胡寶珠

摘要：行政許可既能發(fā)揮界定和創(chuàng)造財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)資源合理開發(fā)、改善稀缺資源分配和使用、事前預(yù)防和控制危害、提高消費(fèi)者福利等積極作用，也可能存在限制競爭、作用失效、滋生腐敗和執(zhí)行成本高等問題。行政許可的作用效果也具有可變性。行政許可的有效運(yùn)作需要有高效廉潔和靈活的政府、規(guī)范透明的許可程序、法制化的執(zhí)行和有效的懲戒措施作保證。行政許可改革的方向應(yīng)該是通過依法行政和引入競爭機(jī)制約束和鞭策政府，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利而非具體業(yè)務(wù)中的私利來激勵(lì)政府。

關(guān)鍵詞：行政許可；行政審批；市場失靈；資源配置；有效運(yùn)作；簡政放權(quán)；制度紅利

中圖分類號：F713.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2016）04-0065-06

一、問題的提出

近年來，中國經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大，傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢正逐漸喪失，單靠擴(kuò)張性政策難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。為激發(fā)社會活力，增強(qiáng)發(fā)展動力，黨的十八屆三中全會要求政府進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，通過改革進(jìn)一步釋放制度紅利。行政審批再次成為學(xué)界的焦點(diǎn)。為助推改革，學(xué)術(shù)界圍繞行政審批改革的意義、存在的問題以及如何改革幾個(gè)主題分別從不同學(xué)科視角展開分析和探討。經(jīng)濟(jì)學(xué)主要從成本收益和市場非完備性等角度分析具體行業(yè)行政審批的合理性，行政審批的經(jīng)濟(jì)和社會福利效應(yīng)；法學(xué)主要關(guān)注行政審批程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置及執(zhí)行的合法性；而政治學(xué)主要關(guān)注行政審批的政治學(xué)內(nèi)涵、制度屬性及政治功能[1]。這些分析產(chǎn)生了許多有價(jià)值的研究成果，也為改革的推進(jìn)提供理論指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)借鑒。由于這些文獻(xiàn)對行政審批改革過于關(guān)注，以至于忽視對行政許可（作為改革核心）這一重要規(guī)制工具本身的深入分析和認(rèn)識。而對行政許可這一重要規(guī)制工具缺乏全面、深入、系統(tǒng)、辯證的認(rèn)識，又很容易導(dǎo)致行政許可改革的盲目性。

為避免行政許可改革的盲目性，本文試圖從行政許可的概念、積極作用、消極作用、可變性、有效運(yùn)作條件、現(xiàn)實(shí)困境和道路選擇等方面著手，進(jìn)行辯證分析，重新認(rèn)識行政許可改革，挖掘其潛力，發(fā)現(xiàn)其問題，探尋其有效運(yùn)作的基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)困境和改革的有效路徑，為行政許可改革的有序推進(jìn)提供有益參考。

二、對行政許可與行政審批的再認(rèn)識

審批在《漢語大辭典》中的解釋是“審查批準(zhǔn)”[2]?！缎姓芾韺W(xué)大辭典》中的解釋是“指上級國家行政機(jī)關(guān)或組織在接受下級機(jī)關(guān)或組織提出的要求許可或免除的申請以后，經(jīng)過審核而批準(zhǔn)或拒絕時(shí)采用的行為”[3]。《行政學(xué)詞典》[4]《法學(xué)詞典》[5]和《法學(xué)辭源》[6]三者的解釋基本一致，認(rèn)為審批是指國家行政機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)π姓鄬θ颂峤坏奈募⒉牧?、?bào)表、賬冊、申請書、報(bào)告、證件等進(jìn)行審查核定，并決定是否批準(zhǔn)相對人某項(xiàng)要求的行政活動?！缎姓芾韺W(xué)大辭典》中審批的依據(jù)由于未加說明，法律、法規(guī)或規(guī)章制度、政策和內(nèi)部規(guī)范性文件都可能成為審批的依據(jù)。而其他詞典的解釋都明確指出法律規(guī)定是審批的依據(jù)。這些詞典中定義性條文和解釋性說明都表明行政審批包含兩方面：一是指內(nèi)部行政行為，即上級國家行政機(jī)關(guān)對下級國家行政機(jī)關(guān)請示報(bào)告的審核批示；二是外部行政行為，即主管行政部門對企事業(yè)單位有關(guān)問題申報(bào)的審核、批準(zhǔn)等。

最初的許可來源于私人生活，指擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一方將自己的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)益授予他人，允許被授權(quán)人獲得部分權(quán)利，從事某種活動[7]。比如允許佃農(nóng)租種土地等?！缎姓芾韺W(xué)大辭典》《法學(xué)詞典》《法學(xué)辭源》和《行政許可法》對行政許可的解釋一致，認(rèn)為行政許可是指國家行政機(jī)關(guān)對不特定的一般人依法負(fù)有不作為義務(wù)的事項(xiàng)，應(yīng)相對人申請，在特定條件下，對特定對象解除禁令，賦予相對人從事某種生產(chǎn)、經(jīng)營，進(jìn)行某種活動，實(shí)施某種行為或擁有某種法律禁止一般相對人擁有的某種物品的權(quán)力。《行政許可法》第二條、第三條規(guī)定也明確指出，行政機(jī)關(guān)對公民、法人或者其他組織從事事項(xiàng)的審批屬于行政許可，而有關(guān)行政機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)或者對直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批不適用于《行政許可法》[8]。這說明行政許可屬于行政審批的一部分。

從目前尚未納入改革的事項(xiàng)看，除了內(nèi)部審批不屬于行政許可事項(xiàng)外，根據(jù)上述定義，行政機(jī)關(guān)對沒有隸屬關(guān)系的其他國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、國家出資設(shè)立的事業(yè)單位所作的審批事項(xiàng)、國家授權(quán)的行政機(jī)關(guān)以出資人身份對處置國有資產(chǎn)、權(quán)益所作的審批、政府投資項(xiàng)目審批和減免相對人法定義務(wù)的審批事項(xiàng)這四類都屬于行政許可，都應(yīng)該納入改革的范疇[9]。這次改革是在某種程度上斬?cái)嗾^多伸向經(jīng)濟(jì)、社會的權(quán)力觸須，解決政府對市場和社會的過度管制，并未將這些項(xiàng)目納入改革范疇。通過對行政審批和行政許可的比較發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的行政審批改革叫行政許可改革更為貼切。

三、行政許可的作用

（一）行政許可的積極作用

1. 界定和創(chuàng)造財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為市場交易創(chuàng)造條件。利用行政許可制度可明確界定財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為市場交易創(chuàng)造條件。比如，對國家所有或者集體所有的土地，若不明確界定使用權(quán)和所有權(quán)，無法進(jìn)入市場交易。利用行政許可制度明確界定土地所有權(quán)和使用權(quán)，既可明確所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬，又可實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和使用權(quán)的分離。在不改變土地所有權(quán)歸屬的情況下，土地的使用權(quán)仍然可以自由交易和流轉(zhuǎn)，這有利于土地利用效率的提高。又比如，通過頒發(fā)專利或商標(biāo)許可證書，專利或商標(biāo)就可以實(shí)現(xiàn)使用權(quán)或所有權(quán)的交易或讓渡。

行政許可也可以創(chuàng)造一種“新財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，為原本不能進(jìn)行交易的領(lǐng)域創(chuàng)造了交易條件。比如，企業(yè)排放的污染物，在沒有頒發(fā)排污許可證之前，是無法進(jìn)入市場交易的。為避免污染物的過度排放，政府只能為各企業(yè)規(guī)定排放量，要求每個(gè)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行。實(shí)行可交易排污許可證制度之后，政府只需根據(jù)每個(gè)區(qū)域每年生態(tài)系統(tǒng)的自凈化能力和環(huán)境污染處理成本設(shè)定污染物排放總量并向每個(gè)企業(yè)頒發(fā)排污許可證即可。由于排污權(quán)已成為一種“新財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，可以在區(qū)域內(nèi)自由交易，每個(gè)企業(yè)可根據(jù)自身情況決定購買還是出售排污許可證。這既控制了污染總量，又可以提高企業(yè)改進(jìn)技術(shù)降低污染排放的積極性。

2. 控制資源的開發(fā)程度，提高資源的利用效率。行政許可可以促進(jìn)資源的適度開發(fā)，并提高自然資源的開發(fā)和利用效率。比如煤、石油、天然氣等自然資源如果采取競爭性開采，即使產(chǎn)權(quán)可以根據(jù)地域面積、特性及位置等明確界定，多家企業(yè)分散化開采也會導(dǎo)致資源開采設(shè)備投資、開采和利用成本的大幅度增加，還會影響開采總量，造成資源的浪費(fèi)。通過行政許可，允許一家或幾家企業(yè)開采可以節(jié)約資源開采成本，提高資源的利用率和開采效率，防止資源的過量開發(fā)和過度競爭[10]。

3. 改善稀缺資源的分配和使用。許可制度比市場制度更有利于改善無線電頻譜、飛機(jī)起降時(shí)段等稀缺資源的分配和使用。企業(yè)利潤最大化目標(biāo)與社會對稀缺資源最佳配置和使用目標(biāo)往往存在巨大差異。利潤最大化目標(biāo)往往激勵(lì)企業(yè)通過市場交易獲取稀缺資源的壟斷權(quán)，進(jìn)而獲得在產(chǎn)品市場上的壟斷地位。稀缺資源獲取企業(yè)就有可能將部分稀缺資源閑置，造成浪費(fèi)。有實(shí)證研究表明這種浪費(fèi)不僅存在而且非常嚴(yán)重[11]。如果政府能夠制定科學(xué)合理的稀缺資源分配方案，利用許可制度進(jìn)行分配就可以改善稀缺資源的分配和使用。

4. 事前預(yù)防和控制危害、降低信息不對稱。對于涉及國家安全、公共安全和人們健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的特定活動和重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品的投產(chǎn)和使用，如煙花爆竹、槍支彈藥等易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蝕性等危險(xiǎn)品的生產(chǎn)、儲存、運(yùn)輸、使用、銷售，新藥品、新食品、新醫(yī)療器械的投產(chǎn)和使用。由于存在明顯的負(fù)外部性和負(fù)內(nèi)部性，會嚴(yán)重危及交易方及他人的健康和生命財(cái)產(chǎn)安全。按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測、檢疫，雖然不能完全避免危害發(fā)生，但可以起到一定的預(yù)防和控制作用。對于銀行、證券、股票和保險(xiǎn)等金融業(yè)來說，交易雙方存在嚴(yán)重的信息不對稱，很容易產(chǎn)生利益侵占和不負(fù)責(zé)行為，并且容易導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和社會信任危機(jī)，通過許可標(biāo)準(zhǔn)和許可條件的設(shè)定，讓具備條件者進(jìn)入，可以減少信息不對稱，降低金融風(fēng)險(xiǎn)。對于為公眾或自身提供服務(wù)，但直接關(guān)系到社會公眾健康、生命和安全行業(yè)的從業(yè)人員，比如司機(jī)、醫(yī)生等，通過考試等資質(zhì)和資格認(rèn)定方式頒發(fā)許可證，降低服務(wù)與被服務(wù)者之間的信息不對稱程度，能夠降低信息不對稱帶來的不必要損失，預(yù)防和降低危害的發(fā)生。這三類許可既能預(yù)防和控制危害發(fā)生，也為這些領(lǐng)域的市場存在創(chuàng)造了條件，讓具備資格的市場主體進(jìn)入市場從事特定的生產(chǎn)經(jīng)營活動，更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

5. 提高部分行業(yè)和領(lǐng)域的消費(fèi)者福利。在某些行業(yè)、領(lǐng)域或者行業(yè)、領(lǐng)域中的某些部分，巨大的沉淀成本極易形成進(jìn)入壁壘，阻礙潛在競爭者，形成壟斷局面。壟斷者極易利用在本行業(yè)的壟斷地位提高產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格，獲得壟斷利潤，損害消費(fèi)者利益[12]。政府通過行政許可允許部分企業(yè)進(jìn)入，但前提是進(jìn)入者必須接受政府所規(guī)定的進(jìn)退、價(jià)格、數(shù)量、質(zhì)量和效率等方面的要求，這樣就可以實(shí)現(xiàn)對消費(fèi)者利益的保護(hù)。

（二）行政許可的消極作用

1. 限制競爭。市場機(jī)制是迄今為止人類所發(fā)現(xiàn)的最為有效的資源配置工具之一，自由企業(yè)制度和價(jià)格機(jī)制能使整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動充滿競爭與活力。然而，行政許可使用的范圍和程度不當(dāng)都可能限制競爭。如果政府把許可作為市場的替代工具，將其運(yùn)用于市場有效活動的空間和領(lǐng)域，通過進(jìn)入條件、進(jìn)入數(shù)量等限制將部分市場主體排除在市場之外，不僅不是為市場交易創(chuàng)造條件，而是在人為削弱和限制競爭，影響價(jià)格機(jī)制的有效發(fā)揮和資源的有效配置。如果行政許可范圍過寬、標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)，會產(chǎn)生明顯的擠出效應(yīng)，很多市場行為會被政府行為所替代，很多市場交易也可能因此而轉(zhuǎn)移到地下，加大政府搜集交易信息的難度，不僅達(dá)不到通過許可實(shí)現(xiàn)管理的目的，反而增加管理難度，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重的非預(yù)期后果。近年來大量非法集資活動就與資金籌集渠道不暢、利率管制過嚴(yán)有很大關(guān)聯(lián)。

2. 極易失效。信息的數(shù)量和質(zhì)量是影響政府決策質(zhì)量的關(guān)鍵因素。政府只有在其優(yōu)勢領(lǐng)域才能做出更有效決策并能規(guī)避政府失靈。然而，在搜集、整理宏觀經(jīng)濟(jì)信息上的強(qiáng)大資源調(diào)動能力決定政府在宏觀領(lǐng)域具有相對優(yōu)勢。由于沒有切實(shí)的利益關(guān)系，政府對信息缺乏敏感度和關(guān)切度，而政府官僚化組織模式在信息傳遞和處理上更不能與市場媲美。政府在微觀領(lǐng)域不具有信息優(yōu)勢，而行政許可卻是政府在微觀領(lǐng)域的干預(yù)工具。不僅如此，市場主體還會針對政府的干預(yù)政策，采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，最終可能降低政府政策的干預(yù)效果[13]。這兩個(gè)因素增加了行政許可失效的可能性。

行政許可實(shí)施所需要的市場準(zhǔn)入門檻和進(jìn)入數(shù)量的設(shè)定對技術(shù)和管理能力都有很高要求。門檻設(shè)置太低，無法達(dá)到有效篩選市場主體的目的；而市場準(zhǔn)入門檻設(shè)置太高，符合條件的市場主體又太少，社會公眾獲取產(chǎn)品或服務(wù)的成本就可能增加，產(chǎn)品和服務(wù)的覆蓋范圍也可能因此受限。在依靠行政許可控制進(jìn)入數(shù)量的領(lǐng)域，大多附加價(jià)格和質(zhì)量要求，允許進(jìn)入數(shù)量太多，競爭程度過于激烈，獲利能力就會下降，甚至虧損，進(jìn)入者可能因此而退出，最終導(dǎo)致產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量供應(yīng)不足；進(jìn)入數(shù)量太少時(shí)，由于價(jià)格和質(zhì)量限制，產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)范圍擴(kuò)大可能導(dǎo)致成本高于政府定價(jià)，使利潤下降，企業(yè)也就缺乏為所有區(qū)域提供產(chǎn)品和服務(wù)的動力[14]。然而，由于外界競爭壓力不足和利益刺激缺乏，政府缺乏積極搜集和處理信息、權(quán)衡各種政策工具利弊、提高技術(shù)和管理能力的動力，政府的技術(shù)和管理能力難以達(dá)到行政許可有效實(shí)施的要求，行政許可也因此難以達(dá)到預(yù)期效果。

3. 滋生腐敗。行政許可權(quán)的執(zhí)行離不開個(gè)人，而個(gè)人先天具有不斷向周圍環(huán)境索取各類資源以滿足私欲的本能。在行政許可的設(shè)定、執(zhí)行和后續(xù)監(jiān)管等環(huán)節(jié)中，任何環(huán)節(jié)的政府行為不夠透明，監(jiān)督和制約不嚴(yán)格，都可能導(dǎo)致政府部門或個(gè)人利用手中權(quán)利，積極創(chuàng)造設(shè)租或進(jìn)行權(quán)錢交易的條件，為個(gè)人或小集體謀取利益。政府不僅不能達(dá)到借助行政許可對微觀領(lǐng)域的干預(yù)進(jìn)行宏觀調(diào)控的目的，還因權(quán)力持有者的私人性超越了規(guī)范性，脫離規(guī)制的正常路徑，最終失去公共性價(jià)值，成為個(gè)人和小集團(tuán)謀取私利的工具[15]。

4. 執(zhí)行成本高。行政許可的執(zhí)行機(jī)關(guān)和被許可人均會因行政許可的執(zhí)行而產(chǎn)生成本。對行政許可的執(zhí)行機(jī)關(guān)來說，行政許可申請的數(shù)量、條件和復(fù)雜程度，執(zhí)行許可的條件，許可的審批程序、環(huán)節(jié)和部門數(shù)量，都將影響行政許可的執(zhí)行成本。對于被許可人來說，行政許可審查期間的時(shí)間成本、資金成本、許可成本、因許可造成市場機(jī)會喪失的成本，甚至為避免許可部門和個(gè)人拖延時(shí)間的尋租成本等，許可事項(xiàng)的內(nèi)容越復(fù)雜，許可環(huán)節(jié)越多，產(chǎn)生的執(zhí)行成本就越大；許可機(jī)關(guān)的辦事效率越低，越腐敗，行政許可的執(zhí)行成本也會越大。

（三）行政許可作用的可變性

行政許可作用的可變性是指隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件、行業(yè)和政策目標(biāo)的變化，行政許可所起作用也可能發(fā)生變化，比如由原來的消極作用變?yōu)榉e極作用，或由原來的積極作用變?yōu)橄麡O作用。一個(gè)國家在由完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，行政許可起著緩沖作用，國家既可以憑借許可權(quán)力保留一定的控制權(quán)，又可以擴(kuò)大私營部門在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中所占的比重，還有利于推進(jìn)公用事業(yè)民營化改革，并實(shí)現(xiàn)對私人經(jīng)營者的規(guī)范和監(jiān)督[16]。在即將完成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)，行政許可就起著干擾市場正常運(yùn)行的作用。在本來可以完全依靠市場機(jī)制來配置資源的領(lǐng)域以及可以民營化的公用事業(yè)領(lǐng)域，行政審批限制競爭、干擾和破壞市場的消極作用越發(fā)凸顯。在一些涉及國家安全、公共安全和人生健康、安全的行業(yè)和領(lǐng)域，如果沒有限制危害性行為的法律，沒有管理危害性物品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，考慮到危害性，這些領(lǐng)域的活動是應(yīng)該被禁止的。但是通過許可條件、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的設(shè)定，對符合條件者解除限制，就能充分利用市場機(jī)制的優(yōu)勢。此時(shí)的行政許可就發(fā)揮著促進(jìn)市場競爭的作用。在有些行業(yè)或領(lǐng)域，起初不存在市場失靈，或者市場失靈問題不明顯，行政許可的引入只會干擾市場機(jī)制對資源的配置。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這些領(lǐng)域的市場失靈日益凸顯，行政許可的實(shí)施就能有效減少負(fù)外部性。比如，在道路交通條件差、車輛數(shù)量少、社會危害性小時(shí)，摩托車駕駛許可證的發(fā)放缺乏必要性；當(dāng)?shù)缆方煌l件變得復(fù)雜下，車輛多，車速快，要減少交通事故及其對社會造成的危害，就需要駕駛者提高交通安全意識、遵守交通法規(guī)，掌握熟練的駕車技術(shù)。行政許可通過設(shè)定駕駛資格要求，允許具備條件者才能上路行駛，這就能減少負(fù)外部性，矯正市場失靈。

四、行政許可有效運(yùn)作的基礎(chǔ)

（一）廉潔、高效、靈活的政府

行政許可的執(zhí)行離不開政府，政府的廉潔性是行政許可有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。

僅僅依靠廉潔不能保證行政許可的有效性，還需要高效的政府。官僚化和層級化的政府缺乏提高效率的壓力和動力機(jī)制，需要將市場化過程擴(kuò)大到政府管理領(lǐng)域。在行政資源有限的情況下將市場力量和科技引入政府管理而減少強(qiáng)制力和官僚化對社會不必要干預(yù)和干擾，減少為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管搜集信息而耗費(fèi)的行政資源，集中精力充分利用有限行政資源刺激私人部門改進(jìn)技術(shù)以控制污染、減少交通擁擠、改善環(huán)境質(zhì)量等，花費(fèi)較少的行政資源來間接實(shí)現(xiàn)私人目標(biāo)和政府目標(biāo)的統(tǒng)一，進(jìn)而縮小政府失靈的影響范圍，提高政府的辦事效率[17]。

除此之外，還需要靈活的政府。只有找準(zhǔn)市場失靈點(diǎn)，找到和善于運(yùn)用改善市場失靈的工具，政府才能發(fā)揮修補(bǔ)、完善和服務(wù)市場的功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步，人們的需求結(jié)構(gòu)、水平和所期待的社會政策也都在變化，市場失靈的領(lǐng)域也相應(yīng)改變。只有靈活的政府才能提高自身的技術(shù)水平、管理能力、信息搜集和處理能力，及時(shí)準(zhǔn)確地找到市場失靈點(diǎn)，運(yùn)用自身動員能力、強(qiáng)制力與市場力量，恰當(dāng)運(yùn)用許可制度為本來不能進(jìn)行市場交易的領(lǐng)域創(chuàng)造市場交易條件，降低市場中存在的負(fù)外部性、負(fù)內(nèi)部性和信息不對稱，通過控制許可數(shù)量并適當(dāng)引入市場競爭力量促進(jìn)公共資源和稀缺資源的合理開發(fā)和利用。

（二）規(guī)范透明的許可程序和法制化執(zhí)行

行政許可事項(xiàng)、許可內(nèi)容、許可條件、許可環(huán)節(jié)、許可程序、許可時(shí)限的設(shè)立和確定都應(yīng)該交由具有獨(dú)立性、專業(yè)性、開放性和代表性的行政、學(xué)界、非政府組織等領(lǐng)域有著豐富經(jīng)驗(yàn)、研究能力、良好聲譽(yù)的專家組成的專門委員會來完成。在正式確定之前，還需要組織各種形式的討論會、座談會、聽證會等，讓政府相關(guān)部門以及代表各方利益的公眾和專家充分參與、共同協(xié)商[18]。除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的內(nèi)容外，所有的過程、內(nèi)容和材料都應(yīng)該主動在網(wǎng)站公開，接受社會的具體建議和監(jiān)督，保證公正透明，最終以法律形式予以確認(rèn)。行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)對審批過程、后續(xù)監(jiān)督和執(zhí)行過程要定期進(jìn)行評價(jià)，并公示于網(wǎng)站，以便于接受社會監(jiān)督，并鼓勵(lì)個(gè)人或者組織找出許可設(shè)定和實(shí)施中存在的問題，提出具體修改意見和建議。

（三）有效的懲戒措施

行政許可的實(shí)施是為了矯正市場失靈。行政許可前的審查雖然能夠在某種程度上矯正市場失靈，但真正發(fā)揮許可規(guī)制效果的還是規(guī)制部門或機(jī)構(gòu)后續(xù)的嚴(yán)格監(jiān)督和懲戒機(jī)制的恰當(dāng)運(yùn)用。由于行政規(guī)制部門的行政資源和執(zhí)行能力有限，為保證被許可人遵守許可標(biāo)準(zhǔn)或者其他監(jiān)管規(guī)制，可以要求被許可人與其服務(wù)對象簽署一項(xiàng)懲罰性違約賠償協(xié)議，讓服務(wù)對象監(jiān)督被許可人許可條件的執(zhí)行情況，減少規(guī)制機(jī)構(gòu)和法院的介入。對被許可人違反許可條件和監(jiān)管規(guī)制，情節(jié)較輕的，可以運(yùn)用教育、建議、警告和責(zé)令等成本低廉的方式要求被許可人遵守許可條件和監(jiān)管規(guī)制。對那些嚴(yán)重違反許可條件和監(jiān)管規(guī)則的，可以采取民事訴訟或者刑事訴訟方式加以解決。但要確保這些執(zhí)行成本很低的制裁措施能夠有效發(fā)揮作用，否則必須要有吊銷許可證這一懲戒措施，并保證其積極作用的發(fā)揮。這是因?yàn)檎块T通過行政許可將其他潛在競爭者擋在該市場之外，被許可人能夠在一個(gè)壟斷性或者競爭程度相對較弱的市場并獲得相對穩(wěn)定的收益。被許可人進(jìn)入是為了獲得收益，如果因違反許可條件和監(jiān)管規(guī)則被吊銷許可證，他就可能很長時(shí)間甚至永遠(yuǎn)被排除在這一市場之外，他的目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)。因此，吊銷許可證比其他懲罰性措施更能起到約束許可人的目的[19]。

五、行政許可執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境與選擇

（一）現(xiàn)實(shí)困境

行政許可有效執(zhí)行依靠的是政府機(jī)關(guān)和個(gè)人。要保證行政許可的公共性，避免行政許可由公共性和公益性偏向私人性，既需要動力，又需要壓力和制約力。

從中國當(dāng)前實(shí)際情況看，政府具有很強(qiáng)的設(shè)置和執(zhí)行行政許可的動力，而這種動力不是來自于更好地服務(wù)于市場，而是來自于行政許可機(jī)關(guān)對自身利益的追求。這是因?yàn)?，?dāng)前的政府機(jī)關(guān)和個(gè)人的收益不是來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的紅利，而是通過許可事項(xiàng)的設(shè)置來“設(shè)租”為部門和個(gè)人直接謀取私利。這種動力存在的結(jié)果是，行政許可和政府干預(yù)會越來越多，越來越多的企業(yè)和個(gè)人不是靠在自由競爭市場上的公平競爭獲取收益，而是靠對政府尋租獲取許可權(quán)甚至排擠競爭對手來獲取壟斷租金，最終許可機(jī)關(guān)、許可執(zhí)行者與被許可者形成了利益同盟，市場競爭機(jī)制難以有效培育和發(fā)揮作用，行政許可改革的阻力也越來越大。而中國在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，很多理念并沒有相應(yīng)轉(zhuǎn)變。到目前為止，政府的行政許可還是為了服務(wù)于政府意圖而不是服務(wù)于市場，是為了在微觀領(lǐng)域配置資源而不是單純解決市場失靈問題[20]。這種理念的滯后和模糊使行政許可標(biāo)準(zhǔn)和許可項(xiàng)目難以明確，為行政機(jī)關(guān)濫設(shè)許可項(xiàng)目提供了由頭，也使行政許可越來越偏離其公共性。

行政機(jī)關(guān)和人員的壓力和約束力通常來自于三個(gè)方面：一是來自政治體系內(nèi)部；二是來自于社會公眾和社會組織；三是來自于國際社會。在中國的政治體系中，一方面缺乏競爭性的政治市場，對行政權(quán)力的監(jiān)督和約束主要來自于上級和內(nèi)部，這種監(jiān)督和約束力覆蓋范圍窄，約束力度小，不具有持續(xù)性。另一方面在行政、立法和司法三權(quán)中，行政權(quán)力過大，立法過程更多的是對立法機(jī)構(gòu)的限制；中國司法的現(xiàn)實(shí)地位決定其無法審查法律、法規(guī)、規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件所設(shè)定的許可是否合法；行政機(jī)關(guān)法律規(guī)范的執(zhí)行情況缺乏相應(yīng)的機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督和約束，更多依賴于行政機(jī)關(guān)的自我約束。社會公眾、社會組織和國際社會雖然也能對行政機(jī)關(guān)和人員形成一定的壓力和約束力，但只能起到某種程度的制衡，難以形成根本性壓力和約束力。

理論上講，將行政機(jī)關(guān)的部分許可權(quán)讓渡給社會組織，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的社會化分工，既能有效分擔(dān)政府職能，也能減少行政機(jī)關(guān)許可權(quán)力濫用，但前提是社會組織必須具有完全的獨(dú)立性。而當(dāng)前中國的社會組織在相當(dāng)大程度上受控于政府，并需要依附于政府而存在，難以形成自治能力，更難以擔(dān)當(dāng)起管理社會事務(wù)的職責(zé)。

（二）選擇

要調(diào)動行政許可機(jī)關(guān)和個(gè)人服務(wù)于市場的積極性，需要改革財(cái)稅分配制度，切斷行政許可機(jī)關(guān)和個(gè)人從直接的行政許可事項(xiàng)中獲得利益的可能性，讓他們的收益更多來源于企業(yè)經(jīng)營效益改善后所繳納的合法性稅收，以及整個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的紅利。在行政權(quán)力過大的情況下，要對行政機(jī)關(guān)和人員形成真正有效的壓力和約束力，嚴(yán)格落實(shí)依法行政或許可以給許可改革提供一種選擇思路。

為更好地明確行政許可的標(biāo)準(zhǔn)和事項(xiàng)，減少行政許可項(xiàng)目設(shè)定的任意性，行政許可應(yīng)該由服務(wù)于政府意圖轉(zhuǎn)向服務(wù)于市場，從干預(yù)具體資源配置活動中抽離出來，集中精力發(fā)揮自身優(yōu)勢彌補(bǔ)市場失靈，為市場機(jī)制提供制度、標(biāo)準(zhǔn)，在市場失靈領(lǐng)域創(chuàng)造市場交易條件，促進(jìn)競爭，降低負(fù)外部性和信息不對稱，促進(jìn)稀缺資源和自然資源的合理開發(fā)和利用。隨著市場的逐步發(fā)展和完善，可以將部分公共管理事務(wù)逐步讓渡給社會組織，發(fā)揮企業(yè)、社會組織等市場主體在資源配置中的積極作用。

行政許可雖然容易采納，實(shí)施效果明顯，但它也是問題最多、效果最差、對市場殺傷力最強(qiáng)的規(guī)制方式。[21]在政府的技術(shù)支持能力、管理能力、信息搜集和處理能力還相對較弱，并且尚未形成對行政許可機(jī)關(guān)和人員有效制約的情況下，政府應(yīng)該盡量采用信息規(guī)制、法律規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制等間接規(guī)制方式實(shí)現(xiàn)既定的監(jiān)管目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]潘秀珍.行政審批制度改革的多學(xué)科研究綜述[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009，（6）：17-21.

[2]羅竹風(fēng).漢語大辭典（第3卷）[M].上海：漢語大辭典出版社，1989：1629.

[3]賈湛，彭劍鋒.行政管理學(xué)大辭典[Z].北京：中國社會科學(xué)出版社，1989：397.

[4]張光博.行政學(xué)詞典[M].長春：吉林人民出版社，1988：638.

[5]編輯委員會編.法學(xué)詞典（增訂版）[M].上海：上海辭書出版社，1984：350，592.

[6]李偉民.法學(xué)辭源[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，1994：1369，1372.

[7][14][16][19]Scott C，石肖雪.作為規(guī)制與治理工具的行政許可[J].法學(xué)研究，2014，（2）：35-45.

[8]汪永清.中華人民共和國行政許可法教程[M].北京：中國法制出版社，2003.

[9]王克穩(wěn).論行政審批的分類改革與替代性制度建設(shè)[J].中國法學(xué)，2015，（2）：2.

[10][12]丹尼爾·F·史普博.管制與市場[M].余暉，等譯.上海：上海三聯(lián)出版社，1999.

[11]Borenstein S.On the Efficiency of Competitive Markets for Operating Licenses[J].The Quarterly Journal of Economics，1988：357-385.

[13]胡家勇.轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].合肥：安徽人民出版社，2003：226-230.

[15]董韋.行政審批二重屬性分析[J].中國行政管理，2004，（12）：89-92.

[17]Schultze C L.The public use of private interest [M].Brookings Institution Press，1977：19-25.

[18]沈巋.解困行政審批改革的新路徑[J].法學(xué)研究，2014，（2）：2.

[20]楊天宇.中外政府行政審批制度比較研究[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2002，（12）：30-33.

[21]梁發(fā)芾.審批增則市場死，審批削則市場活[N].中國經(jīng)營報(bào)，2014-01-25.

責(zé)任編輯、校對：武玲玲