錢 再 見

(南京師范大學(xué) 地方政府治理創(chuàng)新研究中心，江蘇 南京210023)

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論電子化政府建設(shè)中的公共政策信息系統(tǒng)及其優(yōu)化

錢 再 見

(南京師范大學(xué) 地方政府治理創(chuàng)新研究中心，江蘇 南京210023)

摘要：公共政策信息系統(tǒng)是公共政策系統(tǒng)中的一個(gè)基礎(chǔ)性子系統(tǒng)，其基本運(yùn)作原理是為了特定的目的進(jìn)行信息的收集、加工、分析和發(fā)布,政策信息系統(tǒng)運(yùn)行影響整個(gè)政策過程的運(yùn)行效果甚至直接影響一項(xiàng)公共政策的成敗。電子化政府是信息通訊技術(shù)與公共管理的有機(jī)結(jié)合，電子化政府建設(shè)對(duì)于公共政策信息系統(tǒng)的功能價(jià)值就在于通過促進(jìn)政策信息資源的公共獲取、信息傳遞的電子參與、政策信息分析處理過程中的電子咨詢和政策信息存儲(chǔ)的電子服務(wù)促進(jìn)政策信息系統(tǒng)的優(yōu)化，但由于“信息安全與隱私保護(hù)”制約了電子信息的公共獲取、“數(shù)字鴻溝”限制了電子參與的深度與廣度、“信息不對(duì)稱”影響了電子咨詢的有效實(shí)施以及“信息孤島”制約信息系統(tǒng)的整合與一體化，因而電子化政府優(yōu)化政策信息系統(tǒng)的功能具有其現(xiàn)實(shí)限度。在我國電子化政府建設(shè)過程中，應(yīng)通過堅(jiān)持信息公開、消弭信息鴻溝、擴(kuò)大電子咨詢和打通信息孤島等主要路徑，促進(jìn)公共政策信息系統(tǒng)的不斷優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：電子化政府；公共政策；信息系統(tǒng)；政策信息；電子民主；電子參與；電子咨詢

電子化政府是在20世紀(jì)70～80年代的辦公自動(dòng)化和20世紀(jì)80年代以后的管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。自從20世紀(jì)90年代美國提出建設(shè)電子化政府以來，世界各國的電子化政府建設(shè)和發(fā)展已有20余年的實(shí)踐，電子化政府作為信息通訊技術(shù)與政府公共管理的有機(jī)結(jié)合，已經(jīng)成為當(dāng)代社會(huì)信息化的最重要的領(lǐng)域之一。所謂電子化政府，就是利用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)創(chuàng)新政府治理理念、再造政府運(yùn)作流程并提供公共政策信息和公共服務(wù)，通過促進(jìn)公共政策制定的科學(xué)化和民主化以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和優(yōu)化公共服務(wù)的虛擬政府。信息和通訊技術(shù)被看作“是公共部門改善其管理水平和為公民提供服務(wù)方式的關(guān)鍵因素”[1]，是手段和技術(shù)的支撐，而政務(wù)信息及其載體——政府信息系統(tǒng)，則是電子化政府建設(shè)的核心要素，因?yàn)椋娮踊ㄔO(shè)的三大目標(biāo)(政務(wù)公開化、行政規(guī)范化、決策科學(xué)化和民主化)的實(shí)現(xiàn)，必須是建立在政府信息系統(tǒng)的良性運(yùn)行基礎(chǔ)之上的。在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，公共政策制定能力的提升是國家治理能力現(xiàn)代化的重要方面，而公共政策制定的科學(xué)化與民主化則更是直接以公共政策信息系統(tǒng)不斷優(yōu)化為前提條件。筆者基于系統(tǒng)論的分析視角，以公共政策信息系統(tǒng)為對(duì)象，深入研究電子化政府在優(yōu)化公共政策信息系統(tǒng)方面的積極功能及其局限性，進(jìn)而探討我國通過電子化政府建設(shè)促進(jìn)公共政策信息系統(tǒng)優(yōu)化的具體路徑。

一、公共政策信息系統(tǒng)及其結(jié)構(gòu)與功能

政策科學(xué)被認(rèn)為是系統(tǒng)分析方法與傳統(tǒng)政策制定過程相結(jié)合的一門交叉學(xué)科，系統(tǒng)分析事實(shí)上已經(jīng)成為政策科學(xué)的一個(gè)組成部分，其所關(guān)注的焦點(diǎn)“是有關(guān)如何改進(jìn)或重新設(shè)計(jì)人類系統(tǒng)以及如何設(shè)計(jì)更有效地達(dá)到目標(biāo)的全新系統(tǒng)應(yīng)用知識(shí)”[2]。系統(tǒng)方法是指一種以系統(tǒng)為情景的分析框架，系統(tǒng)論中的整體性、相關(guān)性、層次性、結(jié)構(gòu)性和目的性等基本思想，不僅是分析和解決現(xiàn)實(shí)問題的指導(dǎo)性方法，同樣也是政策科學(xué)研究的重要方法論和分析視角。

(一)作為公共政策系統(tǒng)基礎(chǔ)子系統(tǒng)的公共政策信息系統(tǒng)

系統(tǒng)論認(rèn)為，系統(tǒng)就是指由相互作用、相互聯(lián)系的部分組成的有機(jī)體，即由若干要素按特定結(jié)構(gòu)方式相互聯(lián)系所組成的具有特定功能的統(tǒng)一整體，每一系統(tǒng)都是內(nèi)部要素(子系統(tǒng))所構(gòu)成，而該系統(tǒng)又成為更大系統(tǒng)的組成要素。系統(tǒng)分析方法的根本特點(diǎn)是通過揭示復(fù)雜事物的各個(gè)組成部分之間的內(nèi)在聯(lián)系，自始至終地著眼于認(rèn)識(shí)作為一個(gè)完整系統(tǒng)的整體性[3]。基于此，所謂公共政策信息系統(tǒng)，就是公共政策過程中影響政策信息采集、傳輸、加工、分析、處理和存儲(chǔ)的政策行動(dòng)者及其組織之間的相對(duì)穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系。

首先，公共政策信息系統(tǒng)是公共政策系統(tǒng)中的一個(gè)基礎(chǔ)性子系統(tǒng)。圖1為公共政策系統(tǒng)及其主要子系統(tǒng)，公共政策系統(tǒng)由信息系統(tǒng)、專家(智囊)系統(tǒng)及決策中樞系統(tǒng)等子系統(tǒng)構(gòu)成①，這些子系統(tǒng)各有分工、相互獨(dú)立，又密切配合、協(xié)同一致，促進(jìn)公共政策大系統(tǒng)的正常運(yùn)行和整體目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，達(dá)到最佳的系統(tǒng)整體效應(yīng)，體現(xiàn)了亞里士多德所謂“整體大于部分之和”的系統(tǒng)效應(yīng)。

圖1　公共政策系統(tǒng)及其主要子系統(tǒng)[4]

其次，公共政策實(shí)質(zhì)上就是政治系統(tǒng)中信息系統(tǒng)、專家系統(tǒng)和決策中樞系統(tǒng)之間的信息互動(dòng)及其與政策環(huán)境系統(tǒng)中的諸多因素相互作用的一種反映。政治系統(tǒng)的政治決定(政策制定)源自其環(huán)境的要求與支持，而公共政策的制定正是政治系統(tǒng)對(duì)來自環(huán)境的要求與支持的反映。系統(tǒng)所嵌入的環(huán)境無論是持續(xù)變化的還是相當(dāng)穩(wěn)定的，環(huán)境諸因素都會(huì)對(duì)系統(tǒng)的運(yùn)作持續(xù)地施加影響[4]。公共政策的制定與執(zhí)行直接作用于政治(政策)系統(tǒng)的政策環(huán)境系統(tǒng)中的各種要素，而環(huán)境系統(tǒng)中的各種要素又會(huì)對(duì)政治(政策)系統(tǒng)提出新的要求與支持，政治系統(tǒng)則必須做出新的反應(yīng)。

第三，信息系統(tǒng)的運(yùn)行影響整個(gè)政策過程的運(yùn)行效果甚至直接影響一項(xiàng)公共政策的成敗。任何一個(gè)公共政策都離不開信息的輸入和輸出，信息系統(tǒng)所提供的全面準(zhǔn)確的政策信息是政策制定和政策執(zhí)行的基礎(chǔ)和依據(jù)。是否及時(shí)得到準(zhǔn)確而有用的信息并對(duì)其進(jìn)行及時(shí)處理，是公共政策制定的必要前提。公共政策制定過程可以分為三個(gè)子過程：議程設(shè)定、對(duì)備選方案的闡明和在備選方案中作出權(quán)威性的選擇[5]2-3，Harold Lasswell在其關(guān)于政策過程研究途徑的概括中提出了關(guān)于決策過程的7個(gè)階段的劃分，即：情報(bào)、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止和評(píng)估。政策科學(xué)的研究者在政策過程中可作出三種貢獻(xiàn)：①確定一項(xiàng)決策的目標(biāo)和價(jià)值；②收集和提供有關(guān)信息；③提出備選政策方案并比較其優(yōu)劣，以作出最佳選擇[6]。如果沒有基于信息的討論和專門的職業(yè)性研究的幫助，一個(gè)政策制定者通常總會(huì)感到無所依據(jù)[7]。實(shí)際上，整個(gè)公共政策過程始終離不開信息，政策執(zhí)行依賴于政策信息的及時(shí)發(fā)布并且需要政策對(duì)象和目標(biāo)群體的準(zhǔn)確理解以及公眾的廣泛認(rèn)同，進(jìn)而為政策執(zhí)行奠定基礎(chǔ)，同樣，政策過程的其他功能環(huán)節(jié)也離不開信息系統(tǒng)的工作。

從某種意義上說，公共政策過程就是信息的獲取、加工、傳遞、流動(dòng)、轉(zhuǎn)換與利用的過程。嚴(yán)格而習(xí)慣地說，“反饋”這個(gè)概念僅僅適用于信息[8]366，而“反饋環(huán)”則由許多環(huán)節(jié)組成，當(dāng)局生產(chǎn)輸出，社會(huì)成員對(duì)于輸出做出反應(yīng)，這種反應(yīng)的信息獲得與當(dāng)局的溝通，最后當(dāng)局作出下一步的可能行為,因此，新一輪的輸出、反應(yīng)、信息反饋和當(dāng)局作出的再反應(yīng)，是運(yùn)動(dòng)著的系列，是永遠(yuǎn)不斷的泉流之構(gòu)成要素[8]31-33。

(二)基于系統(tǒng)論視角的公共政策信息系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能分析

系統(tǒng)論認(rèn)為，任何系統(tǒng)都具有層次性，都有一定的層次結(jié)構(gòu)，這是系統(tǒng)保持穩(wěn)定性和連續(xù)性的前提條件，也是系統(tǒng)發(fā)揮最佳功能的一個(gè)必要條件。系統(tǒng)中任何一個(gè)要素的存在和有效運(yùn)行都與其他要素相關(guān)聯(lián)，都依賴于其他要素的存在，當(dāng)某個(gè)要素發(fā)生變化時(shí)，其他要素也會(huì)隨之變化，并引起整個(gè)系統(tǒng)的變化。系統(tǒng)之所以能夠保持整體性就在于它的結(jié)構(gòu)性，即系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間相互結(jié)合的具體存在形式，這種形式的外在表現(xiàn)是系統(tǒng)的整體功能。系統(tǒng)在客觀上總是具有某種目的，明確的目的性使系統(tǒng)能夠通過“反饋”克服種種干擾，始終處于動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)，否則就會(huì)導(dǎo)致對(duì)系統(tǒng)的失控從而引起混亂。

公共政策的信息系統(tǒng)由信息流程體系和信息組織體系兩大部分構(gòu)成，從信息流程的角度看，其系統(tǒng)運(yùn)行過程包括信息收集、信息傳遞、信息加工和信息儲(chǔ)存等基本功能環(huán)節(jié)。通過政策信息的復(fù)雜運(yùn)轉(zhuǎn)過程，政策信息系統(tǒng)建立起一個(gè)科學(xué)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行情報(bào)系統(tǒng)和政策信息網(wǎng)絡(luò)，從而為公共政策大系統(tǒng)的正常運(yùn)行奠定一個(gè)良好的信息基礎(chǔ)。

圖2為公共政策信息系統(tǒng)及其運(yùn)行流程，從信息組織結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)角度看，在信息收集階段，主要有情報(bào)收集系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)；在信息傳遞階段，主要有大眾傳媒系統(tǒng)和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的信息反饋系統(tǒng)；在信息加工階段主要有政策研究系統(tǒng)(如大學(xué)、科研機(jī)構(gòu))、政策分析系統(tǒng)(獨(dú)立思想庫)和政策咨詢系統(tǒng)(如智囊機(jī)構(gòu)、政策中樞機(jī)構(gòu)專門設(shè)立的政策研究機(jī)構(gòu))；在信息儲(chǔ)存階段主要有政府信息系統(tǒng)(數(shù)據(jù)庫系統(tǒng))、圖書資料系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)等。

圖2　公共政策信息系統(tǒng)及其運(yùn)行流程

作為現(xiàn)代政策系統(tǒng)的基礎(chǔ)子系統(tǒng)的政策信息系統(tǒng)，其基本運(yùn)作原理是為了特定的目的進(jìn)行信息的收集、加工、分析和發(fā)布，包括信息的輸入(數(shù)據(jù)和指令)和輸出(報(bào)告、計(jì)算或推測(cè))。首先，政策信息系統(tǒng)就是要通過各種渠道，有計(jì)劃、經(jīng)常性地收集政策環(huán)境系統(tǒng)中的各種信息，包括社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域、各方面的歷史和現(xiàn)實(shí)的情況與數(shù)據(jù)以及社會(huì)上的各種意見、建議和要求等原始信息，以保證公共政策能夠及時(shí)獲得準(zhǔn)確和充足的情報(bào)信息資料。長期以來，政策信息收集主要依靠情報(bào)收集系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，公共政策除借助傳統(tǒng)的信息收集系統(tǒng)和信息收集方法外，越來越依賴于網(wǎng)絡(luò)途徑，隨著電子政務(wù)的蓬勃發(fā)展，政策信息的收集正越來越頻繁地借助于政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息共享系統(tǒng)。

其次，政策信息系統(tǒng)的相關(guān)子系統(tǒng)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地傳遞信息和反饋信息。眾所周知，古代信息傳遞的方式很少且慢，如烽火、信鴿傳書以及專人快馬傳遞等?，F(xiàn)代信息社會(huì)由于科技的飛速發(fā)展，信息傳遞的方式多種多樣且傳遞速度越來越快，如電話、電報(bào)傳真、電視和移動(dòng)智能終端等。現(xiàn)代大眾傳媒系統(tǒng)在政策信息傳遞過程中發(fā)揮著重要的作用，媒體可以在政策共同體內(nèi)部充當(dāng)一種溝通者的角色[5]59。大眾傳媒系統(tǒng)不僅是專家系統(tǒng)和決策中樞系統(tǒng)的信息來源，常常也是情報(bào)收集系統(tǒng)的信息來源之一。信息反饋系統(tǒng)主要是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的功能體系，它通過監(jiān)測(cè)政策運(yùn)行過程，提供政策執(zhí)行情況和最終結(jié)果的中間或最后報(bào)告，通過評(píng)估過程提供“由政策結(jié)果信息得到的政策績效信息”。在此過程中，信息源的準(zhǔn)確性與可靠性即信息是否有效至關(guān)重要，如果通過現(xiàn)有途徑無法獲取現(xiàn)成的數(shù)據(jù)以及其他信息，則可以結(jié)合問卷調(diào)查、訪問、專題考察以及利用機(jī)構(gòu)記錄來進(jìn)行監(jiān)測(cè)[9]。

第三，對(duì)原始信息進(jìn)行系統(tǒng)整理和科學(xué)處理，將其轉(zhuǎn)換成適合政策研究系統(tǒng)、政策分析系統(tǒng)和政策咨詢系統(tǒng)以及決策中樞系統(tǒng)所需要的系統(tǒng)而可靠的信息，幾個(gè)系統(tǒng)在工作內(nèi)容上既有交叉又有區(qū)別，各有側(cè)重且各自獨(dú)立。在現(xiàn)代公共政策系統(tǒng)中，信息系統(tǒng)與專家系統(tǒng)交流互動(dòng)最為密切的就在于信息的加工、分析和處理，其目的都在于為政策制定者提供全面、準(zhǔn)確和系統(tǒng)的政策信息和決策依據(jù)。因此可以說，這些系統(tǒng)在一定程度上都具有思想庫的性質(zhì)和功能，但信息處理、模型分析和方案規(guī)劃都只是在為政策制定的決策中樞系統(tǒng)進(jìn)行謀劃，而不能取代決策者的職能。

最后，將相關(guān)信息以信息數(shù)據(jù)庫、圖書情報(bào)資料或檔案形式予以存儲(chǔ)，以備政策分析人員、決策者、政策利益攸關(guān)者以及公眾查閱和調(diào)用。隨著社會(huì)信息化進(jìn)程的進(jìn)一步深入發(fā)展，圖書情報(bào)資料和檔案管理系統(tǒng)也日益電子化、數(shù)字化，如公共圖書館和專業(yè)圖書館都加快了數(shù)字化圖書館建設(shè)的步伐，檔案管理系統(tǒng)中集成了主題詞自動(dòng)標(biāo)引、光盤數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、光盤塔(庫)入網(wǎng)、大幅面掃描圖像的壓縮與動(dòng)態(tài)解壓、多媒體檔案存儲(chǔ)以及與協(xié)同辦公系統(tǒng)無縫連接等高新技術(shù)。各種信息數(shù)據(jù)庫是電子政務(wù)最重要的信息基礎(chǔ)，也是公共政策制定科學(xué)化、民主化的信息基礎(chǔ)。但是，目前各信息數(shù)據(jù)庫未能進(jìn)行有機(jī)整合，各類信息存儲(chǔ)系統(tǒng)在層級(jí)之間、部門之間以及行業(yè)之間普遍存在相互分割、各自獨(dú)立的現(xiàn)象，各種數(shù)據(jù)庫之間互不兼容。因此，如何依托電子化政府建設(shè)，促進(jìn)各種信息數(shù)據(jù)庫相互兼容，打破信息壁壘、打通信息孤島并實(shí)現(xiàn)資源共享，是信息化時(shí)代公共政策信息系統(tǒng)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

二、電子化政府優(yōu)化公共政策信息系統(tǒng)的功能

電子化政府作為信息通訊技術(shù)與公共管理的有機(jī)結(jié)合，是當(dāng)代社會(huì)信息化的最重要的領(lǐng)域之一。在公共政策與管理學(xué)界，電子化政府甚至被認(rèn)為是公共管理領(lǐng)域繼新公共管理之后的“第二次革命”[10]。電子化政府建設(shè)的基本發(fā)展方向就是通過電子化政府建設(shè)帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的信息化，其對(duì)于公共政策信息系統(tǒng)的功能價(jià)值就在于通過促進(jìn)政策信息資源的公共獲取、信息傳遞的電子參與、政策信息分析處理過程中的電子咨詢和政策信息存儲(chǔ)的電子化政府，從而實(shí)現(xiàn)政策信息系統(tǒng)的優(yōu)化。

(一)政策信息資源的公共獲取

信息是管理活動(dòng)中各種消息情報(bào)、數(shù)據(jù)指令、密碼、符號(hào)、文字和語言等訊號(hào)的總稱。政府信息資源是指政府機(jī)關(guān)和其他公益性事業(yè)單位在履行職責(zé)過程中制作、收集或者獲取以一定形式記錄和保存的信息資源，它在一個(gè)國家的信息資源體系中占據(jù)著極其重要的戰(zhàn)略性地位。政策信息資源則是在公共政策過程中，與政策制定和執(zhí)行密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情報(bào)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、政策文本和政策評(píng)估報(bào)告等資訊的統(tǒng)稱。經(jīng)濟(jì)社會(huì)情報(bào)、各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等資訊是政策制定的基礎(chǔ)和依據(jù)，政策文本文件、政策通知、公報(bào)和實(shí)施細(xì)則等資訊是政策執(zhí)行的指令和依據(jù)，政策評(píng)估報(bào)告是對(duì)政策執(zhí)行效果的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，它是政策信息反饋的來源。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上說，政府信息資源也是一種公共物品，必須用于服務(wù)公共目標(biāo)和公共利益。電子化政府的出現(xiàn)，就是利用信息技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)，以一種更加便利的、顧客導(dǎo)向的、成本-效益的以及不同而又更好的方式為公眾提供公共服務(wù)。它影響了政府機(jī)關(guān)與公民、企業(yè)以及其他公共機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，也影響了其內(nèi)部的運(yùn)作過程[11]。這種影響集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府部門內(nèi)部的電子化和網(wǎng)絡(luò)化辦公，二是政府部門之間通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息共享和實(shí)時(shí)通信，三是政府部門通過網(wǎng)絡(luò)與公眾進(jìn)行雙向互動(dòng)的信息交流。相較于傳統(tǒng)行政方式而言，電子化政府的最大特點(diǎn)就在于其實(shí)現(xiàn)了行政方式的電子化，即行政方式的無紙化、信息傳遞的網(wǎng)絡(luò)化和行政法律關(guān)系的虛擬化等。電子化政府建設(shè)進(jìn)一步擴(kuò)大了信息源，它借助于現(xiàn)代信息通訊技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，以電子化信息為媒介，大大拓寬了政策信息收集系統(tǒng)獲取經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息的渠道和方式，從而實(shí)現(xiàn)政策信息資源的網(wǎng)絡(luò)化和公共獲取。

(二)政策信息傳遞中的電子參與

媒體系統(tǒng)中各種大眾傳播媒介在政策信息傳遞過程中發(fā)揮著重要作用，但人們常常抱怨媒體對(duì)于公共事務(wù)報(bào)道中的偏見，有人甚至認(rèn)為政府官員管理和操縱著新聞[12]，而信息接受者的“選擇性感知”的心理機(jī)制有助于其抵御媒體偏見[13]，這無疑影響了媒體信息傳遞的效果。在傳統(tǒng)行政模式中，政策信息反饋系統(tǒng)也由于公眾參與不充分而制約了反饋的效果和信息傳遞的全面性。電子化政府導(dǎo)致了政治系統(tǒng)和政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制的改變，出現(xiàn)了所謂“電子民主”“數(shù)字民主”“網(wǎng)絡(luò)式民主”等現(xiàn)代民主形式以及電子民主的公共參與方式——電子參與[14]。Steven Clift將電子民主理解為民主行動(dòng)者(政府、民選官員、媒體、政治組織、公民或選民)在地方、國家和國際舞臺(tái)上的政治行為中使用的信息通信技術(shù)和策略[15]。也有學(xué)者將電子民主界定為利用信息和通信技術(shù)支持民主化的決策過程，促進(jìn)民主的政治參與[16]。可以說，電子民主是政府-公民間的電子政務(wù)在公共管理中實(shí)際應(yīng)用的一項(xiàng)重要成果。1998年，Christine Bellamy等就認(rèn)為代議制民主可能會(huì)變成一種顧客式民主[17]，究其原因，主要在于信息通訊技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用導(dǎo)致官僚制組織的急劇變革，透明性促進(jìn)了責(zé)任性，控制機(jī)制中所需要的多層級(jí)指揮鏈被大大地簡(jiǎn)化了[18]?？茖咏M織結(jié)構(gòu)的官僚制組織向扁平化組織的方向發(fā)展，甚至出現(xiàn)Andrew Chadwick所謂的網(wǎng)絡(luò)化的組織混雜體[19]。正是在以分權(quán)、透明性和責(zé)任性為重要特征的電子政務(wù)背景下，電子民主和電子參與才能夠在現(xiàn)代民主社會(huì)中得到不斷發(fā)展。多元化的政策行動(dòng)者不僅可以及時(shí)分享公共政策信息和公共服務(wù)，而且能夠通過電子參與適時(shí)傳遞信息。不僅是組織化的政策行動(dòng)者如政黨、利益團(tuán)體和大眾傳播媒體等能夠深度地參與公共政策過程并及時(shí)、有效地傳遞公共政策信息，公民個(gè)體也可以通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)表對(duì)政府有關(guān)部門和相關(guān)公共政策的看法、參與公共政策討論，還可直接向政府有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)送電子郵件，對(duì)某一具體問題提出意見和政策建議。隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用技術(shù)的發(fā)展，使公民的電子參與具有了更有效而簡(jiǎn)便的方法并更易于實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，包括通過一系列的在線工具形式如社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、博客、網(wǎng)上論壇、短信②、新聞組、電子郵件列表和微信等實(shí)現(xiàn)電子參與。

(三)政策信息處理過程中的電子咨詢

政策研究系統(tǒng)、政策分析系統(tǒng)和政策咨詢系統(tǒng)在一定程度上都具有智庫的性質(zhì)和功能，所以這里主要從智庫的視角進(jìn)行分析。在西方國家尤其是美國，智庫作為政府政策制定和公共決策的“外腦”，在政策信息分析處理、政策方案設(shè)計(jì)和政策咨詢中扮演了極其重要的角色，同時(shí)，智庫在政策宣傳、政策信息傳播和政策評(píng)估過程中也發(fā)揮了重要的作用。眾所周知，智庫常常被譽(yù)為西方社會(huì)中的“第五種權(quán)力”甚至是“第四種權(quán)力”[20]，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署則將智庫看作是“知識(shí)與權(quán)力之間的橋梁”[21]。然而，過于依附于權(quán)力勢(shì)必使其喪失地位上的獨(dú)立性、判斷中的客觀性、政策方案規(guī)劃的準(zhǔn)確性以及信息來源的廣泛性。依靠專家進(jìn)行政策信息分析和政策方案設(shè)計(jì)是公共政策制定科學(xué)化的應(yīng)有之義，也是提高政策制定質(zhì)量的必然要求。政策制定的科學(xué)化絕不能以犧牲政策過程的民主化為代價(jià)，相反，政策制定的科學(xué)化恰恰是建立在政策信息采集的系統(tǒng)性以及信息傳遞的及時(shí)性、可靠性和全面性的基礎(chǔ)之上的?，F(xiàn)代智庫的一個(gè)重要特點(diǎn)是“精英統(tǒng)治論”，智庫是由高素質(zhì)專業(yè)人士團(tuán)隊(duì)組成的咨詢研究機(jī)構(gòu)，致力于為政策制定作出首要的貢獻(xiàn)，這并不意味著其他群體就沒有對(duì)公共政策制定作出至關(guān)重要的貢獻(xiàn)。公民參與、民意測(cè)驗(yàn)、政治家、高級(jí)公務(wù)員與智庫之間的適當(dāng)結(jié)合，對(duì)需要解決的問題進(jìn)行專門討論并提供一系列可行的辦法[22]。隨著電子化政府的興起與發(fā)展，多元化政策行動(dòng)者(如公民個(gè)人、民意測(cè)驗(yàn)機(jī)構(gòu)、政治家、高級(jí)公務(wù)員)與思想庫適當(dāng)結(jié)合并共同參與政策咨詢，其方式就是在電子民主框架內(nèi)，借助于電子政務(wù)的相關(guān)平臺(tái)、透過電子參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)電子咨詢。電子咨詢是指在電子化政府環(huán)境下為政策制定者尋求政策建議的一種電子信息方式，它是指公共政策行動(dòng)者特別是政策利益攸關(guān)方通過信息通訊技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)就相關(guān)政策問題共享政策信息、進(jìn)行政策對(duì)話、參與政策辯論、提供政策建議，甚至直接介入規(guī)則制定[23]，以促進(jìn)政策制定者科學(xué)決策并提升公共政策制定的質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的報(bào)告指出：“新信息和通信技術(shù)是提高公民參與公共政策制定的強(qiáng)有力的工具，因?yàn)樾滦畔⒑屯ㄐ偶夹g(shù)所提供的互動(dòng)程度有可能擴(kuò)大政府在政策制定中與公民及其他關(guān)鍵利益攸關(guān)方咨詢協(xié)商的范圍、廣度和深度[24]。借助于新信息和通信技術(shù)，電子咨詢突破了傳統(tǒng)的依靠專家咨詢的政策咨詢方式，使政策制定者可以在更大范圍內(nèi)充分利用“外腦”，廣泛集中民智，減少?zèng)Q策盲目性。不僅如此，通過電子咨詢，還可以提升公共政策的公信力和接受度，從而有利于政策執(zhí)行。此外，通過電子咨詢，也可以分擔(dān)公共政策制定的責(zé)任[25]，進(jìn)一步賦予公民監(jiān)督政府政策行為特別是政策制定和政策執(zhí)行的權(quán)利。

(四)政策信息存儲(chǔ)系統(tǒng)的電子服務(wù)

“以服務(wù)為核心”是電子化政府的基本價(jià)值觀。公共政策信息的收集、整理、加工、分析、處理和存儲(chǔ)的最終目的是提高公共政策制定的質(zhì)量、促進(jìn)公共政策的有效執(zhí)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)、提升公共服務(wù)水平。從電子化政府建設(shè)和發(fā)展的實(shí)踐來看，其提供政策信息和公共服務(wù)的路徑可分為如下幾種類型或模式：①政府-公民間的電子政務(wù)(Government-to-Citizen, G2C)；②政府-商業(yè)機(jī)構(gòu)間的電子政務(wù)(Government-to-Business, G2B)；③政府間的電子政務(wù)(Government-to-Government, G2G)[26]；④政府-政府雇員間的電子政務(wù)(Government-to-Employee, G2E)[27]。電子化政府的早期階段只是在政府網(wǎng)站上進(jìn)行信息發(fā)布、網(wǎng)上投票以及其他政府活動(dòng)，在經(jīng)歷了網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)、互動(dòng)、交易以及轉(zhuǎn)型等幾個(gè)階段[28]的發(fā)展之后，當(dāng)下的電子化政府更加注重一體化的公共服務(wù)，這對(duì)于打破信息存儲(chǔ)系統(tǒng)之間的相互分割和各自獨(dú)立的現(xiàn)狀、打通各類數(shù)據(jù)庫之間的交換通道以及實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)整合和信息資源共享都具有重要的意義。電子化政府的一體化包括政府部門之間信息系統(tǒng)的一體化、中央與地方政府之間信息系統(tǒng)的一體化、不同信息系統(tǒng)之間的一體化以及各種信息資源庫的整合，其建設(shè)目標(biāo)是通過一個(gè)端口將所有部門和機(jī)構(gòu)的信息系統(tǒng)鏈接起來提供廣泛的電子化公共服務(wù)，包括公共政策信息的“一站式”服務(wù)，這不僅大大方便了政策執(zhí)行者、政策目標(biāo)群體、政策利益攸關(guān)者和公眾及時(shí)獲取政策信息(如公民通過電子化政府獲取教育政策信息、就業(yè)政策信息和社會(huì)保障政策信息等)，而且也有利于各種政策信息的及時(shí)反饋。

三、電子化政府優(yōu)化公共政策信息系統(tǒng)的功能限度

由于諸多因素的制約，電子化政府優(yōu)化政策信息系統(tǒng)的功能具有現(xiàn)實(shí)限度，這當(dāng)然與電子化政府實(shí)施的效果直接相關(guān)。據(jù)Richard Heeks的統(tǒng)計(jì)，實(shí)施電子化政府完全失敗的占35%，部分失敗的占50%，成功的只占15%。究其原因，主要是在電子化政府項(xiàng)目設(shè)計(jì)的7個(gè)維度(信息、技術(shù)、過程、目標(biāo)與價(jià)值、人員與技巧、管理系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)以及其他如時(shí)間與金錢)上存在理想與現(xiàn)實(shí)差距[29]。電子化政府在其優(yōu)化公共政策信息系統(tǒng)的功能發(fā)揮有以下幾個(gè)方面的制約因素。

(一)“信息安全與隱私保護(hù)”制約電子信息的公共獲取

“信息安全與隱私保護(hù)”是制約電子化政府建設(shè)與發(fā)展的首要問題和核心問題，也是許多國家在發(fā)展電子化政府過程中都極為關(guān)注的問題。一方面，政策信息資源作為公共物品理應(yīng)公開，而且信息公開是電子政務(wù)建設(shè)的重要方面，國際上通稱其為信息自由，它也是民主社會(huì)中保障公眾知情權(quán)的基本條件；另一方面，由于電子信息的便攜性、易修改性以及相關(guān)立法的滯后，信息公開不可避免地存在安全隱患，同時(shí)也會(huì)給個(gè)人隱私造成侵害[30]。例如，美國國家安全局(NSA)和聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)于2007年啟動(dòng)了一個(gè)代號(hào)為“棱鏡”的秘密監(jiān)控項(xiàng)目，直接進(jìn)入美國網(wǎng)際網(wǎng)路公司的中心服務(wù)器挖掘數(shù)據(jù)、收集情報(bào)，包括微軟、雅虎、谷歌和蘋果等9家國際網(wǎng)絡(luò)巨頭皆參與其中。2013年6月，美國前中央情報(bào)局(CIA)職員愛德華·斯諾登將兩份絕密資料交給英國《衛(wèi)報(bào)》和美國《華盛頓郵報(bào)》，2013年6月5日，英國《衛(wèi)報(bào)》首先報(bào)道：美國國家安全局有一項(xiàng)代號(hào)為“棱鏡”的秘密項(xiàng)目，要求電信巨頭威瑞森公司必須每天上交數(shù)百萬用戶的通話記錄。2013年6月6日，美國《華盛頓郵報(bào)》披露稱，美國國家安全局和聯(lián)邦調(diào)查局通過進(jìn)入微軟、谷歌、蘋果和雅虎等網(wǎng)絡(luò)巨頭的服務(wù)器，監(jiān)控美國公民的電子郵件、聊天記錄、視頻及照片等秘密資料，《華盛頓郵報(bào)》獲得的文件顯示，美國總統(tǒng)的日常簡(jiǎn)報(bào)內(nèi)容部分來源于“棱鏡”項(xiàng)目，該項(xiàng)目被稱為是獲得此類信息的最全面方式，美國國家安全局的報(bào)告也越來越依賴“棱鏡”項(xiàng)目，此項(xiàng)目是其原始材料的主要來源。“棱鏡”事件為人們反思大數(shù)據(jù)時(shí)代的個(gè)人隱私與公共安全提供了一個(gè)范本，2013年7月4日在歐洲議會(huì)關(guān)于美國國家安全局監(jiān)視計(jì)劃的決議中，歐洲議會(huì)的成員表達(dá)了對(duì)“棱鏡”等監(jiān)控項(xiàng)目的嚴(yán)重關(guān)注，強(qiáng)烈譴責(zé)其對(duì)歐盟官員代表的監(jiān)視并呼吁美國當(dāng)局盡快提供相關(guān)方面的全面信息③。我國通過陽光政務(wù)的建設(shè)，信息公開的水平已經(jīng)大為提高，但目前仍然存在一些政府部門及其政策制定者在實(shí)際決策過程中常常以信息保密為由，封鎖決策信息、進(jìn)行暗箱操作，逃避公眾監(jiān)督以及決策失誤的責(zé)任追究。信息封鎖和信息壟斷往往是滋生腐敗的原因和條件之一，其也會(huì)導(dǎo)致電子化政府發(fā)展進(jìn)程緩慢，進(jìn)而制約政策信息系統(tǒng)信息收集功能的有效發(fā)揮。

(二)“數(shù)字鴻溝”限制了電子參與的深度與廣度

電子化政府的建設(shè)與發(fā)展是基于現(xiàn)代信息通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)的，其促進(jìn)了電子民主的發(fā)育和發(fā)展，為廣泛的電子參與提供了無限的空間和可能性?！皵?shù)字鴻溝”的廣泛存在，使社會(huì)弱勢(shì)群體更容易在電子化政府環(huán)境下被進(jìn)一步邊緣化，有一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)，電子民主并沒有超越或取代傳統(tǒng)民主體制，Kenneth Hacker等將電子民主描述為“試圖實(shí)踐沒有時(shí)間、空間和其他物質(zhì)條件限制的民主，它利用信息通信技術(shù)或CMC(以計(jì)算機(jī)為中介的通訊)作為補(bǔ)充而不是取代傳統(tǒng)‘模擬’政治實(shí)踐的一系列做法”[31]。Chadwick認(rèn)為由于政治局限非常大，即使從長遠(yuǎn)來看，信息通訊技術(shù)也不會(huì)使民主轉(zhuǎn)型，因?yàn)榧夹g(shù)與政治機(jī)構(gòu)的關(guān)系是辯證的，技術(shù)固然可以重塑機(jī)構(gòu)，但機(jī)構(gòu)也會(huì)調(diào)節(jié)最終結(jié)果[32]。從網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)情況來看，無論是就數(shù)量、質(zhì)量或者是其對(duì)于政治行為及政策結(jié)果的影響來判斷，都與20世紀(jì)90年代初中期提出的理想相去甚遠(yuǎn)[33]。在網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，信息弱勢(shì)群體參與網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的信息權(quán)力和話語權(quán)力是有局限性的，根據(jù)2012年P(guān)ew的調(diào)查報(bào)告，家庭年收入低于3萬美元的人當(dāng)中只有62%的人會(huì)使用互聯(lián)網(wǎng)，而在那些家庭年收入達(dá)到5萬～8萬美元的當(dāng)中，這一比例躍升至90%④。Nicholas Negroponte認(rèn)為信息通訊技術(shù)具有“跨越式”的特點(diǎn)，將會(huì)使貧窮的人能夠迎頭追趕，發(fā)展中國家可以接受在其他地方開發(fā)現(xiàn)有技術(shù)，跳過中間階段讓他們節(jié)省較大的開發(fā)成本[34]。

我國在電子化政府建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程中取得了令人矚目的成就，根據(jù)《聯(lián)合國2014年電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)，中國在193個(gè)成員國中電子參與排名已經(jīng)進(jìn)入前50位⑤。然而，我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差別客觀存在，各地電子化政府建設(shè)與發(fā)展也很不平衡，由于各地的收入、教育以及地理位置不同，我國公民仍然面臨著“數(shù)字鴻溝”問題。雖然我國在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展方面取得了顯著進(jìn)步，互聯(lián)網(wǎng)普及率的省間差異從1997年的3.37縮小到2014年的0.24，但發(fā)達(dá)省份與欠發(fā)達(dá)省份之間仍然存在明顯的差距，雖然農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)民人口互聯(lián)網(wǎng)普及率持續(xù)上升，但城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝卻有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)⑥。我國如何有效借助于電子化政府的建設(shè)和發(fā)展促進(jìn)電子民主和電子參與，依然還有很長的一段路要走。

(三)“信息不對(duì)稱”影響了電子咨詢的有效實(shí)施

良好的公共政策制定需要有更廣泛的政策參與、更多且獨(dú)立的政策建議來源，政府的政策規(guī)劃需要從更大范圍的政策利益攸關(guān)方(包括普通公眾)那里輸入[35]，這就需要借助新信息通訊技術(shù)和創(chuàng)新的民主形式。

從一些先進(jìn)國家電子化政府建設(shè)和發(fā)展的實(shí)踐來看，電子化政府確實(shí)為電子咨詢提供了空間和舞臺(tái)，一些科研機(jī)構(gòu)開發(fā)“電子決策劇場(chǎng)”的電子系統(tǒng)，為政府制定公共政策提供了一個(gè)交互式立體化的直觀決策環(huán)境，借助于“電子決策劇場(chǎng)”中的三維影像、決策模型和交互系統(tǒng)，決策者可以身臨其境地獲得最直觀、最真實(shí)的決策信息。①公共政策過程中公民個(gè)人、民意測(cè)驗(yàn)機(jī)構(gòu)、政治家、高級(jí)公務(wù)員以及思想庫等不同的政策行動(dòng)者相互之間“信息不對(duì)稱”[36]；②不同的政策行動(dòng)者在進(jìn)行信息加工處理時(shí)“去粗取精、去偽存真”的水平不一致以及政策信息分析能力不對(duì)等；③各利益攸關(guān)方在參與電子治理[37]、電子選舉[38]、電子決策，特別是在進(jìn)行政策對(duì)話、政策辯論以及提供政策建議等方面的實(shí)際影響力相去甚遠(yuǎn)。所以，即使在發(fā)達(dá)國家，電子咨詢的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用及其實(shí)際效果仍然是很有限的。

隨著我國互聯(lián)網(wǎng)普及率的提高，公民意識(shí)不斷增強(qiáng)，公民參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)不斷增多，我國政府正在積極地通過網(wǎng)絡(luò)渠道向網(wǎng)民征求意見并且在政策決策中加以考慮，通過吸收互聯(lián)網(wǎng)論壇上網(wǎng)民的想法，政府高級(jí)官員已經(jīng)修訂甚至在某些情況下取消了一些行政法規(guī)，電子參與還被引入到國家的反腐敗工作中，然而，由于信息不對(duì)稱現(xiàn)象的存在，公眾參與電子咨詢的質(zhì)量有待提高。為了保持公眾參與的積極性，政府官員及管理者對(duì)公共電子參與的積極響應(yīng)非常重要，當(dāng)人們從忙碌的生活中抽出時(shí)間對(duì)政府決策提出意見時(shí)，應(yīng)從政府相應(yīng)的信息渠道及時(shí)得到反饋意見。鑒于作出決策的政府人員與公眾之間存在差距，政府有必要努力縮小這種差距，否則就會(huì)出現(xiàn)只有網(wǎng)絡(luò)公眾之間的對(duì)話和討論而政府被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)[39]。

(四)“信息孤島”阻礙了信息系統(tǒng)的整合與一體化

電子化政府建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)是整合信息和服務(wù)，再造政府流程，真正實(shí)現(xiàn)政府管理方式的徹底革命?；ヂ?lián)網(wǎng)的“開放來源”特征對(duì)管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的一個(gè)主要潛在影響就是構(gòu)造信息處理和信息流動(dòng)的能力，由于技術(shù)性、社會(huì)性和結(jié)構(gòu)性因素的影響，導(dǎo)致“信息孤島”的存在并嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)和部門之間的信息共享[40]。Jane E.Fountain認(rèn)為真正的挑戰(zhàn)不在于構(gòu)建電子政府的技術(shù)能力，而在于克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧。美國也有針對(duì)外國人的電子指紋檔案庫，其政府迫使民航提供乘客名單等，信息技術(shù)越來越多地被用來實(shí)施控制。信息不僅是一種資源，在某種程度上，信息也是一種“權(quán)力基礎(chǔ)”[41]，因此，不僅政府會(huì)對(duì)其實(shí)施控制，不同政府部門也必然對(duì)其展開“爭(zhēng)奪”并試圖實(shí)現(xiàn)壟斷，因而必然出現(xiàn)“信息孤島”。

由于我國傳統(tǒng)觀念與習(xí)慣的影響以及在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的“條”“塊”分割現(xiàn)象尚未徹底改變，政府的各個(gè)職能部門往往把自己的工作領(lǐng)域看成自己的“領(lǐng)地”，出現(xiàn)了利益部門化的傾向。在電子化政府建設(shè)過程中，一些部門依然把自己所掌握的公共信息視為“私有財(cái)產(chǎn)”和權(quán)力基礎(chǔ)，在信息傳遞過程中“報(bào)喜不報(bào)憂”，甚至壟斷、控制公共信息資源，在各部門間形成一個(gè)個(gè)“信息孤島”，這不僅阻礙了政府機(jī)關(guān)各部門之間的信息共享、影響了公共政策過程中決策的民主化和科學(xué)化以及服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程，而且也違背了“以公眾為中心”的電子化政府建設(shè)目標(biāo)和原則。

四、我國通過電子化政府建設(shè)優(yōu)化政策信息系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)路徑

我國電子化政府建設(shè)從20世紀(jì)90年代開始啟動(dòng)，歷經(jīng)1999年的“政府上網(wǎng)年”和2004年的“電子政務(wù)年”，至今已有相當(dāng)喜人的發(fā)展成果。各級(jí)政府普遍實(shí)現(xiàn)了政府上網(wǎng)，政府辦事效率和公共服務(wù)質(zhì)量有了大幅度的提高，其促進(jìn)政府公共政策制定的科學(xué)化、民主化水平的功能也有了較大的提升，然而，電子化政府促進(jìn)公共政策信息系統(tǒng)優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)限度在我國也是客觀存在的。電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)是一種國家電子政務(wù)績效水平的綜合衡量尺度，2014年世界電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)平均值為0.4712,東亞地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)平均值為0.4951，表1為東亞各國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)，由表1可見，東亞國家的排名一般都高于世界平均排名，但我國在東亞各國的排名相對(duì)靠后。

除此之外，我國在電子化政府建設(shè)與發(fā)展中還存在其他諸多制約因素，包括技術(shù)因素、體制因素、文化因素和地域差距因素等。在信息社會(huì)和全球化的時(shí)代背景下，應(yīng)借助于電子化政府建設(shè)以促進(jìn)我國公共政策信息系統(tǒng)的優(yōu)化、提升服務(wù)型政府建設(shè)水平以及公共政策制定的科學(xué)化與民主化。

表1　2014年東亞各國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)⑦

(一)堅(jiān)持信息公開，促進(jìn)政策信息資源的公共獲取

信息公開是政策信息收集環(huán)節(jié)中情報(bào)收集系統(tǒng)和調(diào)查統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)優(yōu)化的前提條件，也是電子化政府建設(shè)和公共政策制定科學(xué)化與民主化的共同基礎(chǔ)。電子化政府許多功能的發(fā)揮和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是需要在線民意調(diào)查、在線論壇等配合實(shí)施，圖3為電子參與之梯，由圖可見，電子決策、電子咨詢和電子化信息等都是以政務(wù)信息公開為前提和基礎(chǔ)的，而且是呈梯級(jí)上升的。

圖3　電子參與之梯

如果沒有相關(guān)政務(wù)信息的公開，是無法體現(xiàn)和發(fā)揮電子化政府的很大一部分功能的，其促進(jìn)公共政策信息系統(tǒng)優(yōu)化的功能也會(huì)大打折扣，因此，電子化政府建設(shè)及其促進(jìn)政策信息系統(tǒng)優(yōu)化的功能，至少要做好以下幾個(gè)方面的工作：

首先，要把關(guān)注點(diǎn)放在信息公開上。信息公開主要是指行政主體在行使職權(quán)時(shí)，除涉及國家機(jī)密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密外，凡與行政職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)，必須向行政相對(duì)人及社會(huì)公開。在信息公開制度比較發(fā)達(dá)的國家，“以信息公開為原則，以不公開為例外”，任何公民都有權(quán)了解與政府管理有關(guān)的信息。2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》)正式實(shí)施，這對(duì)于落實(shí)憲法賦予公民的言論自由和保障公民對(duì)行政權(quán)力運(yùn)作的知情權(quán)無疑具有劃時(shí)代的意義，同時(shí)，通過立法的方式確保政府尊重和滿足公民知悉政府運(yùn)作的權(quán)利，也有助于促進(jìn)政府的運(yùn)作更加理性、更加透明和更加負(fù)責(zé)并能為公眾監(jiān)督權(quán)力提供更多的可能性。在《政府信息公開條例》的實(shí)際執(zhí)行過程中:①應(yīng)進(jìn)一步加快研究制定省級(jí)政府信息公開規(guī)定，保障公民的知情權(quán)，增加政府工作的透明度，強(qiáng)化監(jiān)督；②全面規(guī)范政務(wù)公開工作，具體制定政府信息公開目錄；③進(jìn)一步加強(qiáng)法制教育，增強(qiáng)公務(wù)員的法制觀念，克服在我國根深蒂固的官本位思想。

其次，要提高信息收集系統(tǒng)的工作效率和工作質(zhì)量。加大統(tǒng)計(jì)局的工作力度、提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性并徹底改變一些地方統(tǒng)計(jì)局被戲稱為“估計(jì)局”的不良形象，以提升政府信息與數(shù)據(jù)的公信力。借助于電子化政府建設(shè)的平臺(tái)和契機(jī)，進(jìn)一步擴(kuò)大信息收集渠道，建立和完善公民意見征集制度，拓寬社情民意反映渠道，包括推行行政首長公開電話、領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾、群眾旁聽政府會(huì)議等行之有效的做法，實(shí)行重大事項(xiàng)決策聽證和社會(huì)公示制度。通過擴(kuò)大政府與社會(huì)溝通的渠道，可以提高社會(huì)信息傳播效率，從而促進(jìn)政策信息資源的公共獲取。

第三，在信息公開與安全保密之間求得適度平衡。“以公眾為核心”是電子化政府建設(shè)和發(fā)展的基本價(jià)值觀，電子化政府建設(shè)中的信息公開是其基本要求，電子化政府提供的公共信息平臺(tái)上確有許多政府公文在流轉(zhuǎn)，其中不乏一些重要情報(bào)，有些涉及公民的隱私權(quán)、有些關(guān)系到國家安全和社會(huì)穩(wěn)定，因此，政府信息安全也是電子化政府建設(shè)中的一項(xiàng)重要工作。在設(shè)計(jì)系統(tǒng)安全措施的時(shí)候，應(yīng)該根據(jù)系統(tǒng)的實(shí)際應(yīng)用情況，綜合考慮安全、成本和效率三者的權(quán)重，并求得適度的平衡。針對(duì)不同的電子化政府應(yīng)用系統(tǒng)的實(shí)際要求，實(shí)現(xiàn)“恰到好處”的安全，從而實(shí)現(xiàn)電子化政府信息公開與安全保護(hù)兩者的平衡，同時(shí)，對(duì)于相關(guān)工作人員應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)的安全知識(shí)培訓(xùn)，如網(wǎng)絡(luò)與信息安全基礎(chǔ)、認(rèn)證與加密技術(shù)、防火墻技術(shù)及應(yīng)用、構(gòu)建安全的Web站點(diǎn)及網(wǎng)絡(luò)與信息安全管理等培訓(xùn)。

(二)消弭數(shù)字鴻溝，推進(jìn)政策信息傳遞中的公眾參與

在信息社會(huì)中，信息通訊技術(shù)政策扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育平等是邊緣社區(qū)公共參與的前提條件。然而，使用成本高、缺乏相關(guān)的內(nèi)容以及缺乏技術(shù)支持，則是弱勢(shì)群體利用計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)的障礙，也是數(shù)字鴻溝產(chǎn)生的原因[42]。在電子化政府建設(shè)過程中，各國都積極致力于消除“數(shù)字鴻溝”[43]，努力縮小“信息富人”和“信息窮人”之間的差距，消除電子化政府排斥使得每一個(gè)人都具有獲得政府電子服務(wù)的權(quán)利，避免新的信息通訊技術(shù)給人們帶來新障礙。

在電子化政府建設(shè)過程中，第一，要有政府相關(guān)信息通訊政策的支持和相應(yīng)的技術(shù)支持，注重普及城鄉(xiāng)寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。從美國、新加坡和澳大利亞等發(fā)達(dá)國家的電子化政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，政府應(yīng)該發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，刺激公眾通過信息通訊技術(shù)關(guān)注其帶來的新機(jī)會(huì)[44]。我國更應(yīng)該發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，通過公共政策制定與執(zhí)行，借助于相關(guān)政策工具，資助邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)信息通訊技術(shù)的應(yīng)用，逐步消除落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間存在的“數(shù)字鴻溝”。第二，解決地區(qū)間和人群間的“數(shù)字鴻溝”問題，要靠科普和信息技術(shù)教育來解決信息技術(shù)普及與應(yīng)用等各方面的問題。從20世紀(jì)90年代人類進(jìn)入“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”時(shí)代以來，信息已經(jīng)成為繼新材料和新能源之后支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的三大支柱之一，其中，信息的生產(chǎn)、采集、傳遞、整理和加工分析，正逐步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。從人力資本理論視角來看，信息的獲取、識(shí)別以及運(yùn)用是增加勞動(dòng)者人力資本存量的重要途徑之一，而人力資本則是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提高勞動(dòng)者收入水平的決定性因素。因此，必須落實(shí)培訓(xùn)和教育方面的投資，使信息應(yīng)用普及到社會(huì)每個(gè)階層和每個(gè)地理區(qū)域，優(yōu)先照顧信息弱勢(shì)群體并縮小不同群體之間的信息差距。避免使中國電子化政府建設(shè)陷入“兩頭熱中間冷”的尷尬境地，變成只是IT廠商和政府部門的“二人轉(zhuǎn)”。第三，“數(shù)字鴻溝”說到底是一個(gè)政府體制與制度環(huán)境的問題。民主政府體制更有利于互聯(lián)網(wǎng)的推廣，因而民主有利于縮小“數(shù)字鴻溝”[45]。消弭“數(shù)字鴻溝”與電子化政府建設(shè)是同一個(gè)過程的兩個(gè)不同方面。一方面，只有通過逐步消除“數(shù)字鴻溝”，才能真正實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)建設(shè)的目標(biāo)；另一方面，也只有借助于電子化政府建設(shè)的相關(guān)平臺(tái)，共享電子信息并不斷推進(jìn)電子化政府和電子民主的發(fā)展進(jìn)程，增加信息弱勢(shì)群體積極參與公共政策過程的機(jī)會(huì)、動(dòng)力和影響力，才能最終消弭“數(shù)字鴻溝”。

(三)擴(kuò)大電子咨詢，體現(xiàn)公共政策制定的科學(xué)化和民主化

政策研究系統(tǒng)、政策分析系統(tǒng)和政策咨詢系統(tǒng)所承擔(dān)的政策信息的分析、加工和處理工作直接服務(wù)于決策中樞系統(tǒng)的公共政策制定。系統(tǒng)優(yōu)化的路徑在于承認(rèn)專家失靈的可能性與現(xiàn)實(shí)性，從而通過電子化政府建設(shè)來擴(kuò)大電子咨詢，把公共政策制定的科學(xué)化建立在公共參與的基礎(chǔ)上，并且以電子化的公共咨詢彌補(bǔ)專家咨詢的片面性和局限性。電子化政府建設(shè)和發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)就是向電子治理轉(zhuǎn)型，其實(shí)質(zhì)就是強(qiáng)調(diào)政府與公民的互動(dòng)而不只是單純向公民提供服務(wù)。通過提供專門的網(wǎng)絡(luò)虛擬空間，為公民參與公共政策制定提供更多的機(jī)會(huì)。電子咨詢也是電子民主的一種形式，是衡量電子參與的一項(xiàng)指標(biāo)[46]，電子咨詢就是要把公共政策制定的科學(xué)化建立在民主化的基礎(chǔ)之上，要在實(shí)現(xiàn)信息公開和消除“數(shù)字鴻溝”的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)公民的電子參與。

第一，通過《政府信息公開條例》的實(shí)施和嚴(yán)格執(zhí)行，不斷提升政府工作的透明度，進(jìn)而在電子咨詢過程中逐步消除各利益攸關(guān)方之間存在的信息不對(duì)稱現(xiàn)象和瓶頸。

第二，借助于電子政務(wù)的建設(shè)，加大政府的政策宣傳力度[47]，即政府等社會(huì)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)以信息發(fā)布的形式，向社會(huì)廣泛宣示其各項(xiàng)公共政策問題的現(xiàn)狀和政策制定的目標(biāo)，使公眾充分了解政策問題的內(nèi)容，獲取相關(guān)政策背景知識(shí)，增加公眾對(duì)相關(guān)政策問題的全面把握，進(jìn)而具備政策參與的機(jī)會(huì)和能力，但如果政策宣傳不充分或者宣傳不準(zhǔn)確，就會(huì)造成政策問題不明確和政策信息不暢，影響公眾參與政策咨詢的實(shí)際效果。

第三，通過長期的政治社會(huì)化過程，提升公民的政治參與意識(shí)和政治參與能力，特別是政策信息的收集、整理、加工和分析能力，使其能夠通過網(wǎng)絡(luò)渠道對(duì)政府有關(guān)部門和相關(guān)工作發(fā)表看法，直接參與相關(guān)政策制定咨詢過程的討論、論證，并就某一具體政策問題提出自己的意見和建議。

(四)打通“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)政策信息存儲(chǔ)中的資源整合

政策信息系統(tǒng)的優(yōu)化離不開政府信息系統(tǒng)與各類社會(huì)信息系統(tǒng)包括專業(yè)信息系統(tǒng)的整合和一體化。政策信息資源的開發(fā)和利用就是通過政策信息的收集、傳遞、加工、分析以及數(shù)據(jù)庫建設(shè)，促進(jìn)科學(xué)化、民主化的政策制定，通過有效的政策執(zhí)行、客觀公正的政策評(píng)估、適時(shí)的政策監(jiān)控以及政策調(diào)整和政策創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、體現(xiàn)政策信息資源的價(jià)值。電子化政府建設(shè)和發(fā)展離不開快速且安全的網(wǎng)絡(luò)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)的兼容以及政府不同部門之間的信息資源整合與一體化，只有打通“信息孤島”，才能實(shí)現(xiàn)信息資源共享。所以，電子化政府的建設(shè)和發(fā)展會(huì)不斷地促進(jìn)政策信息系統(tǒng)的整合與優(yōu)化。從目前各國電子化政府建設(shè)的實(shí)際效果來看，發(fā)達(dá)國家的電子信息資源在政府各部門之間整合得較好的，美國在電子政務(wù)各項(xiàng)指標(biāo)的綜合評(píng)估中一直位列全球之首，但2015年日本早稻田大學(xué)電子政務(wù)研究所對(duì)63個(gè)主要國家和地區(qū)的研究報(bào)告顯示，新加坡在綜合指標(biāo)評(píng)估的得分上超越美國重回世界第1位⑧，其中，在“管理最優(yōu)化”這項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)上新加坡超越了美國[48]。電子化政府建設(shè)和發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)就是整合信息和服務(wù)，因此，各國都非常重視電子化政府建設(shè)的一體化。我國電子化政府建設(shè)要實(shí)現(xiàn)一體化，應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：

首先，加強(qiáng)對(duì)電子化政府建設(shè)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為電子化政府健康、快速的發(fā)展提供可靠的組織保證。電子化政府建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)工作至關(guān)重要，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的《網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代下領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)的八大任務(wù)》研究報(bào)告中指出：在網(wǎng)絡(luò)化的世界里，要想成為一個(gè)高效率的領(lǐng)導(dǎo)就必須面對(duì)信息技術(shù)問題，要在制定戰(zhàn)略方向、實(shí)施特定項(xiàng)目、規(guī)劃新的公共政策中扮演重要角色⑨。

其次，明確政府是公共信息資源共享的責(zé)任主體，破除各組織和部門之間的利益壁壘和各種分歧。我國由于體制上的“條”“塊”分割，造成了政府信息資源的部門化利益分割和人為壁壘，因此，要在政府明確責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，徹底改變公共信息資源“私有財(cái)產(chǎn)化”和“利益部門化”的現(xiàn)象，打通“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)公共信息資源共享。

最后，致力于實(shí)現(xiàn)從“以機(jī)構(gòu)為中心”到“以公民為中心”的轉(zhuǎn)型。在面向社會(huì)的公共信息服務(wù)中堅(jiān)持“以人為本”，克服“官本位”思想，徹底改變電子化政府建設(shè)中依然存在的“門難進(jìn)、臉難看、話難說、事難辦”的官僚作風(fēng)。

注釋：

①一般認(rèn)為，公共政策系統(tǒng)是由政策過程中相對(duì)獨(dú)立穩(wěn)定的功能環(huán)節(jié)或主要部分所構(gòu)成，包括：信息系統(tǒng)、專家系統(tǒng)、決策中樞系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、評(píng)估系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)等。信息系統(tǒng)、專家系統(tǒng)和決策中樞系統(tǒng)是公共政策大系統(tǒng)的三個(gè)基礎(chǔ)性子系統(tǒng)，其中，信息系統(tǒng)是基礎(chǔ)，決策中樞系統(tǒng)是核心，專家系統(tǒng)是輔助，三者缺一不可。特別是在政策制定的過程中，信息系統(tǒng)、專家系統(tǒng)及決策中樞系統(tǒng)等都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

②短信也被認(rèn)為是電子政務(wù)環(huán)境下的一種微型民主(micro democracy)形式。

③參見European Parliament.The US surveillance programmes and their impact on EU citizens’ fundamental rights(http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/briefingnote_/briefingnote_en.pdf.)。

④參見Liz Soltan.Digital divide: the technology gap between the rich and poor.(http://www.digitalrespons-ibility.org/digital-divide-the-technology-gap-between-rich-and-poor/)。

⑤參見United Nations e-government surveys 2014: e-government for the future we want.(https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2014)。

⑥參見中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心：第35次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告(http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201502/P020150203548852631921.pdf)。

⑦參見United Nations e-government surveys 2014:E-Government for the future we want;United Nations e-government surveys 2012:E-Government for the people.(http:∥unpan3.un.org/egovke/)。

⑧在該評(píng)估報(bào)告中，排名第2至第10位的依次是美國、丹麥、英國、韓國、日本、澳大利亞、愛沙尼亞、加拿大和挪威,中國列第49位。

⑨參見電子政府(http://www.baike.com/wiki/%E7%94%B5%E5%AD%90%E6%94%BF%E5%BA%9C)。

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[責(zé)任編輯周莉]

收稿日期：2016-02-29

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(編號(hào):13BZZ032)；江蘇省社科聯(lián)研究課題(編號(hào):15JSZK04).

作者簡(jiǎn)介：錢再見，南京師范大學(xué)強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院院長，地方政府治理創(chuàng)新研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事政治社會(huì)學(xué)、公共管理和政策分析研究．

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-3699(2016)03-0233-12