張　鋒，　王　瑩

(西安建筑科技大學　管理學院， 陜西　西安　710055)

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判別PPP模式在廉租房項目建設中的適用性
——基于VFM評價方法

張鋒，王瑩

(西安建筑科技大學管理學院， 陜西西安710055)

摘要：PPP模式參與廉租房項目建設中能有效解決政府資金短缺，轉移風險及提高管理效率。然而對于PPP模式是否適合在廉租房項目建設中使用，國內(nèi)并沒有具體的定量化指導方針。文章比較分析了三種PPP模式在廉租房建設運營中的差異，基于物有所值(VFM)評價方法，以BOT模式為例研究了廉租房建設中的VFM兩要素公共部門參照標準(PSC)和全壽命周期成本(LCC)的構成。通過建立廉租房項目建設中的PPP適用判別流程，得到了有效的VFM值，根據(jù)VFM值判斷廉租房項目建設是否適合采用PPP模式以及采用的具體模式。最后以案例進行說明分析，為政府部門選擇采購模式提供了科學依據(jù)。

關鍵詞：廉租房；公私合營(PPP)；物有所值(VFM)；適用性分析

廉租房建設與發(fā)展需要大量資金，PPP(Public-Private-Partnership)模式參與廉租房建設可有效解決政府資金短缺問題，轉移風險及提高管理效率。然而政府部門一般根據(jù)私營部門融資能力來判別是否采用PPP模式，主要采用的是定性分析方法，缺乏有力的科學依據(jù)。為保證政府部門科學決策，引入物有所值評價方法對廉租房項目采用PPP模式進行適用性分析。

VFM(Value for Money)直譯為資金價值，其含義是以數(shù)量相同的投資額提供價值更高的產(chǎn)品或服務。VFM起源于英國，最早在私人融資活動(PFI)模式中使用[1]。李啟明、袁競峰等人研究了國外在PPP項目上應用物有所值評價方法，針對是否采用PPP模式首先給出VFM定性評價問詢表，之后計算了PSC與LCC之間的差值得出了VFM，最后對南京保障房案例進行實證分析，從而驗證了物有所值評價方法的可行性[2]。其中PSC(Public Sector Comparator)指公共部門參照標準，LCC(Life Cycle Cost)意為全壽命周期成本。李佳嶸、王守清基于我國PPP模式應用現(xiàn)狀，通過整理歸納國外VFM評價方法和PSC概念，結合我國國情，建立了一套PSC計算方法，并對我國PPP項目的前期決策體系進行了財務分析上的改進，另外通過地鐵四號線進行實例研究，進一步驗證了改進后的PSC計量方法[3]。高會芹、劉運國等梳理了英國、德國以及新加坡在應用VFM評價方法過程中的差異，借鑒了國外較為成熟的VFM評價方法及其在實踐中的應用，對我國建立PPP模式評估提出新的思路[4]?，F(xiàn)有研究成果均可為本問題的研究方法提供一定的借鑒，但是它們并未將PSC和LCC按照全壽命周期進行歸納比較，只是將PSC和LCC簡單陳訴，對比的時間軸有出入，容易造成混淆。

本研究擬以分析三種不同PPP模式在廉租房建設中的差異作為前提，以BOT模式為例，在全壽命周期的角度下對比傳統(tǒng)政府為廉租房項目付出的成本現(xiàn)值與PPP模式下為廉租房項目付出的成本現(xiàn)值之差，也即VFM值，構建出PPP模式在廉租房項目建設中適用性分析流程及其方法。

1三種PPP模式特點分析

廉租房指政府以租金補貼或實物配租方式，向符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質(zhì)住房。根據(jù)其來源，廉租房項目分為3大類：現(xiàn)狀維護項目、改擴建項目和新建設項目。本文研究的是新建設廉租房項目，主要有以下3種PPP模式可供選擇。

BTO(Build-Transfer-Operate)模式：獲得特許經(jīng)營權的私營開發(fā)商籌資建設項目設施，項目建成后，把項目設施的所有權免費移交給政府，但其項目設施仍留給項目公司進行經(jīng)營維護。

BOT(Build-Operate-Transfer)模式：指政府授權項目主辦人或為項目專門成立的項目公司特許經(jīng)營權，讓其負責該項目的融資、設計、建造、運營和維護，在規(guī)定的特許期內(nèi)出售項目產(chǎn)品或服務，以償還債務，回收投資并獲得合理的回報；特許期滿后，將項目按規(guī)定的要求移交給政府(一般是免費移交)。

BOO(Build-Own-Operate)模式：與BOT不相同之處是其沒有“移交”，即獲得特許經(jīng)營權的私營開發(fā)商籌資建設項目設施，項目建成后，在規(guī)定的特許期內(nèi)擁有所有權并進行經(jīng)營，期滿后不必移交，只是簡單地把項目設施留給政府或者讓項目退役(拆除)。

由于其側重點不同，三種PPP模式在廉租房建設運營中的效果有差異，比較分析表見表1。

表1　三種PPP模式的比較分析表

2VFM評價方法

VFM，其含義是以數(shù)量相同的投資額提供價值更高的產(chǎn)品或服務。而產(chǎn)品或服務價值難以準確量化，因此無法比較出產(chǎn)品或服務價值的高低。所以，VFM也采用另外一種解釋，即在提供價值相同的產(chǎn)品或服務的前提下，投資較少的其資金價值較大，也更物有所值，因此VFM又稱為物有所值。

就建設中廉租房項目而言，對比傳統(tǒng)政府付出的公共部門參照標準(PSC)成本現(xiàn)值與PPP模式下付出的全壽命周期成本(LCC)成本現(xiàn)值的差值，若前者大于后者，則采用PPP模式的更物有所值，反之，傳統(tǒng)模式更合適。由此判斷出廉租房項目建設中是否適合采用PPP模式。

三種不同的PPP模式，其構成PSC與LCC的內(nèi)容不盡相同。本研究以BOT模式為例進行物有所值分析。

3公共部門參照標準(PSC)

3.1PSC概念及要求

一般來講，PSC字面意思為公共部門參照標準，含義是：假定傳統(tǒng)模式可以與PPP模式提供水平相同的公共服務，則公共部門按傳統(tǒng)方式來提供該服務所需各項費用的總和。為了準確計算出VFM的大小，需要對PSC做出如下要求[5～7]：

(1)PSC是假設公共部門采用傳統(tǒng)模式，由于公共部門也可通過代建制等模式提高效率，為了更為準確的與LCC做出對比，采用的傳統(tǒng)模式是指由公共部門自行組織建設、經(jīng)營及維護廉租房項目，因此PSC的計算要基于公共部門成本歷史數(shù)據(jù)；

(2)政府應采用最有效率的運營方式與手段向公眾提供廉租房產(chǎn)品或服務；

(3)PSC計算的壽命周期應與采用PPP模式簽約標書中提出的特許期相同，并且采用傳統(tǒng)模式與采用PPP模式建設的廉租房應具有同等的工程標準、質(zhì)量要求等，否則無法進行比較和評價。

3.2PSC構成

PSC是政府根據(jù)建設廉租房項目的實際情況按照傳統(tǒng)模式制定出的標桿成本，主要考慮以下三個因素：一是項目全壽命周期內(nèi)的建設成本以及運營維護成本；二是競爭性中立調(diào)整費用；三是風險承擔成本。

為與LCC做出更為準確的對比，此處PSC構成按其在全壽命周期層面進行劃分。主要包括前期準備階段成本、建造階段成本以及運營階段成本，一般都以凈現(xiàn)值的形式表示，即：

PSC=前期準備階段成本+建造階段成本+運營階段成本

(1)

針對廉租房項目，政府部門從籌備、建設到運營及維護的全過程，構成PSC指標體系的內(nèi)容見表2。其中：

(1)前期準備階段：傳統(tǒng)模式下的政府部門在投標競爭中可以通過公共關系獲得相對私營部門的競爭優(yōu)勢或可能有的競爭劣勢，也即競爭中立成本。在對比LCC時，應計算在PSC內(nèi)，并予以調(diào)整，以示公平。競爭中立成本主要包含稅收調(diào)整和公共部門管理費。

(2)建設階段：公共部門管理風險的成本不容忽視。建設期的風險可分為可轉移風險和自留風險兩部分?？赊D移風險是若采用了BOT模式，當公共部門管理風險的成本高于把風險轉移給私營部門需要支付的成本時，此部分風險可從公共部門轉移到私營部門。當風險轉移時，私營部門必然會采取最有效的方法來控制風險帶來的成本，從而提高風險管理效率，實現(xiàn)物有所值。自留風險即只能由公共部門自行承擔，不可轉移。此種風險分類方法，可體現(xiàn)出BOT模式轉移風險的優(yōu)勢。

(3)運營階段：傳統(tǒng)模式下的政府在運營廉租房項目時，由于獲取的第三方收益可以減少政府的凈成本，所以運營階段成本應扣除第三方收益。

第三方收益是用戶購買產(chǎn)品或者接受服務所支付的費用，本文指廉租房租戶所支付的費用。第三方收益由單一用戶支付費用與預計用戶數(shù)量決定，支付費用與用戶數(shù)量需通過充分的調(diào)查和對需求的分析，基于市場預期，參考行業(yè)平均水平得出較為準確的數(shù)據(jù)。

第三方收益=單一用戶支付費用×預計用戶數(shù)量

(2)

4全壽命周期成本(LCC)構成

針對PPP模式，在考慮時間價值的情況下，全壽命周期成本是私營部門參與融資、設計、建設、運營、維修以及特許期滿后移交整個項目全過程所耗費的成本現(xiàn)值。

LCC包括前期準備階段、建造階段、運營階段以及移交處置階段所發(fā)生的全部成本現(xiàn)值[8,9]。

LCC=前期準備階段成本+建造階段成本+運營階段成本+移交處置階段成本

(3)

構成LCC指標體系的內(nèi)容見表3。其中：

(1)前期準備階段：決策成本是廉租房需求狀況調(diào)查、項目所需資金規(guī)模估算以及建設模式選擇的調(diào)研咨詢和編制報告等活動的成本。招標成本由發(fā)布招標廣告費用、編制招標文件費用以及組織招標過程中評標等產(chǎn)生的費用組成。合同談判及簽約成本指在特許協(xié)議和相關合同談判簽訂期間產(chǎn)生的交易成本。因為廉租房是準公共產(chǎn)品，所以公共部門和私營部門雙方參與PPP項目的目的與期望存在很大差異，公共部門希望利用私營部門的技術和資金來滿足廉租房建設要求，而私營部門則希望通過廉租房項目來獲得合理利潤。由于雙方期望差異以及優(yōu)劣勢的存在，雙方在收益分配和風險分擔等方面要求不同，導致談判過程曠日持久，間接導致了過高的合同談判及簽約成本，不容忽視。

(2)建設階段：中標價中風險管理成本跟PSC中一樣劃分為可轉移風險管理成本和自留風險管理成本。私營部門可采用某種管理手段來降低風險，使可轉移風險部分費用降低，相比傳統(tǒng)模式更小。然而，即使是BOT模式下，政府部門也必然要承擔一定的如政治風險、金融風險等自留風險。不僅如此，由于私營部門的融資、管理等能力直接關系到項目成敗，因此自留風險成本必須將由政府選擇私營部門而產(chǎn)生的決策風險成本包含在內(nèi)。

(3)運營階段：要實現(xiàn)物有所值的前提是要提供價值相同的產(chǎn)品或服務，所以從社會效益這個角度來看，選擇BOT模式建設運營的廉租房應提供與傳統(tǒng)模式建設運營的廉租房一樣的服務質(zhì)量。由于廉租房是準公共產(chǎn)品，要達到居住質(zhì)量良好，收費合理，維護及時等標準使用戶滿意，這就離不開政府的監(jiān)督管理，所以政府監(jiān)督管理成本必不可少。

(4)移交處置階段：當特許期滿時，私營部門要將整個廉租房項目免費移交給政府。為避免政府在收回廉租房產(chǎn)權后的經(jīng)營管理過程出現(xiàn)紕漏，公共部門會對待移交的廉租房項目的質(zhì)量、可運營狀況等進行評估，其費用應算在移交處置階段交易成本中。

表3　LCC指標體系

5判別PPP模式在廉租房項目的適用性

前文中幾種PPP模式在廉租房項目中的應用都具有減免建設期資金困難、提高管理效益、減少運營風險等優(yōu)勢，但各個PPP模式的產(chǎn)權、特許期及不確定因素有較大差異，所以在具體廉租房項目中使用哪一種PPP模式就需要具體分析。在項目決策階段，使用有效定性和定量分析方法對項目PPP模式適用性進行分析與評估，判別出具體適用的PPP模式。

5.1適用分析流程

PPP的各種談判與合同都比較復雜，因此并不是所有項目都適用PPP方式，只有規(guī)模比較大，收益比較穩(wěn)定，長期合同比較清楚的項目才比較適用。所以在項目前期，可先通過調(diào)查和專家咨詢方式考察項目潛在發(fā)展能力、項目建造的地點與規(guī)模是否相適應、考慮項目本身是否可行以及項目現(xiàn)金流量和收益是否足以償還貸款、以及實施項目所需費用等經(jīng)濟、技術指標。并對比定性評價問詢表[2]，采用專家打分法進行詳細定性分析，得出定性評價結果。如果定性評價結果認為項目不適合采用PPP模式，就可以直接采用傳統(tǒng)模式，可以不需要進行定量評價。

如果定性評價結果認為項目適合采用PPP模式，則進行定量評價。根據(jù)廉租房項目的特許期是否有限制，特許期內(nèi)政府部門是否希望擁有資產(chǎn)所有權，并結合分析三種PPP模式在廉租房運營中的差異，從而確定采用BTO、BOT、BOO中的哪一種，并計算PSC與該模式下項目的LCC的大小，進一步得出VFM值后，根據(jù)定量評價的結果判別出廉租房項目建設采用PPP模式是否可行以及具體采用的模式。流程詳見圖1。

圖1　PPP模式在廉租房項目建設中適用分析流程

5.2VFM判斷

選定了擬采用的PPP模式，即可測算相應PSC與LCC的成本現(xiàn)值，由此計算VFM[10,11]：

(4)

(5)

VFM=PC(PSC)-PC(LCC)=

(6)

式中：PC為成本現(xiàn)值；n為項目壽命期；i為社會折現(xiàn)率(可取6%～8%[12])，t為計算年份數(shù)。

值得注意的是：由于PSC和LCC中風險因素的不確定性及變化，計算出來的VFM可能會與實際產(chǎn)生一定的偏差，在實踐中可通過敏感性因素分析進行調(diào)整以減小偏差。

如果VFM>0，在考慮資金時間價值前提下，說明公共部門采用PPP模式為廉租房項目付出的總費用低于采用傳統(tǒng)模式付出的總費用。為保證項目有良好的資金價值，廉租房項目應采用某種PPP模式；反之，表示傳統(tǒng)方式更為適用。

6案例分析

6.1案例介紹

經(jīng)深圳市人民政府批準，龍珠八路西保障性廉租房工程采用BOT模式進行投融資、勘察、設計、施工、報批報建、運營管理、移交等內(nèi)容。該項目總投資約22000萬元，計劃工期為一年半，項目總用地7113 m2，總建筑面積約4.7 ha。

對投標人要求其注冊資金在1億元(人民幣)或以上。合作單位資質(zhì)條件要求：勘察單位為工程勘察(巖土)甲級資質(zhì)；設計單位為建筑工程設計行業(yè)甲級或綜合甲級資質(zhì)；施工總承包單位為房屋建筑工程施工總承包一級或特級資質(zhì)。還要求投標人具備合法營業(yè)執(zhí)照，資金實力雄厚，財務狀況良好，有較強的管理技術和管理水平，有豐富管理經(jīng)驗的獨立法人企業(yè)。并且投標人在近三年內(nèi)沒有在政府采購和企業(yè)經(jīng)營的不良記錄和行為。

本文對該項目進行適用性分析，以判斷采用PPP模式的優(yōu)劣。

6.2案例適用分析

該項目經(jīng)深圳市人民政府批準采用BOT模式，對照投標人要求與BOT模式特點，可推測政府方選擇BOT模式，更多看中的是施工總包商的承建能力與管理能力，以及其具有較強的投融資能力。并且，BOT模式的整個建設周期內(nèi)都不占用政府方財政資金，減緩了政府財政資金缺乏壓力，提高了財政資金利用效率。

由于缺乏詳細數(shù)據(jù)，無法進行準確的VFM計算，但根據(jù)前文研究所得及現(xiàn)有的資料可對該案例進行簡化計算[13]。

為簡化計算，由于總投資數(shù)量較大，相對項目總投資量級而言，一些量級較少的成本可省略不計。

(1)PSC計算

PSC=前期準備階段成本+建造階段成本+運營階段成本

其中，競爭中立的成本C1計算，在廉租房BOT項目中主要考慮政府對土地稅和簽訂合同的印花稅、房產(chǎn)稅的減免，土地稅按照224.35元/m2計算，印花稅及房產(chǎn)稅主要考慮建設運營過程中的各類合同應繳納的印花稅，房產(chǎn)稅的減免，按照項目總投資的2%計算。風險費用分為可轉移風險成本C2和自留風險成本C3；可轉移風險費用可參照國外的數(shù)據(jù)，采用百分比的計算方法，取C2為項目總投資的5%。其余成本可疊加計算，如建設階段中建設成本和運營階段成本之和按項目總投資來估算，得到C4。剩余成本相對上述4個成本而言，量級較少省略不計。

(2)LCC計算

LCC=前期準備階段成本+建造階段成本+使用階段成本+移交處置階段成本

其中，LCC中自留風險成本與PSC中自留風險成本相差不大，可估算為C3。建設成本及運營成本也可按PSC計算中的C4來估算。剩余成本量級較少，省略不計。

(3)VFM計算

VFM=PC(PSC)-PC(LCC)

由公式可得：

PSC-LCC=(C1+C2+C3+C4)-(C3+C4)=C1+C2=22000×5%-224.35×0.7113-22000×2%=500萬元>0

因此，PSC高于LCC，即VFM為正值。由此可以看出，深圳市人民政府采用BOT模式，政府方將獲得更好的資金效益，使項目達到了物有所值(VFM)。

7結語

通過三種具體PPP模式在廉租房建設運營中的對比，可知在廉租房建設中合理運用PPP模式，不僅可以解決政府部門資金短缺的問題，還可以提高廉租房的運營效率和服務質(zhì)量。但PPP模式并非適用所有廉租房項目，在項目前期通過VFM評估判別出采用傳統(tǒng)模式采購還是PPP模式采購，對政府部門決策有積極的參考作用。在判別過程中關鍵要對PSC和LCC進行較為準確地分析與估算。以BOT模式為例，通過梳理得到廉租房項目的PSC與LCC構成；通過建立廉租房項目PPP判別分析流程，得到了有效的VFM值，以此對廉租房是否適合采用PPP模式以及具體哪種模式做出判斷，最后以案例進行說明分析，為公共部門的前期決策提供了科學依據(jù)。

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Applicability of PPP Model in the Cheap Renting House Projects——Based on the VFM Evaluation Method

ZHANGFeng,WANGYing

(School of Management，Xi’an University of Architecture and Technology, Xi’an 710055，China)

Abstract:By using PPP mode in the construction of cheap renting house projects, it will solve the shortage of government funds, and transfer the risk effectively and improve the efficiency of management. However, whether the construction of cheap renting house projects are suitable for the PPP model, there isn’t a specific and quantitative guideline in China. This paper compares and analyzes the differences of three PPP models in construction and operation of the cheap renting house. Based on evaluation method of the value of money (VFM), it takes BOT model as an example and studies the compositions of two elements of VFM in the construction of cheap renting house projects, Public Sector Comparator(PSC) and Life Cycle Cost (LCC). By establishing PPP application discrimination process in the construction of cheap renting house projects, this poper gets the effective VFM value. The VFM value determines whether the construction of cheap renting house projects are suitable for the PPP model and which specific mode to use. Finally, a case study is carried out, providing scientific basis for the government to choose the purchase model.

Key words：cheap renting house; PPP model(PPP); value for money(VFM); applicability analysis

收稿日期：2015-10-11修回日期： 2015-12-21

作者簡介：張鋒(1988-)，男，山西忻州人，碩士研究生，研究方向為土地可持續(xù)利用與經(jīng)濟評估(Email：1120257503@qq.com)通訊作者： 王瑩(1975-)，女，陜西西安人，副教授，博士，研究方向為土地管理、房地產(chǎn)經(jīng)濟、城市更新(Email：392844181@qq.com)

中圖分類號：F293.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-0985(2016)03-0111-07