲取了前所未有的政策議程影響力。第一、第二象限主體基于特定網(wǎng)絡(luò)公共議題，連續(xù)不斷地對決策部門和當(dāng)事人施加信息壓力。當(dāng)信息能量積累到一定程度，第三象限的政府決策部門與第四象限的當(dāng)事人只能對網(wǎng)絡(luò)輿論壓力加以回應(yīng)，回應(yīng)內(nèi)容又引起第一、二象限主體的進一步討論、檢查和辨析，從而使政策議程輿論場信息流爆炸式增長，在眾聲喧嘩中不斷接近事件真相，推動著政策議題不斷向縱深發(fā)展?！熬W(wǎng)絡(luò)不僅僅提供了一種公共參與和公民約定的手段，而且促進了政府透明度與開放性、強化了公民與政府的互動”[11]。自上而下的網(wǎng)絡(luò)輿論壓力和自下而上的回應(yīng)所形成的交互作用，構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)政策議程的基本驅(qū)動力，決定著政策議程走向。

若將橫軸議程動力線視為發(fā)動機，那么，縱軸權(quán)威信息的政策議程引導(dǎo)線則為方向盤?；跈?quán)威信息的政策議程引導(dǎo)線主要體現(xiàn)為第一與第二象限之間的互動(機構(gòu)媒體與網(wǎng)絡(luò)信息流的互動)、第三與第四象限之間互動(政府決策部門與當(dāng)事人互動)。在公共議題的輿論動力傳導(dǎo)不斷增強、網(wǎng)絡(luò)信息流輿論不斷膨脹的同時，政策議程引導(dǎo)線確保政策議題討論沿著客觀理性方向發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)信息流具有雙元性格屬性，“數(shù)字化世界既可以釋放出難以形容的生產(chǎn)能量，也可能成為彌天大謊和惡意中傷大本營”[12]。 在網(wǎng)絡(luò)輿論形成過程中，意見弱勢一方可能進入“沉默的螺旋”[13]，強勢一方則不斷增勢，通過信息流循環(huán)往復(fù)，形成與強化“群體極化”(group polarization)。主流機構(gòu)媒體可通過不同視角的異質(zhì)、異調(diào)之間的交流、碰撞，讓網(wǎng)民逐步形成綜合系統(tǒng)的認知，以實現(xiàn)更有效的公共議題引導(dǎo)。Bernard C.Cohen認為傳媒如果對受眾怎么想等問題指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾想什么的問題控制卻易如反掌。更有效的方法是對某項議題進行反復(fù)報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段[14]。主流機構(gòu)媒體作為“黨政喉舌、人民喉舌”，在輿論引導(dǎo)方面承擔(dān)著“信息過濾與信息引導(dǎo)”職責(zé)。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向發(fā)生偏差時，機構(gòu)媒體通過權(quán)威信息公布，對網(wǎng)絡(luò)輿論進行糾偏并利用網(wǎng)絡(luò)放大機構(gòu)媒體的聲音，以保障政策議題輿論的公共性導(dǎo)向。在“制衡與聯(lián)動”結(jié)構(gòu)中，各種分散的信息資源得以有效整合，形成新型網(wǎng)絡(luò)政策議程建構(gòu)平臺，使網(wǎng)絡(luò)媒體與機構(gòu)媒體相互交匯，使政府決策部門、相關(guān)當(dāng)事人、網(wǎng)民、網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖無縫溝通，從而推動著網(wǎng)絡(luò)社會問題向政策問題的演變，促成問題源流、政策源流和政治源流的耦合。

三、政策窗口與公平政策議程創(chuàng)建

公共政策流程是政策主體、客體與環(huán)境三者之間信息能量的交換過程，伴隨著虛擬公共領(lǐng)域興起，網(wǎng)絡(luò)信息流打破傳統(tǒng)政府決策流程的封閉邊界。網(wǎng)絡(luò)民意的集合擴散效應(yīng)推動著網(wǎng)絡(luò)社會議題向政策議題演變，在信息流的對流過程中，當(dāng)問題流、政策流與政治流匯合到一起，“政策窗口”打開，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)信息流、政府與社會的復(fù)雜交互作用后，網(wǎng)絡(luò)公共議題進入政策議程。

網(wǎng)絡(luò)政策議程的建構(gòu)過程存在著各種主體多元價值的相互競爭，每一主體所處的利益坐標不同，行為策略亦不同。在多元價值的沖突與競爭中，政府應(yīng)通過引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、組織和粘合，將零碎化的網(wǎng)絡(luò)意志凝聚為公平正義的最大公約數(shù)，虛擬空間是現(xiàn)實空間的投影，網(wǎng)絡(luò)政策訴求雖發(fā)聲于虛擬空間，卻源于現(xiàn)實利益訴求。當(dāng)代中國正處于信息技術(shù)突飛猛進與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，焦躁疑懼、迷茫失落、憤青思維、拜金主義 ……這些大眾情緒雖未成為社會思潮的主流，但對社會發(fā)展與改革進程產(chǎn)生抵觸消解[15]。戈夫曼曾經(jīng)將個體在日常生活中的行為區(qū)分為“前臺(劇本規(guī)定角色)和后臺(真實的自我)”[16]。 網(wǎng)絡(luò)利益訴求根源于社會現(xiàn)實生活，“漂族”“蝸居”“蟻族”人群大量出現(xiàn)，不安全感容易加重。房難買、學(xué)難上、病難看的現(xiàn)實矛盾，讓人的不確定感增強。少數(shù)干部的貪污腐敗、一些地方的暗箱操作，使干群關(guān)系變得緊張而不信任……因此，對執(zhí)政者而言，既需倡導(dǎo)公民樹立良好的精神風(fēng)貌、重視“無形”的心理疏導(dǎo)，又需積極解決那些“有形”的問題，為公平正義的社會現(xiàn)實提供實實在在的“心靈雞湯”[15]。John C.Goodman等指出一項政策如果是有益于社會整體的，該項政策是好的政策；一項政策如果是符合多數(shù)人偏好的，該項政策是好政策；一項政策如果是動員或強制人們做應(yīng)該做的，該項政策也是好的政策[17]。正是因為對公共利益追求、實現(xiàn)、維系和保障，政策才能稱之為公共的政策。網(wǎng)絡(luò)公共政策流程通過自上而下和自下而上的國家意志與網(wǎng)絡(luò)社會意志的信息對流，綜合各方利益訴求，最終綜合轉(zhuǎn)化為公共政策。當(dāng)前，有的政務(wù)微博已由信息發(fā)布功能轉(zhuǎn)向一體化行政協(xié)同體系，以“@問政銀川”為例，它以政務(wù)賬號為平臺，啟動城市綜合模式，形成了受理、轉(zhuǎn)辦、督辦、回復(fù)和公開接受監(jiān)督五位一體的行政閉環(huán)，由當(dāng)?shù)厥形讲槭覡款^，建立協(xié)同辦公、督辦問責(zé)機制。網(wǎng)絡(luò)公共空間融合了各領(lǐng)域、各階層和各群體的各種主體，在網(wǎng)絡(luò)政策議程創(chuàng)建過程中集思廣益、各抒己見，能有效避免因信息有限而導(dǎo)致的政策方案的局限性，“或許他們中的每一個都沒有找到很合理的解決辦法，或者說由于他們各自關(guān)注點的局限性，他們根本就不可能提出一個統(tǒng)籌兼顧并為各方所接受的方案，但是他們的‘合力’能夠使得最后出臺的政策如數(shù)學(xué)的‘極限’運算一樣，是無限地趨向于合理”[18]。公共決策議程的網(wǎng)絡(luò)吸納與數(shù)字協(xié)商，使網(wǎng)民能參與政策議程的創(chuàng)建、政策方案的選擇以及政策執(zhí)行，從而化解潛在沖突、強化公共政策合法性。由于網(wǎng)民在政策議程創(chuàng)建中進行民主表達、在方案選擇過程中融入自身意志，因此更傾向于認可公共政策價值，從而為政策執(zhí)行創(chuàng)造良好生態(tài)環(huán)境。

四、結(jié)語

當(dāng)前，人類社會正處于工業(yè)文明向信息文明的過渡階段，處于兩種文明形態(tài)的混合融合時期，這兩種文明形態(tài)在交融對接過程中，既存著一致也存在著沖突，這種一致與沖突的復(fù)雜信號傳遞到公共政策領(lǐng)域，就體現(xiàn)為傳統(tǒng)政策議程建構(gòu)模式與信息時代政策議程建構(gòu)模式之間的交融與沖突。

在大數(shù)據(jù)信息流沖擊下，政策共同體與政策壟斷的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)逐漸趨于解構(gòu)，大數(shù)據(jù)信息流不斷打破傳統(tǒng)公共政策流程的封閉邊界，通過外壓路徑與探測路徑推動著網(wǎng)絡(luò)問題向政策議題演變并促成問題流、政策流和政治流的耦合。在信息流與政策流的對流下，中國公共政策議程由傳統(tǒng)政府部門議程設(shè)置擴展為全方位議程設(shè)置：政府部門議程、網(wǎng)絡(luò)議程和媒體議程構(gòu)成三元互動的政策議程體系，網(wǎng)絡(luò)政策議程設(shè)置日益顯著。與此同時，三種政策議程呈現(xiàn)雙向交互影響，政府-網(wǎng)絡(luò)議程、政府-公眾議程、政府-媒體議程、媒體-大眾議程形成相互嵌入的混合議程。網(wǎng)絡(luò)信息流下公共政策議程需強化四種核心能力：信息整合能力、政策議程與信息流的融合能力、政策議程的網(wǎng)絡(luò)吸納能力和網(wǎng)絡(luò)信息過濾與信息引導(dǎo)能力。

注釋：

①大數(shù)據(jù)信息流指信息時代網(wǎng)絡(luò)海量信息的儲存、傳播搜索和分析等渠道和過程。

②參見人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室：2015年一季度人民日報政務(wù)指數(shù)微博影響力報告(http://wenku.baidu.com/link?url=OP5xq4naHM875SSCthnVOfE1xqnmich06jILWYd6hyw9fTI8sSil8hfNTASFLlhaC0eC7vd8pTyXqbgzHPkuqu1HqBw5FolSxmxxy51uku3)。

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[責(zé)任編輯周莉]

收稿日期：2016-03-17

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目(編號：15BZZ083)；教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究后期資助項目(編號:14JHQ012).

作者簡介：汪波，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士，哈佛大學(xué)訪問學(xué)者，主要從事網(wǎng)絡(luò)治理、區(qū)域公共治理研究.

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3699(2016)03-0245-07