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空巢農戶背景下住房保障體系建設中的政府扶持研究

摘要：本文通過對住房保障建設方面的政府責任的分析，重點與空巢農戶為基本契合點，在此背景下，結合我國目前國內的住房現(xiàn)狀以及存在的問題，并提出了一些具體的建設性意見。

關鍵詞：空巢農戶；住房保障；政府扶持；住房現(xiàn)狀；建設性意見

1　引言

“空巢”是指蜜蜂離開蜂窩后所留下的空空蜂巢，現(xiàn)在則多用來形象、生動地描述那些子女不在老人身邊的家庭。據了解在中國的一些城市，這一現(xiàn)象現(xiàn)已十分普遍?？粘怖先税凑绽先怂诘膮^(qū)域可以劃分為城市空巢老人和農村空巢老人；其實在空巢老人之外，還有一類特別的群體，他們和空巢老人十分類似，卻又有著一定的差別，這樣的一類人我們將他們定義為空巢農戶。

空巢農戶是一個僅存在于農村的一類群體。它既不同于城市空巢老人，也和農村空巢老人有著本質區(qū)別。為了更好的研究他們，首先，我們應該明確一個概念農戶。農戶可以分為傳統(tǒng)農戶、混合農戶和現(xiàn)代農戶三類。其中傳統(tǒng)農戶是指在生產力低下、物質資源匱乏的條件下，通過牲畜或人工操作進行生產活動的一類人。混合農戶包括純農戶、農業(yè)兼業(yè)戶和非農業(yè)兼業(yè)戶。純農戶主要依靠農業(yè)收入，傾向于研究農業(yè)新技術和新品種。農業(yè)兼業(yè)戶收入依舊大多來源于農業(yè)，不同點是他們將更多的精力和時間投入到土地研究中。而非農兼業(yè)戶的收入則來源于非農收入，農業(yè)和土地不是其考慮的重點，外出打工、興辦工廠均是其突出特點?，F(xiàn)代農戶是一群有文化、有道德、懂技術、會謀劃的新型技能型農民，他們突破舊時的觀點，大膽創(chuàng)新，合理的將新技術運用至現(xiàn)代農業(yè)生產中，促進農業(yè)進一步發(fā)展。根據公民生存特征及生命周期等特點，筆者采用如下定義：農戶是指戶口在農村并且依靠農業(yè)生產勞動來獲得收益的人家。

筆者認為，空巢農戶是指年齡在45歲以上無子嗣或子女不在身邊的仍然可以繼續(xù)從事農業(yè)生產活動的一類群體的統(tǒng)稱。其特征主要包括：一是子女不在身邊或在身邊無法照顧自己；二是生活在農村且依靠勞動來獲取收益；三是年齡跨越范圍更加廣泛。

2　關于住房保障與政府責任定義的劃分

2.1住房保障。住房是人類生存和發(fā)展最基本的物質條件，對于住房保障的含義，學術界至今還未形成統(tǒng)一的界定。行政學家認為是一個國家或地區(qū)對于居民正常的居住條件所設立的一種外部系統(tǒng)的保障體系，目的是為了更好的改善當地民眾的生活條件，促進生活水平的大力提升。社會學家從社會大的角度出發(fā)，認為一切保障形式都應嚴格的掌控在社會之下，如果說住房保障是為了實現(xiàn)居民的正常生活所需的話，那么社會就是保障千萬個家庭住房保障正常運作的大的運行機構。本文采用如下定義：“住房保障是指一個國家或地區(qū)的政府和社會為解決低收入家庭的基本居住需要而釆取的一系列特殊政策，包括供給、分配、補貼協(xié)調機制要素的總稱”。從中可以看出，首先政府是住房保障工作的必然責任主體，這是由住房權的基本人權地位所決定的，政府機構對于住房賦有完全的責任和義務，確保其能夠更好更快地運行政府機制。其次，政策實施住房保障的過程本質上是一個再分配的過程，目的就是要滿足中低收入家庭的基本住房需要，從而實現(xiàn)社會公平，在社會的大背景下，通過利益的再分配，盡可能的滿足大多數人的需求，構建和諧穩(wěn)定健康的社會共生化一體網絡。

2.2政府責任。學者們對于政府責任在不同領域的內涵爭論和研究從未停止過。行政法學者在政府責任方面更多的是注重政府所承擔的否定性法律后果。公共行政方面的學者認為政府責任是行政機關及其公職人員根據法律法規(guī)所應承擔的義務及其因違反法律法規(guī)所應承擔的法律責任。從廣義的政府責任可以看出政府責任從其內容上包括兩個方面，一是政府對其違法行為承擔否定性的法律后果，任何人不能凌駕于法律之上從事一切非法行為，權利與義務的責任應該重點加以明確；二是政府應依法履行其職責，政府責任含義的這方面內容需要依托相應的責任形式予以體現(xiàn)，以責任意識為導向，將政府的職責以法律的形式明確并延續(xù)下去。

3　住房保障政府責任的理論基礎

3.1社會契約理論。法國著名思想家盧梭在1972年出版的《社會契約論》一書中首次提出了“天賦人權和主權在民的思想”。他認為“因為有了人民的自由才帶來了國家的自由，它是一種社會和個人相互作用所帶來的后果，這種表現(xiàn)形式強調通過各種外部綜合性的力量來保護每個個體的自身安全以及個人資產—這是社會契約論重點需要關注的問題。而政府的職責不僅是用來確保統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間能夠相互影響，共系命運，同時也用來把控法律的執(zhí)行，兼具保持社會穩(wěn)定、人民自由的作用。”政府職責一方面是保證公民與主權者能夠相互適應，互利共生，另一方面是掌管法律的執(zhí)行并維持社會和政治的自由，以自由為根本原則與出發(fā)點。根據他的觀點，國家是公民協(xié)商締結社會契約的產物，目的是保障公民的基本權利并為其提供服務。而政府則是實現(xiàn)社會契約的媒介，即政府在提供社會服務，保障契約締結者利益上負有不可推卸的責任。

3.2人權理論。人權是每個人所應享有的基本權利，主要包括生存權、政治權、尊嚴權、以及經濟文化發(fā)展權等?？v觀歷史，人權的提出來源于資產階級革命，他們普遍認為人權是人的自然權。再后來由于經濟的快速發(fā)展，人權理論也得到了進一步的發(fā)展，正是在此基礎上，住房權才得以出現(xiàn)、發(fā)展并壯大，關于其基本人權地位也通過費羅公約得以確定。而歐美發(fā)達國家為了保障居民的生存發(fā)展權，以高稅收為基礎建立了國家社會保障制度。我國也于1997年簽署了該國際條約，這也就表明我國在住房保障方面正式承諾承擔其所應承擔的責任和義務。

3.3福利國家理論。1941年威廉坦普爾首次提出了“福利國家”概念，他認為國家的興旺發(fā)達與否一定程度上以福利的普及范圍、普及力度緊密相關，并提出了“福利不應屬于某一個人而屬于全人類”的觀點。隨后，經濟學家威廉貝弗里奇在其向英國政府提交的報告中認為“社會保障是對收入達到最低標準的保障，國家所組織的社會保險、社會救濟的目的在于保證以勞動為條件獲得維持生存的基本收入。社會保障由政府統(tǒng)一管理是建立社會保障制度的基本原則之一，政府通過國民收入再分配組織實施各種社會保障措施。福利國家的公民不論性別、種族、職業(yè)均應獲得社會保障以預防社會風險。貝弗里奇的這一“全民福利”從另一個角度看，國家所應承擔的社會保障責任是無可厚非的。

4　住房保障政府責任的內容

4.1法律保障責任。我國住房制度改革從上世紀八十年代實施以來己取得了一定的成績，但仍需看到我國的住房保障工作仍然任重而道遠。其主要原因在于國家一直未出臺相關的法律對住房保障加以支持，住房權作為基本人權，住房法關系到社會成員的基本人權是否得到實現(xiàn)和獲得切實保護，直接決定著一個人的生存和生活質量以及社會的安全和穩(wěn)定。這些都是影響住房保障系統(tǒng)能否有效的繼續(xù)運作的重要保障，住房問題是現(xiàn)代社會發(fā)展的產物，解決住房問題也要依靠社會的發(fā)展創(chuàng)造條件，當然最重要的是社會條件和經濟條件。

4.2財政支撐責任。政府作為住房保障的責任主體，在財政方面的投入是必不可少的。中低收入家庭之所以買不起市場中流通的商品房，關鍵就在于錢的問題?？v觀各國，政府在住房保障上的財政投入是住房保障整體資金需求的主要來源。在歐洲，社會保障支出在財政總支出中占據了相當的比例，而住房保障作為社會保障的重要組成部分，其在社會保障支出中也同樣占據了較大比例。住房保障體系龐大，沒有充足的資金投入，住房保障工作就無從談起。

4.3住房監(jiān)管責任。每一項制度的運行都需要一定的監(jiān)管體系進行監(jiān)管，住房保障同樣也不例外。國家為了落實住房保障工作而制定的一系列住房保障法律法規(guī)政策，需要各級政府的貫徹和落實到位。如果得不到有效的落實，國家的住房保障政策只是一句口號。所以住房保障的有效實施離不開必要的監(jiān)督體系，政府作為權力機關，其對住房保障的監(jiān)管是最直接同時也是最有效的。政府應在住房保障規(guī)劃階段、具體實施階段、后期管理階段進行全方位的監(jiān)管，這樣不僅保證住房保障法律法規(guī)政策的落實，而且使住房保障體系整體良好運行。

5　我國住房保障政府責任承擔現(xiàn)狀及存在問題

5.1現(xiàn)狀。最近幾年，我國各地商品用房的價格持續(xù)上漲，尤其是在一些大中型城市更是如此，中低收入家庭購房壓力陡然增大，已經是目前亟待解決的社會問題之一。即便中央部門出臺了調控政策，但依舊不能解決中低收入家庭的購房問題。國家出臺了一系列的文件為住房保障的法制建設奠定了良好的的基礎。財政資金方面，國家要求各級政府增大廉價房的預算，可以將土地的資金轉入到廉價房的建設中去。地市級政府加大了財政投入力度，但效果不明顯，經過幾年的努力，雖然住房保障制度不斷得到改進，但政策、制度的不足以及住房稀缺使得住房保障工作還有很長的一段路要走。

5.2存在的問題

5.2.1健全的住房保障法律體系尚未建立。1987年以來，中央出臺了很多關于住房保障方面的辦法和意見，在住房購買和租賃方面為貧困收入家庭提供了基本的保障。目前，我國政府還沒有將住房保障法強制執(zhí)行，健全的住房保障法律體系尚未建立。特別是地方政府為了維護自身的利益，在政策的執(zhí)行和運用上存在很多不足。

5.2.2政府財政投入不足，融資難。住房保障既然是房屋的保障，就需要充足的資金投入。政府是責任的核心主體必然要保證資金的高效流通。資金來源方式主要有兩種，一方面來源于政府，政府作為獨立方自籌或作為第三方協(xié)助籌集；另一方面來自國庫的以前儲備，這主要依據于國家的整體實力的強弱。在金融對策研究方面，目前并沒有詳盡的具體的方案出臺，問題主要體現(xiàn)在以下兩個層面，首先我國真正的住房政策還沒有普及，體系還不鮮明。其次，關于住房法律保障體系尚未建立，可以參考和借鑒的只有住房公積金制度，還沒有一套行之有效的能正常運作的體系。

5.2.3管理機構設置不健全，監(jiān)督不力。住房和城鄉(xiāng)建設部是代表我國住房管理的專門機構，成立了管理住房和建設的相關部門，是促進住房保障系統(tǒng)完善的重要舉措，但是地方上雖有了各自的住房管理機構，實質上并沒有脫離中央的母系統(tǒng)，無法獨立自主的處理問題。另外在監(jiān)督管理方面，還沒有形成一套系統(tǒng)的行之有效管理的方式，為求自身發(fā)生而不惜損害他人利益的情況時有發(fā)生。

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330045江西農業(yè)大學人文與公共管理學院

姚興安

330045江西農業(yè)大學經濟管理學院高春月

330045江西農業(yè)大學政治學院安菲

330045江西農業(yè)大學經濟管理學院鄧娟

330045江西農業(yè)大學國土學院鄺佛緣

基金項目：國家自然科學基金課題“空巢農戶的農業(yè)科技吸納行為與政府扶持機制研究”（71263026）