朱玲

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國有農(nóng)場職工的養(yǎng)老保險制度安排*

朱玲

[摘要]在以工業(yè)服務(wù)業(yè)雇員為主體的社會養(yǎng)老保險制度下，自耕農(nóng)一般因收入較低而處于不利地位。因此，一些西歐國家對自耕農(nóng)實施繳費補貼政策。然而，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人口老齡化進(jìn)程中，這類補貼卻導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)日益加重，還增添了職業(yè)群體之間的不公平和社會不滿。在中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度下，大多數(shù)國有農(nóng)場及其職工因支付能力薄弱而遭遇養(yǎng)老保險繳費困難。在現(xiàn)有制度框架下可采取以下措施緩解這一困難：第一，精簡強制性繳費種類；第二，允許實行家庭承包制的農(nóng)場職工參照個體工商戶標(biāo)準(zhǔn)繳費；第三，把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中由中央財政承擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金覆蓋面擴展到農(nóng)場職工，并將此制度與最低生活保障制度相銜接。

[關(guān)鍵詞]國有農(nóng)場職工家計養(yǎng)老保險

*本文系中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所創(chuàng)新工程項目“公有企業(yè)收益共享機制的國際比較”的階段性成果。項目團(tuán)隊在實地調(diào)查中獲得農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局、調(diào)研省市/自治區(qū)農(nóng)墾局、受訪農(nóng)場管理層和農(nóng)工的大力支持。本文作者還得益于蔣中一、韓朝華和楊春學(xué)的評論，王震和李育提供文獻(xiàn)，何偉處理數(shù)據(jù)和加工圖表，金成武參與討論并編輯全文，路愛國修訂英文摘要。謹(jǐn)在此一并致謝。

一、研究背景與目的

20世紀(jì)50年代初，農(nóng)墾系統(tǒng)中的國有農(nóng)場既被視為理想的農(nóng)業(yè)組織方式，又被看作農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的典范（韓朝華，2016）。[1]直到改革開放初期，國有農(nóng)場還因示范國外先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)而廣受矚目。然而，在此后向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，國有農(nóng)場乃至整個農(nóng)墾系統(tǒng)的改革都未曾進(jìn)入公共政策討論的焦點領(lǐng)域。近30多年來，除了知青返城，農(nóng)場職工的命運也不像國有工業(yè)企業(yè)工人、農(nóng)民和農(nóng)村遷移工人那樣備受關(guān)注。

事實上，包括國有農(nóng)場在內(nèi)的所有農(nóng)墾企業(yè)與其他行業(yè)的國有企業(yè)一樣，既經(jīng)歷了市場化改革的陣痛，又面臨著經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)。在農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)改革中，多數(shù)國有農(nóng)場的農(nóng)地經(jīng)營制度向農(nóng)村的“雙層經(jīng)營”體制趨近（蔣中一，2015）。[2]在形式多樣的承包制下，從事種植業(yè)生產(chǎn)的一線職工實質(zhì)上已從農(nóng)業(yè)企業(yè)工人轉(zhuǎn)變?yōu)樽誀I耕種者。不過，他們的土地承包權(quán)僅限于在崗期間。法定退休年齡一到，就須將耕種的國有農(nóng)地歸還農(nóng)場管理層處置，從而不可能依賴土地收益養(yǎng)老。加之已有的國企職工身份，他們與工業(yè)企業(yè)雇員一樣參加了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。①2003年6月5日《關(guān)于農(nóng)墾企業(yè)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)[2003] 15號）。然而，現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險繳費率之高，已使大量工業(yè)企業(yè)不堪負(fù)擔(dān)之重，遑論那些在正常年景也處于微利甚至無利狀態(tài)的農(nóng)場。

近年來，國際市場上橡膠、糖料和咖啡等經(jīng)濟(jì)作物的產(chǎn)品價格大幅度下跌，中國的進(jìn)口量日趨增加，國內(nèi)價格也隨之下降。相關(guān)經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)區(qū)的農(nóng)工收入顯著減少，部分農(nóng)工不得不中止養(yǎng)老保險繳費。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以種糧為主的農(nóng)工多半憑借農(nóng)田收入繳納養(yǎng)老保險費，以外出務(wù)工收入應(yīng)對家庭生活之必需。一旦遭遇自然災(zāi)害，也不免欠繳保費。此間養(yǎng)老保險繳費基數(shù)增加過快，越發(fā)加劇了農(nóng)場職工的繳費困難（彭劍良，2009）。[3]各地農(nóng)墾管理機構(gòu)和農(nóng)場管理層都在設(shè)法應(yīng)對這一難題，所取措施各有千秋，但也僅為權(quán)宜之計，并未找到普適性的解決方案。

為此，農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局曾多次組織調(diào)研，并向中央決策層提出政策建議。農(nóng)墾局課題組在2008年發(fā)表的研究報告中，不僅扼要回顧了農(nóng)墾企業(yè)職工的養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)型史，而且還依據(jù)農(nóng)場經(jīng)營狀況統(tǒng)計，估算出企業(yè)和職工能夠承受的養(yǎng)老保險繳費率，即“適度繳費率”。據(jù)此展示實際繳費率與適度繳費率之差，并以城鎮(zhèn)企業(yè)職工退休人員的平均養(yǎng)老金水平為參照，說明需要財政長期補貼的資金缺口。同時，又借助其他國家補貼農(nóng)民養(yǎng)老保險的案例，建議對農(nóng)墾企業(yè)及職工實行繳費補貼（中華人民共和國農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局課題組，2008）。[4]可是，這一建議至今未被采納，說明它尚待進(jìn)一步完善。

若要繼續(xù)探尋紓解農(nóng)工養(yǎng)老保險困境的出路，就需要厘清，在導(dǎo)致農(nóng)工繳費困難的多種因素當(dāng)中，哪些屬于工業(yè)化和城市化進(jìn)程中帶有普遍性的農(nóng)業(yè)問題？哪些是國有農(nóng)場及其職工在現(xiàn)行制度安排和政策環(huán)境下特有的遭遇？哪些又與農(nóng)場各自的區(qū)位和資源稟賦約束相關(guān)？進(jìn)而還需明了，如何借鑒歷史經(jīng)驗和國際經(jīng)驗，從長期的制度改善和政策調(diào)整角度幫助農(nóng)場和農(nóng)工擺脫社保繳費困境？怎樣在現(xiàn)有制度框架下緩解他們的困難？

為了回答這些問題，本文將立足于國際勞工組織最近推薦的社會養(yǎng)老保險理論，第一，篩選發(fā)達(dá)國家、中國以外的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家的文獻(xiàn)，探尋在工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中解決農(nóng)民和農(nóng)業(yè)工人養(yǎng)老保障問題的經(jīng)驗和教訓(xùn)。第二，采用2014—2015年間中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所調(diào)研組在農(nóng)場問卷調(diào)查和案例研究中獲得的信息，分析種植業(yè)一線農(nóng)工面臨的養(yǎng)老保險難題。第三，依據(jù)現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的運行規(guī)則，探尋短期內(nèi)緩解農(nóng)工養(yǎng)老保險困境的辦法，同時，引入筆者近兩年來研究社保體系總體改革路徑的成果，提出解決農(nóng)工養(yǎng)老保險難題的長期性措施。

二、有關(guān)農(nóng)業(yè)人口參加社會養(yǎng)老保險的國際經(jīng)驗

中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的制度設(shè)計，最初瞄準(zhǔn)的是工業(yè)企業(yè)工人。在此制度下，國有農(nóng)場農(nóng)工遭遇的繳費困難很大程度上是所有農(nóng)業(yè)人口特別是自我雇用的農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險所面臨的共同問題：若無革命性的技術(shù)進(jìn)步，即使在正常年景，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)工收入的增長也低于社會平均水平。在這種情況下，規(guī)定農(nóng)業(yè)就業(yè)者按照工業(yè)和服務(wù)業(yè)雇員的費率繳納社會養(yǎng)老保險費，對他們而言無疑相當(dāng)于過重的稅負(fù)。同樣的情境在發(fā)達(dá)國家、其他轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家都曾出現(xiàn)，它們處理此類問題的經(jīng)驗教訓(xùn)均值得借鑒。國有農(nóng)場職工養(yǎng)老保險問題，既應(yīng)置于全部農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老保障安排和整個國家社保體系的改革取向中去觀察，也應(yīng)置于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的背景下去考慮。

基于上述理解，本節(jié)對國際經(jīng)驗的闡述主要圍繞以下問題展開：第一，最初的社會養(yǎng)老保險為何沒有覆蓋農(nóng)民？在何種歷史條件下養(yǎng)老保險成為農(nóng)業(yè)就業(yè)者的生活需求并得到國家的回應(yīng)？第二，選擇何種制度安排將農(nóng)業(yè)就業(yè)者納入社會養(yǎng)老保險？第三，為何補貼農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老保險？第四，農(nóng)業(yè)人口參保補貼產(chǎn)生了怎樣的社會經(jīng)濟(jì)影響？第五，當(dāng)前有關(guān)農(nóng)業(yè)就業(yè)者養(yǎng)老保險的政策討論焦點何在？

歐美發(fā)達(dá)國家在建立社會養(yǎng)老保險制度之初，多將農(nóng)民排除在外，美國甚至還排除了農(nóng)業(yè)工資勞動者。原因首先在于，這一制度本就是為工業(yè)企業(yè)的雇傭工人而設(shè)。那時候，“無產(chǎn)者”正是雇傭工人的一個顯著特征。立法者的初衷，便是以社會養(yǎng)老保險幫助工資勞動者抵御因年老而失去收入的風(fēng)險。相形之下，農(nóng)民被視為有產(chǎn)者，當(dāng)時還能依靠土地收益和家庭內(nèi)部的代際收入轉(zhuǎn)移養(yǎng)老。其次，把農(nóng)民納入社會養(yǎng)老保險尚有諸多管理難題。例如20世紀(jì)30年代，美國社會保障委員會（Social Security Board）曾強調(diào)，農(nóng)業(yè)中既有作為自雇者的農(nóng)場主，又有不領(lǐng)工資的農(nóng)場主家庭成員、分成制下的租地農(nóng)民與合同制下的工資勞動者，還有流動性較強的季節(jié)工。在這些群體之間以及雇主與雇員之間，現(xiàn)金支付僅為勞動報酬的一部分，很難留下準(zhǔn)確的交易記錄。因此，怎樣計量農(nóng)業(yè)就業(yè)者的收入并據(jù)此確定繳費標(biāo)準(zhǔn)，就是管理者面臨的一個難題。

為了尋找解決辦法，美國社會保障委員會根據(jù)其咨詢理事會的要求，專門觀察歐洲情況并于1938年發(fā)表了研究報告（Blaisdell，1938）。[5]這份報告以英國、法國、德國、瑞典和奧地利為研究對象，主要闡明對象國的制度安排特點。第一，農(nóng)業(yè)工資勞動者最先被社會養(yǎng)老保險覆蓋。當(dāng)時，在英國的就業(yè)人員總數(shù)中，農(nóng)業(yè)勞動力僅占7%；這個比率在德、奧、法、瑞則處于30%—39%之間。1889—1927年間，這五個國家先后建立了社會養(yǎng)老保險制度，并將農(nóng)業(yè)工資勞動者與工業(yè)企業(yè)工人一起納入保險。

第二，對農(nóng)業(yè)就業(yè)者的參保安排，取決于特定國家的社會組織結(jié)構(gòu)和征稅或收費能力。瑞典的稅收系統(tǒng)和社會保險管理系統(tǒng)合二為一，成年國民全部參加統(tǒng)一的養(yǎng)老保險，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口也被包含其中。法國在雇員社會養(yǎng)老保險建立20年之后，才于1935年將保險覆蓋面延伸到農(nóng)業(yè)工資勞動者和租地小農(nóng)。與此相關(guān)的法律還規(guī)定，農(nóng)業(yè)參保者統(tǒng)一繳納固定數(shù)額的保費，而非像工業(yè)企業(yè)工人那樣，繳費數(shù)額隨工資變動。英國僅將農(nóng)業(yè)工資勞動者納入了養(yǎng)老保險，但同樣采用保費固定數(shù)額征繳制。

奧地利雖然于1927年頒布了一項法律，試圖建立獨立的農(nóng)業(yè)工人養(yǎng)老保險，卻從未真正實行，而是沿用了與德國相似的制度安排。德奧兩國甚至在計量農(nóng)業(yè)工人收入時，也采用了相同的方法。社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)分別與農(nóng)工協(xié)會和雇主協(xié)會協(xié)商，用地方市場價格估算實物報酬，將其與現(xiàn)金報酬合計為農(nóng)工工資。而且，這兩個國家與英國、法國一樣，未將季節(jié)工和臨時工納入社會養(yǎng)老保險。

1930年，美國的農(nóng)業(yè)工資勞動者約占全部雇傭工人的20%。1935年頒布的《社會保障法》（Social Security Act）將農(nóng)業(yè)工人和農(nóng)場經(jīng)營者明確排除在外（Blaisdell, 1938）。[6]然而，據(jù)社會保障委員會組織的抽樣調(diào)查，1940年，阿肯色州已有32%的農(nóng)業(yè)工資勞動者獲得社會保險號碼，這個比率在愛荷華州為11%。這是因為，部分農(nóng)場經(jīng)營者和農(nóng)業(yè)工資勞動者利用農(nóng)閑時間在建筑和木材工業(yè)工作，從工業(yè)企業(yè)獲得勞動報酬并相應(yīng)納稅。他們不但因此而得到社會保險號碼，而且還或多或少地積累了與養(yǎng)老保險權(quán)益相關(guān)的“工資分?jǐn)?shù)”（wage credits）。

問題是，這些兼業(yè)者未必能從其工資積分中獲益。那時的法律規(guī)定，一個工人每年至少有兩個季度獲得工資，每季度至少掙到50美元，才能達(dá)到最低積分標(biāo)準(zhǔn)從而獲得完全保險資格。兼業(yè)者在工業(yè)企業(yè)的就業(yè)本就具有間歇性，上述積分規(guī)定使得大多數(shù)兼業(yè)者喪失了養(yǎng)老權(quán)益。1937—1940年間，獲得完全保險資格的人員在阿肯色州的農(nóng)業(yè)兼業(yè)者中僅占15%，在愛荷華州只有12%。這意味著，多數(shù)農(nóng)業(yè)就業(yè)者繳納的社會保險稅實質(zhì)上補貼了城市工人（Safier，1943）。[7]

直到二戰(zhàn)后，美國農(nóng)業(yè)工人和農(nóng)場經(jīng)營者才在法律上和現(xiàn)實中被納入社會養(yǎng)老保險。農(nóng)業(yè)工人與其他行業(yè)的雇員一樣，與雇主分擔(dān)應(yīng)繳的社會保險稅，作為自雇農(nóng)的農(nóng)場經(jīng)營者則獨自承擔(dān)全部應(yīng)繳稅額。在西歐各國，社會養(yǎng)老保險的覆蓋面也先后延伸到農(nóng)民。例如，英國、丹麥與荷蘭把自雇農(nóng)納入統(tǒng)一的就業(yè)者養(yǎng)老保險，聯(lián)邦德國、法國、意大利和盧森堡則專為農(nóng)民設(shè)立了保險項目（Hagedorn and Mehl，2001）。[8]就繳費安排而言，奧地利按照農(nóng)民擁有的資產(chǎn)價值征繳保費，繳費率為其資產(chǎn)價值的15%。西班牙則先定義農(nóng)民的應(yīng)稅收入，再按比率征繳保費。英國還允許農(nóng)民及非農(nóng)行業(yè)的自雇者在其收入低于標(biāo)準(zhǔn)線時暫停繳費，但繳費停止期間的養(yǎng)老權(quán)益也被相應(yīng)扣除（Mijatovic，2010）。[9]

聯(lián)邦德國（西德）的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度自建立之初，就被同時賦予社會保護(hù)、收入再分配和促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的職能。20世紀(jì)50年代，西德經(jīng)濟(jì)快速增長，居民收入水平顯著提高?？墒且勒瘴鞯聡?，農(nóng)場規(guī)模偏小，農(nóng)地面積低于30公頃的中小農(nóng)場高達(dá)96%以上，農(nóng)民收入的增幅落后于社會平均水平。1957年，聯(lián)邦議會通過老年農(nóng)民援助法（Altershilfe fuer Landwirte），農(nóng)民養(yǎng)老保險制度即據(jù)此建立。這也意味著，德國自雇農(nóng)獲得社會養(yǎng)老保險的年份比雇傭工人晚了68年。老年農(nóng)民援助法雖經(jīng)多次修訂，適用對象始終為自雇農(nóng)及其長期參加農(nóng)業(yè)勞動的家庭成員。依據(jù)1986年修正案，年滿65周歲、繳費滿15年、且將農(nóng)場移交繼任經(jīng)營者的自雇農(nóng)，即可領(lǐng)取每月大約50馬克的老年津貼（Altgeld），此外還能獲得175馬克的農(nóng)地移交養(yǎng)老金（Landabgarberente）（Andregg，1988）。[10]

參保農(nóng)民的繳費數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，但由于財政補貼依單個農(nóng)民收入而定，不同收入組的農(nóng)民承擔(dān)的實際費率相異。以兩德統(tǒng)一之后的1999年規(guī)定為例，原西德聯(lián)邦州的農(nóng)民每人每月繳納340馬克，原東德地區(qū)（新聯(lián)邦州）的農(nóng)民每人每月繳納287馬克。與此相對照，能夠獲得同等養(yǎng)老權(quán)益的雇員/工人每月須繳費425馬克，西德農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)繳費額僅相當(dāng)于雇員/工人的80%。不僅如此，在繳費農(nóng)民當(dāng)中還有將近65.5%的人享有“累退式”的保費減免。年收入在16000馬克者，僅支付雇員/工人標(biāo)準(zhǔn)繳費額的16%，年收入在39001—40000馬克者，則支付這一標(biāo)準(zhǔn)繳費額的77.4%。1998年，農(nóng)民的繳費總額僅相當(dāng)于農(nóng)民養(yǎng)老保險項目支出的28.4%。聯(lián)邦財政分擔(dān)了支出缺口的21.7%,余者皆由州財政填補。

隨著農(nóng)場結(jié)構(gòu)調(diào)整和人口老齡化的加深，農(nóng)民養(yǎng)老金領(lǐng)取者的人數(shù)遠(yuǎn)超在崗繳費者。2009年，農(nóng)民養(yǎng)老金領(lǐng)取者在德國人口中占0.8%，而在崗繳費者僅占0.3%（Pawlowska-Tyszko，2013）。[11]政府對農(nóng)民養(yǎng)老保險系統(tǒng)的補貼不得不逐漸增加，與之相關(guān)的財政負(fù)擔(dān)也日益加重。1999年，對農(nóng)民養(yǎng)老、健康、照料和工傷保險的補貼，占聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部預(yù)算支出的66.6%。2003年，這個比率已接近72%。由此也就招致其他群體對整個農(nóng)民社會保險政策體系的質(zhì)疑，尤其是對養(yǎng)老補貼規(guī)定中一些不公平的制度安排的批評。其一，地區(qū)性的不公平。在前東德地區(qū)，大量農(nóng)業(yè)勞動者仍在合作社或農(nóng)業(yè)公司就業(yè)，只因補貼政策針對的是家庭農(nóng)場而被排除在受益群體之外。其二，行業(yè)性的不公平。依據(jù)社會保障原則，公共援助對象應(yīng)為低收入和貧困群體。但在現(xiàn)行政策下，收入較高的大農(nóng)場經(jīng)營者也得到補貼。因此，改革的呼聲漸次增強。例如，建議將社會保障、收入分配和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策相互剝離，甚至把農(nóng)民養(yǎng)老保險與法定的工人和雇員養(yǎng)老保險實行制度并軌（Hagedorn and Mehl，2001）。[12]

然而，德國農(nóng)民早已形成政治影響強大的特殊利益群體，他們的抵制使得改革舉步維艱。法國和希臘經(jīng)濟(jì)實力不如德國，農(nóng)民養(yǎng)老保險的補貼力度卻更大，兩國面臨的財政負(fù)擔(dān)及保險制度并軌的政治壓力因而也更加沉重。在東歐轉(zhuǎn)型國家中，波蘭自1977年始采取與德國農(nóng)民養(yǎng)老保險類似的制度，結(jié)果不但導(dǎo)致公共財政不堪重負(fù)，還誘使部分非農(nóng)就業(yè)者尋租。他們通過購買0.5公頃以上的耕地獲得農(nóng)民身份，為的就是享受農(nóng)民養(yǎng)老保險中的補貼（Pawlowska-Tyszko，2013）。[13]20世紀(jì)80年代中期，塞爾維亞建立了強制性的農(nóng)民養(yǎng)老保險。可是，由于政府缺少有效的強制措施，多數(shù)農(nóng)民逃避繳費，參保實質(zhì)上轉(zhuǎn)為自愿選擇。到2009年，這一保險項目僅覆蓋了大約15%的塞爾維亞農(nóng)民，而且90%以上的保險支出還依賴于財政補貼。一些研究者因而建議，采用針對貧困退休農(nóng)民的社會救助措施來取代農(nóng)民養(yǎng)老保險（Mijatovic，2010）。[14]

自1980年始，印度的克拉拉邦撥付財政資源，為60歲以上有資格獲得社會救助的農(nóng)業(yè)工人提供養(yǎng)老金。每人每月的養(yǎng)老金數(shù)額，相當(dāng)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)工兩個工作日的工資。按照配給農(nóng)村貧困人口的大米、小麥、食油和食糖的價格計算，一名退休農(nóng)工領(lǐng)取的養(yǎng)老金倒也足以購買維持其最低熱量需求的食品（Gulati，1990）。[15]1995年，印度聯(lián)邦政府開始推行國家養(yǎng)老金項目（National Old Age Pension Scheme），向65歲以上的赤貧老人每月發(fā)放75盧比的養(yǎng)老金（20世紀(jì)90年代后期，1美元兌換30盧比左右）。未受益于此項目的同齡老人，每月可免費領(lǐng)取10公斤糧食（Info-Nugget，2000）。[16]2010年，聯(lián)邦政府為包括小農(nóng)和無地農(nóng)工在內(nèi)的非正規(guī)就業(yè)者，設(shè)立非強制性養(yǎng)老保險項目（稱為Swavalamban Scheme）。項目規(guī)定，參保者通過銀行開戶儲蓄，每年至少存入1000盧比（2013年以來，1美元大約兌換60盧比），聯(lián)邦政府每年為每位參保者的賬戶注入1000盧比（National Portal of India，2015）。[17]到2014年11月，參保者人數(shù)約為350萬人（The Economic Times，2014），[18]僅占印度非正規(guī)就業(yè)者總數(shù)的0.8%。如此之低的保險覆蓋率，與自愿參保制以及非正規(guī)就業(yè)群體當(dāng)中低收入者居多密切相關(guān)。

早在1963年，土耳其就建立了農(nóng)業(yè)工人養(yǎng)老保險。1984年又頒布法令，做出農(nóng)業(yè)臨時工自愿參保的制度安排。農(nóng)業(yè)臨時工的參保門檻低于強制性參保制度下的工人和雇員，而且繳費率大約為工人和雇員的1/3，能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金額卻為工人和雇員的2/3。這其中的收支差額由財政兜底，因補貼而誘發(fā)的尋租現(xiàn)象竟然與波蘭案例驚人地相似。到2006年，這一保險項目的參保人員當(dāng)中多為城里人，農(nóng)業(yè)臨時工的參保率卻僅為1.5%。土耳其學(xué)者指出，農(nóng)業(yè)臨時工的貧困發(fā)生率高達(dá)32.2%，難以承擔(dān)繳費責(zé)任，因而需要予以社會救助。此外，為了消除多軌制養(yǎng)老保險中的尋租現(xiàn)象，土耳其于2006年頒布法令，將工人和雇員養(yǎng)老保險、自雇者（自雇農(nóng)、小商販、手藝人等）養(yǎng)老保險以及公務(wù)員養(yǎng)老保險實行制度并軌（Karadeniz，2007）。[19]

從上述國家的案例中，至少可以獲得以下信息和經(jīng)驗教訓(xùn)。

第一，社會養(yǎng)老保險制度含有國家干預(yù)，從而也就意味著國家分擔(dān)了參保者喪失老年收入的風(fēng)險，并賦予這一制度社會福利的色彩。而社會福利均等化，既是國民的權(quán)利需求，也是國家之所以回應(yīng)這種需求的原因。盡管農(nóng)業(yè)增長率低于非農(nóng)行業(yè)，農(nóng)業(yè)就業(yè)者的收入脆弱性高于非農(nóng)雇員，通過社會保障制度使他們的晚年生活達(dá)到全社會可接受的質(zhì)量，恰恰反映的是社會公平正義的價值觀。此外，在工業(yè)化城市化進(jìn)程中把養(yǎng)老保險延伸到農(nóng)業(yè)人口的原因還在于，這項制度不但有助于農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且也是應(yīng)對人口老齡化之必需。出于對不同就業(yè)群體的脆弱性和社會管理難度的考慮，各國以社會養(yǎng)老保險覆蓋農(nóng)業(yè)就業(yè)者的順序依次為：農(nóng)業(yè)工人—農(nóng)民（自雇農(nóng)）—從事農(nóng)業(yè)勞動的其他家庭成員—農(nóng)業(yè)臨時工。

第二，在以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)雇員和工人為主體的社會養(yǎng)老保險制度下，農(nóng)業(yè)就業(yè)者當(dāng)中的低收入和貧困群體往往難以承擔(dān)最低繳費標(biāo)準(zhǔn)的保險費。因此，需要設(shè)立最低養(yǎng)老金制度，或采用其他類型的社會救助措施，為他們提供老年生存安全網(wǎng)。

第三，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口大幅度減少及其老齡化速度快于其他行業(yè)，以至于自成體系的農(nóng)民養(yǎng)老保險在財務(wù)上不可持續(xù)。為此而實施的補貼政策，不但會帶來日益沉重的財政負(fù)擔(dān)，而且還將增添社會不公平和社會不滿。若要解決這一難題或者避免其出現(xiàn)，就需要設(shè)置具有前瞻性的制度安排：或是像瑞典那樣把農(nóng)業(yè)人口納入多層次的社會養(yǎng)老保障體系；或是為單設(shè)的農(nóng)民養(yǎng)老保險項目留下相機調(diào)整的余地，像土耳其那樣將其與其他養(yǎng)老保險項目適時合并。

第四，針對特定就業(yè)群體的保險補貼政策，極有可能誘致尋租行為，例如非農(nóng)人員借用農(nóng)民身份參保。僅僅設(shè)置身份識別標(biāo)準(zhǔn)，尚不足以防止此類行為的發(fā)生。根本的措施還在于，采用普惠制的非繳費型國民養(yǎng)老金和基于家計調(diào)查的社會救助，替代特定就業(yè)群體補貼；通過對多軌制的養(yǎng)老保險項目實行并軌，消除不同就業(yè)群體之間的福利攀比。

第五，把社會保險與收入再分配政策及社會救助措施切割開來，權(quán)衡公共財政資源分配中的效率和公平。2008年之前，社會養(yǎng)老保險還被賦予一定程度的收入再分配功能。然而現(xiàn)有的國際經(jīng)驗表明，社會保險政策和收入再分配政策混在一起，除了增加財政負(fù)擔(dān)以外，并未帶來預(yù)期的效果。例如，德國的大農(nóng)場主只因是自雇農(nóng)就可得到社保繳費補貼，工商行業(yè)的自雇者并不比自雇農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀況更好，卻因處于非農(nóng)行業(yè)而得不到這項福利。因此，非農(nóng)就業(yè)群體屢屢批評政策不公平。況且，農(nóng)民日益減少，補貼日益增多，公共財政資源的配置效率明顯下降甚至造成浪費。切割產(chǎn)業(yè)政策、收入政策和社保政策，因而成為德國農(nóng)業(yè)政策和社保政策討論中的一個焦點。倒是瑞典、英國和美國，很早就把社會保險和社會救助措施清晰地分離開來。首先，用社會救助或非繳費型養(yǎng)老金保證老年人的生存底線。其次，使底線之上的養(yǎng)老待遇，取決于繳費型社會保險和補充養(yǎng)老計劃，多繳多得。這種制度設(shè)計，既保證公共財政資源使用效率不降低，也顧及了低收入群體的繳費能力和最低養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)。

第六，非繳費型養(yǎng)老金來自財政資源，以受益者的生存保障為目標(biāo)，其發(fā)放水平一般設(shè)定在貧困線以下。例如，印度克拉拉邦的農(nóng)業(yè)工人養(yǎng)老金僅能滿足受益者的食品熱量需求，瑞典國民養(yǎng)老金的替代率（養(yǎng)老金/工資）也不過10%而已（帕爾默，2014）。[20]

至于繳費型社會養(yǎng)老保險的待遇，取決于各國特有的制度安排。2008年全球金融危機爆發(fā)以來，世界范圍內(nèi)的社保改革趨勢在于，依據(jù)社會保障底線需求（預(yù)防貧窮），設(shè)定社會保險特別是養(yǎng)老保險待遇（Social Protection Floor Advisory Group，2011）。[21]這樣的“底線”待遇，必然可以采用“底線”水平的稅率或費率征繳予以滿足。實行這一原則，既可保證中低收入家庭不至因支付能力薄弱而被社會保險排除在外，又能為個人和企業(yè)做出附加的保險安排留下財務(wù)余地（朱玲，2014）。[22]

三、國有農(nóng)場的運行方式對農(nóng)工養(yǎng)老保險安排的影響

本節(jié)將采用我們中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所調(diào)研組（以下簡稱調(diào)研組）從國有農(nóng)場調(diào)查中獲得的信息，展示受訪農(nóng)場的資源稟賦及管理方式差異，闡明農(nóng)場的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境對農(nóng)工社保狀況的影響。

2014年1月—2015年8月，調(diào)研組首先在廣東、江蘇和湖南3省做農(nóng)場試調(diào)查；然后，前往云南、廣西、海南、湖北、江西、安徽、上海和黑龍江共8個省/市/區(qū)做抽樣調(diào)查（參見表1）。鑒于每個省域內(nèi)的農(nóng)場管理制度大致相同，在同一農(nóng)場，農(nóng)工的生產(chǎn)和生活方式又有較高的同質(zhì)性，調(diào)研組主要通過小樣本問卷訪談，采集農(nóng)場和農(nóng)工家庭的信息。實地調(diào)查程序的第一步，是由每個省/區(qū)的農(nóng)墾局選擇2—3個規(guī)模不等的農(nóng)場。第二步，調(diào)研組前往農(nóng)場與管理層座談，并由受訪農(nóng)場管理人員填寫管理層問卷。第三步，由農(nóng)場管理機構(gòu)選取收入水平不等的農(nóng)工10—15名，調(diào)研組成員分頭走訪這些樣本農(nóng)工家庭并填寫住戶問卷。此間一共獲得受訪農(nóng)場問卷18份，農(nóng)工家庭問卷251份。

表1　　受訪農(nóng)場2014年概覽

我們從訪談中了解到，如今國有農(nóng)場的勞動力因戶籍和就業(yè)身份不同而形成多樣化的群體：正式職工、本地戶籍的非職工勞動者（多為職工子女）和外地戶籍的非職工勞動者。職工與非職工勞動者的身份之別，出自現(xiàn)行人事制度下公共部門編制內(nèi)和編制外人員在收入和社保待遇上的差異。為了消除冗員，1996年以來，農(nóng)場幾乎不再招收正式職工。據(jù)廣西和云南農(nóng)墾局2014年的統(tǒng)計，非職工勞動者約占農(nóng)場就業(yè)人數(shù)的50%。至于他們內(nèi)部的戶籍身份之別，與城市居民與農(nóng)村遷移人口之間的差異相似。在此背景下，只有正式職工參加了城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險。農(nóng)場社保機構(gòu)對養(yǎng)老保險事務(wù)的管理，實際上僅針對這部分就業(yè)者。本節(jié)和下一節(jié)的分析，因而也將聚焦于職工的養(yǎng)老保險繳費問題，只是在必要時才涉及非職工勞動者。

特定農(nóng)場的經(jīng)營方式，既受所屬省/市/自治區(qū)農(nóng)墾行政系統(tǒng)管理制度的約束，又與其擁有的資源稟賦密切相關(guān)。這一切，都對農(nóng)工現(xiàn)有的社保現(xiàn)狀產(chǎn)生直接影響?；谶@一理解，我們以受訪農(nóng)場的農(nóng)地、固定資產(chǎn)和人力資源變量表達(dá)其資源稟賦狀況，并以此對18個受訪農(nóng)場加以分類。一方面，計算初中以上受教育程度的人員占農(nóng)場職工總數(shù)的份額。另一方面，以受訪農(nóng)場的職工總數(shù)作為除數(shù)，得到人均農(nóng)地面積和年末人均固定資產(chǎn)凈值兩個變量。表1列出的這兩個變量的數(shù)值，大于職工的人均實際承包面積和擁有的固定資產(chǎn)凈值。原因正在于，非職工承包了部分農(nóng)地并相應(yīng)地匹配了固定資產(chǎn)。

基于職工總數(shù)計算的3個變量數(shù)值，體現(xiàn)的是農(nóng)場資源稟賦的豐裕程度或曰“資源簇”水平。據(jù)此對受訪農(nóng)場做分層聚類分析，進(jìn)入計算程序的有效樣本共15個，結(jié)果如圖1所示。在樹形圖中，相互距離越近的樣本，資源簇水平差距越小。這也意味著，圖中所示距離相近的受訪農(nóng)場，便可歸為同一組別：黑龍江省的查哈陽農(nóng)場、五大連池農(nóng)場和江西省云山農(nóng)場形成第1組，上海市的長江農(nóng)場、五四農(nóng)場和黑龍江省的肇源農(nóng)場形成第3組，其余9個農(nóng)場形成第2組。

第3組的長江農(nóng)場雖然與肇源農(nóng)場資源簇水平接近，但其經(jīng)營方式與同在上海市轄區(qū)的五四農(nóng)場一致而與肇源農(nóng)場大相徑庭。首先，上海市屬農(nóng)場均已按公司法規(guī)范經(jīng)營，五四和長江農(nóng)場也不例外。得益于上海市區(qū)巨大的經(jīng)濟(jì)輻射能力和消費需求，這兩個受訪農(nóng)場既有工廠化的都市農(nóng)業(yè)，又有具備市場競爭力的工業(yè)企業(yè)。無論是獨資還是參股的工業(yè)企業(yè)，農(nóng)場都以出資人的身份參與收入分配，而非直接介入這些企業(yè)的經(jīng)營。在我們調(diào)查的農(nóng)場中，五四和長江農(nóng)場的發(fā)展勢頭最為強勁，財源也最為充裕。

其次，這兩個市郊農(nóng)場的正式職工均為公司雇員，即使在基層種養(yǎng)業(yè)工作，也是負(fù)責(zé)組織田間作業(yè)的“管理員”。從事種養(yǎng)業(yè)一線勞作的，幾乎皆為外來工。最后，職工享有“五險一金”，以實際工資為基數(shù)按規(guī)定比率繳費。農(nóng)場與國有工業(yè)企業(yè)一樣，為職工匹配應(yīng)由企業(yè)繳納的保險費。由于絕大多數(shù)職工擁有市區(qū)住房，農(nóng)場還為他們提供減免上班地點食宿費用的福利。

圖1　受訪農(nóng)場分類樹形圖：基于資源簇水平的聚類分析

外來工與公司簽有農(nóng)地承包合同或綜合計時勞動合同，其社保權(quán)益并未包括在內(nèi)，而是依賴于故鄉(xiāng)的社保制度安排。近年來，職工工資和社保繳費基數(shù)增長較快，季節(jié)工和零工的用工成本也顯著上漲。農(nóng)場的主要應(yīng)對策略在于，一方面提高種養(yǎng)業(yè)機械化水平，盡可能用機械替代人手；另一方面，投資于國內(nèi)中等發(fā)達(dá)地區(qū)和國外農(nóng)業(yè)，以增加企業(yè)的資本收益。

在基于資源簇水平的聚類分析結(jié)果中，黑龍江省的三個受訪農(nóng)場分散在第1組和第3組。實際上，它們的經(jīng)營方式大致相似。如果僅以正式職工的人數(shù)計算人均農(nóng)地面積，肇源農(nóng)場和查哈陽農(nóng)場的指標(biāo)值皆為百畝以上，五大連池農(nóng)場的這一指標(biāo)值也高于受訪農(nóng)場的平均水平，其人均面積達(dá)78畝之多。與以高附加值農(nóng)業(yè)為主的上海市郊農(nóng)場不同，黑龍江省的這三個農(nóng)場以機械化大農(nóng)業(yè)為特色，主要種植水稻或玉米。其中，肇源農(nóng)場職工的機械裝備能力遠(yuǎn)超農(nóng)場的耕作需求，因而不少農(nóng)工駕駛機械去周圍農(nóng)村租地耕種。此外，還有部分職工家庭成為養(yǎng)貉專業(yè)戶，皮張外銷俄羅斯和烏克蘭。

在所有受訪農(nóng)場當(dāng)中，除了上海和海南，其他省/區(qū)的農(nóng)場幾乎都對職工采用農(nóng)地家庭承包制。承包農(nóng)地的職工與現(xiàn)今農(nóng)村的農(nóng)民一樣從事家庭經(jīng)營。只不過在當(dāng)今農(nóng)村，農(nóng)民的土地承包費已經(jīng)免除，而農(nóng)工還須為其承包地向農(nóng)場繳納租金。農(nóng)場收取的租金主要用于管理人員的工資、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資、社會管理和服務(wù)，以及按規(guī)定應(yīng)由企業(yè)為職工承擔(dān)的社保義務(wù)。黑龍江省農(nóng)墾總局雖然規(guī)定企業(yè)為職工繳納“五險一金”，但所轄113個農(nóng)牧場的經(jīng)營狀況差異顯著，單個農(nóng)場在不同時期的效益水平亦波動劇烈，因而不同農(nóng)場對職工的社保安排也并非千篇一律。

這其中，查哈陽農(nóng)場繳納“五險一金”；肇源農(nóng)場職工只有“三險一金”，即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險和住房公積金；五大連池農(nóng)場職工則僅參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險和居民醫(yī)療保險。在養(yǎng)老保險繳費安排上，三者并無差別：管理層干部基于實際工資繳費，其他職工則按照社會平均工資的60%即最低基數(shù)繳費。除了上海，其他調(diào)研地區(qū)的農(nóng)場也皆是如此。正因為家庭經(jīng)營的農(nóng)地附著了租金交納義務(wù)，土地在農(nóng)工之間的流轉(zhuǎn)費用，便以租金水平為基礎(chǔ)，而且還附加了應(yīng)由個人承擔(dān)的社保繳費額。

在分類樹形圖中，江西省云山農(nóng)場落入第1組。事實上，我們在江西還走訪了恒湖農(nóng)場。只因該場的數(shù)據(jù)在統(tǒng)計程序中被自動剔除，其名稱未在分類圖形中顯現(xiàn)。2010—2012年間，江西農(nóng)墾系統(tǒng)實施了一場剝離社會職能、化解企業(yè)債務(wù)和轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制的改革。此間，消除冗員并發(fā)放經(jīng)濟(jì)補償金，以及實現(xiàn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險全覆蓋，成為改革進(jìn)程中的一項重要內(nèi)容。在此背景下，農(nóng)場現(xiàn)有職工人數(shù)較改革前大為減少，人均農(nóng)地面積的數(shù)值明顯提高。2014年，云山農(nóng)場在崗職工的人均農(nóng)地（包括林地）面積達(dá)到69畝。

僅就農(nóng)地家庭承包制而言，江西省的農(nóng)場普遍實行“兩田制”，即職工的承包地分為基本田和經(jīng)營田。①2007年10月8日《江西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省勞動保障廳、省財政廳〈關(guān)于完善農(nóng)墾企業(yè)職工參加基本養(yǎng)老保險意見〉的通知》（贛府廳發(fā)[2007] 74號）；2007年11月15日《江西省勞動和社會保障廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)墾企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險工作的通知》（贛勞社險[2007] 20號）。農(nóng)場一般對基本田（農(nóng)工稱其為口糧田）免除租金，對經(jīng)營田依地塊等級收租。2012年，云山農(nóng)場和恒湖農(nóng)場的職工實現(xiàn)了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和工傷保險全覆蓋。鑒于農(nóng)場財力薄弱且被確認(rèn)為困難企業(yè)，農(nóng)場和個人的繳費基數(shù)均已按最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。然而，規(guī)定的繳費基數(shù)每年至少提高10%，農(nóng)場的社保繳費負(fù)擔(dān)依然日漸沉重，特別是養(yǎng)老保險欠費越積越多。

原先未參保的農(nóng)場職工在2012年被納入養(yǎng)老保險時，需補繳2000年4月—2011年12月的保險費。職工按個人費率8%補繳，企業(yè)的費率為20%。鑒于農(nóng)場財務(wù)極為困難，省政府決定，省、縣兩級財政分擔(dān)應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的補繳費用。以云山農(nóng)場為例，平均每位在崗職工需補繳39000元，其中個人承擔(dān)11000元；其余的28000元當(dāng)中，省財政支付90%，縣財政分擔(dān)10%。恒湖農(nóng)場的費用補繳安排也是如此。可是，縣財政的補繳款項未及時撥付到位。加之此后繳費基數(shù)遞增而農(nóng)場不堪重負(fù)，到2015年，恒湖農(nóng)場累計欠繳保險費近3000萬元。結(jié)果，職工尚可按規(guī)定繳納個人承擔(dān)的保險費，農(nóng)場卻只好采取“退一補一”的辦法繳納企業(yè)應(yīng)付的部分。具體說來，在崗職工退休時，農(nóng)場為其一次性補齊欠繳的保險費，從而保證職工如期領(lǐng)取養(yǎng)老金。這種情形在江西國有農(nóng)場普遍存在，云山農(nóng)場也不例外。

在我們調(diào)研的農(nóng)場中，多數(shù)農(nóng)場依照其資源簇水平構(gòu)成分類樹形圖中的第2組。這其中，安徽和湖北的受訪農(nóng)場以稻麥種植為主，廣西、云南和海南的受訪農(nóng)場則以種植甘蔗柑桔、咖啡芒果和橡膠檳榔等經(jīng)濟(jì)作物為主業(yè)。這一組的受訪農(nóng)場不僅社保安排多種多樣，還因為養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的提高而逐漸改變了土地管理方式。在管理方式變更中，養(yǎng)老保險費的繳納又成為農(nóng)場管理層與職工之間討價還價的一個砝碼。

安徽壽西湖農(nóng)場的土地與不斷擴大的縣城城區(qū)連成一片，方邱湖農(nóng)場與鳳陽縣城和蚌埠工業(yè)區(qū)接壤。自2004年始，二者均實行兩田制，把農(nóng)地分為身份田和“招標(biāo)田”。制度設(shè)計的初衷，是給每個職工分配5—6畝身份田并免除租金，以便促使他們將這部分農(nóng)地的收入，用于繳納應(yīng)由個人承擔(dān)的社會保險費。農(nóng)場僅對招標(biāo)田收取租金，租金中包括應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的保費。那時，每個職工參加“五險”的保險金為一年2400元。2014年，社保繳費提高到12000元/人/年。農(nóng)場作為困難企業(yè)，得到繳費減免待遇，每個職工的總繳費額降到9200元/年。即便如此，社保繳費依然帶給農(nóng)場管理層和職工沉重的支出壓力。除了農(nóng)場的種糧大戶，受訪農(nóng)工普遍反映：“生活靠打工，種田為社?！薄Ｌ貏e是在方邱湖農(nóng)場，幾乎家家有人在臨近的工業(yè)園區(qū)做工。已在農(nóng)場參加社保的農(nóng)工尤其容易找到工作，因為他們無形中為園區(qū)企業(yè)節(jié)約了人工成本。這些務(wù)工者平均每人每月的工資水平為2000元左右，明顯高于小規(guī)模種糧收入。他們或是把身份田和招標(biāo)田轉(zhuǎn)租給種糧大戶，由后者代繳社保費和土地租金；或是僅充當(dāng)農(nóng)地耕作管理者，從種到收都雇用農(nóng)機專業(yè)戶和臨時工勞作。

農(nóng)場管理層也在設(shè)法尋找更多的收入來源，壽西湖和方邱湖農(nóng)場不約而同地與地方政府共建工業(yè)園區(qū)，以便從地方留成稅收中切分30%。例如，壽縣政府征用壽西湖農(nóng)場的土地1800畝建工業(yè)園區(qū)，2014年分給農(nóng)場稅收留成所得80萬元。農(nóng)場則負(fù)責(zé)安置失地農(nóng)工，用征地補償款為他們繳納社保費。①湖北省南湖農(nóng)場的土地被黃岡市政府征去2/3，2014年農(nóng)場職工人均僅余1.2畝土地。對失地農(nóng)工，南湖農(nóng)場采取了與安徽壽西湖、方邱湖農(nóng)場相似的補償方式。在農(nóng)場通過種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而提高土地租金的過程中，代交社保費也是管理層與農(nóng)工談判的前提條件。2011年，方邱湖農(nóng)場集中500畝農(nóng)地建蔬菜大棚，并組建3個蔬菜合作社承包經(jīng)營。一些未被合作社雇用的原承包者，若男性在55歲以下，女性在45歲以下，由農(nóng)場另行調(diào)配土地。若在這年齡界限之上，則由農(nóng)場為他們繳納退休前5年的社保費（一線農(nóng)工退休年齡為男性60歲，女性50歲）。

其實，即使種植結(jié)構(gòu)未調(diào)整，農(nóng)場的土地租金業(yè)已漸次提高。例如，2004年，壽西湖農(nóng)場的土地租金為平均每畝300斤小麥、50斤大豆；2008年始，改為平均每畝420斤小麥，相當(dāng)于504元。同年，方邱湖農(nóng)場的土地租金平均每畝480斤，相當(dāng)于600元。這兩個農(nóng)場的小麥平均畝產(chǎn)為800斤，租金至少占夏季收成的一半以上。農(nóng)場管理層也清楚，租金很難繼續(xù)提高。一是因為土地產(chǎn)出的增長幅度極為有限，難以跟上社?；鶖?shù)的步調(diào)；二是由于農(nóng)場職工代表大會不答應(yīng)，如果交租后所剩無幾，農(nóng)工種地的積極性將會損傷殆盡。

廣西的農(nóng)場就發(fā)生了職代會拒絕提租的情況，結(jié)果導(dǎo)致了一種別具特色的兩田制：“市場田”租金將減緩提高幅度，身份田免除租金，但職工必須向社?；鹄U納應(yīng)由企業(yè)和個人共同承擔(dān)的保費。例如，南寧金光農(nóng)場的甘蔗田平均畝產(chǎn)6噸，每畝市場田的租金為0.9噸甘蔗，相當(dāng)于土地平均產(chǎn)出的15%。②廣東湛江前進(jìn)農(nóng)場也采取了類似的制度，但土地租金更高些，每畝租金達(dá)1.3噸甘蔗（平均畝產(chǎn)5噸，租金占26%）。問題是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的市場風(fēng)險和自然災(zāi)害風(fēng)險并存，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)一步加劇了農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險，從而也加大了種植業(yè)一線農(nóng)工收入水平的波動。2011—2014年間，國際市場上蔗糖價格大跌，國內(nèi)價格的跌幅也將近50%，糖料甘蔗種植者的收入隨之下降。單個農(nóng)工不得不承擔(dān)社保繳費額增加和甘蔗價格下跌的雙重壓力。

與廣西的受訪農(nóng)場相比，云南潞江農(nóng)場和新城農(nóng)場的職工社保安排，更是幾近于不得已而為之的權(quán)宜之計。這兩個農(nóng)場地處西南邊境山區(qū)，在農(nóng)墾企業(yè)下放地方的過程中劃歸保安市政府管理。如今，場長書記多為以往的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，缺少企業(yè)管理特別是農(nóng)場管理經(jīng)驗。農(nóng)場基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、土地貧瘠且稀缺，每名農(nóng)工大約經(jīng)營3.5畝咖啡園，畝產(chǎn)值約2340元，每畝投入的物質(zhì)成本占產(chǎn)值的35%左右。據(jù)此計算，每個農(nóng)工種植咖啡的純收入總計為5324元/年。農(nóng)場管理層規(guī)定，對非職工經(jīng)營的咖啡園收取每畝35斤咖啡豆的租金。2014年，咖啡豆平均收購價為每斤7元，地租相當(dāng)于245元，為畝產(chǎn)值的10.5%。職工種地不交租，但須同時承擔(dān)個人和企業(yè)應(yīng)負(fù)的社保繳費責(zé)任。

2014年，按規(guī)定這兩個農(nóng)場的職工每人應(yīng)繳納養(yǎng)老保險費7428元。但他們即使外出打工謀得補充收入，也很難兼顧家庭日常消費支出和社保繳費，以至于多數(shù)職工“脫?！薄＠?，潞江農(nóng)場的養(yǎng)老保險參保率僅為27%。到達(dá)法定退休年齡的職工，按規(guī)定應(yīng)退出農(nóng)場的土地并領(lǐng)取養(yǎng)老金。但他們的子女往往因山區(qū)就業(yè)門路狹窄，早已接手父輩的承包田，農(nóng)場管理層也只好聽之任之。

筆者在潞江農(nóng)場曾走訪一個只有兩口人的家庭。母親已年滿50歲，卻尚未領(lǐng)取養(yǎng)老金，而是與29歲的兒子唐某一起耕種她原有的承包地。唐某解釋，母親欠繳了幾年養(yǎng)老保險費。到退休年齡時，農(nóng)場用“退一補一”的方式為她補繳了所有欠款。此后，雖然社保部門每月?lián)芨兜剿碌酿B(yǎng)老金為1800元，但只能先用于抵扣所欠農(nóng)場的債務(wù)。直到賬目全部還清，她才可享用養(yǎng)老金。很明顯，唐某的母親實際上是用借款和延遲退休的辦法，緩解此前的社保繳費困境。這種現(xiàn)象，在潞江和新城兩個貧困農(nóng)場都很常見。

與前述農(nóng)場的土地經(jīng)營和勞動管理方式不同，海南省受訪農(nóng)場的職工，多已轉(zhuǎn)為“海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團(tuán)股份有限公司”的膠工（該集團(tuán)為上市公司，簡稱“海膠集團(tuán)”或“海膠公司”）。2008年，海南省政府在省級層面把農(nóng)墾管理機構(gòu)分離為集團(tuán)公司和農(nóng)墾管理局。又將此形式延伸到基層，把優(yōu)質(zhì)加工企業(yè)、高產(chǎn)農(nóng)地和年富力強的農(nóng)工納入分公司，將老弱病殘人員、邊緣土地和社會管理事務(wù)留給了農(nóng)場。在納入分公司的膠工中，女性多分工管理成年林并割膠，男性多管護(hù)小苗。無論是割膠工還是管護(hù)員，都以承包制的形式在分管的地塊上勞動。公司負(fù)責(zé)投入品和產(chǎn)出品購銷，與膠工按公司確定的價格結(jié)算。割膠工提交公司合同產(chǎn)量后，超出部分的銷售額歸己，能夠拿到手的現(xiàn)金僅為扣除生產(chǎn)成本和社會保險費的余額。

海膠集團(tuán)成立之初，天然橡膠價格正在走高，集團(tuán)的中高層管理者屬于當(dāng)?shù)氐母咝诫A層，農(nóng)工的收入也較高。到了2013年，每噸天然橡膠價格從年初的最高點27040元，跌落到年末的17000元；2014年末，價格又進(jìn)一步降至每噸12000元。結(jié)果，海膠集團(tuán)下屬中建、烏石、新中分公司的農(nóng)工，在扣除各種費用后得到的月工資只有400—550元。他們雖然沒有拖欠社保繳費，卻已成為工作中的窮人。

綜合本節(jié)所述可見：第一，農(nóng)場職工現(xiàn)有的社會保險制度安排，是以往農(nóng)場管理體制和經(jīng)營方式改革的一個結(jié)果。不同省/區(qū)的農(nóng)場管理體制和經(jīng)營方式變革雖然多種多樣，但在改革中都面臨著為職工做出社會保險安排的難題。這一點，與農(nóng)村人民公社管理體制和土地經(jīng)營機制的變革明顯不同。首先，直到2009年之前，農(nóng)村除了脆弱的合作醫(yī)療，并無社會保險制度。況且在實行家庭經(jīng)營承包制之時，農(nóng)民對獲得土地使用權(quán)歡欣鼓舞，尚未對社會保障提出任何主張。農(nóng)場已有的國企定位，必然賦予農(nóng)工與工業(yè)國企職工同樣的社保訴求。其次，如果把產(chǎn)權(quán)視為一束權(quán)利的話，農(nóng)場職工從國有土地產(chǎn)權(quán)中獲得的經(jīng)營權(quán)，少于農(nóng)民從村集體的土地產(chǎn)權(quán)中分享的權(quán)利。例如，農(nóng)民的土地承包權(quán)可繼承，農(nóng)場的農(nóng)工則沒有這項權(quán)利。這意味著，老年農(nóng)民依然可以獲得土地收入，而農(nóng)工卻不然。因此，農(nóng)場職工更需要借助社會保險制度，為退休生活提供一份穩(wěn)定的養(yǎng)老收入。

第二，農(nóng)場職工所參加的社會保險類別及險種、企業(yè)與職工的繳費分擔(dān)方式，與農(nóng)場歸屬的行政管理機構(gòu)層級、農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)部的組織程度和農(nóng)場的資源稟賦密切相關(guān)。首先，由農(nóng)業(yè)部直管的省/區(qū)農(nóng)墾系統(tǒng)（黑龍江墾區(qū)、廣東墾區(qū)）和由省/區(qū)政府直管的農(nóng)場，與那些交由省級以下政府管理的農(nóng)場相比，能夠得到較多的專項財政轉(zhuǎn)移支付和政策優(yōu)惠，它們的財務(wù)狀況因而也得以改善。例如，黑龍江墾區(qū)每年可獲多批次中央預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資，2015年，僅一個批次的投資就達(dá)5.6億元。①2015年8月31日《黑龍江省農(nóng)墾總局關(guān)于下達(dá)黑龍江墾區(qū)2015年第五批基本建設(shè)投資計劃的通知》。在這種情況下，農(nóng)場的可支配財務(wù)資源無疑會相應(yīng)增加，從而間接地強化其承擔(dān)企業(yè)社保繳費責(zé)任的能力。其次，那些將全省農(nóng)墾企業(yè)組建為一個集團(tuán)公司并有效運營的省/區(qū)農(nóng)墾系統(tǒng)，與非集團(tuán)化的省/區(qū)農(nóng)墾系統(tǒng)相比，組織化程度較高。②歷經(jīng)政企分開的改革，目前有些省/區(qū)的農(nóng)墾系統(tǒng)仍采用“一套人馬，兩塊牌子”的管理方式，例如省級農(nóng)墾管理總局和農(nóng)墾集團(tuán)總公司。這種方式通常稱為集團(tuán)化管理，從管理總局/集團(tuán)總部到基層農(nóng)場，保持著緊密的行政和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。例如上海市、江蘇省和黑龍江省的農(nóng)墾系統(tǒng)便是如此。通常，這類集團(tuán)總部與基層農(nóng)場還保有收入轉(zhuǎn)移關(guān)系，至少能夠保證職工享有養(yǎng)老保險全覆蓋。最后，農(nóng)場資源簇水平越低、收入越單一，企業(yè)與職工分擔(dān)社保繳費責(zé)任的方式與土地經(jīng)營制度的聯(lián)系越緊密。如果說農(nóng)場最初實行家庭承包制是為了提高效率的話，那么在家庭承包制的框架下采用“兩田制”，則多半是對社保繳費特別是對養(yǎng)老保險繳費方式的回應(yīng)?？梢哉f，社會保險制度的引入，導(dǎo)致農(nóng)場土地管理方式發(fā)生變化。

第三，處于不同區(qū)位的農(nóng)場在職工社保狀況上的差異，是地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及農(nóng)場整體經(jīng)濟(jì)實力差別的一種反映。盡管位于中等發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)場已享有降低社保繳費額的待遇，但它們并未因此而擺脫繳費困境。在農(nóng)業(yè)增長速度遠(yuǎn)低于社保繳費基數(shù)增幅的情況下，考慮到這一行業(yè)所面臨的自然風(fēng)險和價格劇烈波動風(fēng)險，農(nóng)場職工尚需彈性更大的社保制度安排。

四、職工家庭可支配收入和生活性支出中的社保因素

本節(jié)將主要采用農(nóng)場職工家庭問卷調(diào)查數(shù)據(jù)和筆者的實地訪談案例，進(jìn)一步說明在崗人員的社保繳費和退休人員的養(yǎng)老金領(lǐng)取狀況，揭示職工家庭的社保收支對其可支配收入和生活性支出的影響。這其中，尤其關(guān)注低收入和貧困家庭的收支行為。

歷經(jīng)農(nóng)墾系統(tǒng)管理方式的多次變革，農(nóng)場種植業(yè)一線職工大致呈現(xiàn)三種狀態(tài)：第一種，政企分離改革中的下崗農(nóng)工。這部分人員在退休前通常能夠得到固定的財政補貼，包括社會保險繳費和生活補助。第二種，集團(tuán)公司屬下的農(nóng)業(yè)工人。第三種，經(jīng)營家庭農(nóng)場的農(nóng)工。上一節(jié)已對這幾類農(nóng)工的社保制度安排做過不同程度的闡述和分析，但對退休職工只是略有涉及。為了深入了解社保因素對職工家庭經(jīng)濟(jì)狀況的影響，我們課題組在問卷調(diào)查中盡可能地選擇了多樣化的住戶訪談對象：既有收入水平不同的種植業(yè)一線職工和非職工，又有退休農(nóng)工，還有領(lǐng)取低保金的人員。截至2015年8月底，課題組在入戶訪談中總共填寫住戶問卷251份（表2）。

表2　2014—2015年間農(nóng)場住戶訪談一覽表

絕大多數(shù)受訪者的年齡在40歲以上，這與20世紀(jì)90年代中期以來農(nóng)墾系統(tǒng)停止招收編制內(nèi)農(nóng)工有關(guān)，同時也是農(nóng)場人口老齡化的一種反映。受訪者中的大多數(shù)都有初中文化背景，對于我們提出的問題不存在理解障礙。訪談時戶主夫婦通常都在座，有關(guān)家庭收支問題，一般由主婦回答。至于戶主性別的確認(rèn)，是根據(jù)受訪者對“家里的事誰做主”這一問題的回答而定。表2中的女性為戶主的案例（樣本占比8.4%），并非意味著家里的男主人必定缺失，而只是顯示女性在家庭決策中的相對地位。我們在廣西和云南調(diào)查時注意到，農(nóng)場居民中的地區(qū)性勞動力流動及其產(chǎn)生的家庭影響，與農(nóng)村居民相似。住戶成員中既不乏外出務(wù)工經(jīng)商者，也有諸多老人與兒童留守農(nóng)場。不少住戶的實際常住人口小于戶籍登記的規(guī)模。與此相關(guān)，對于外出就業(yè)者的收入，有的受訪者只能大致說明在外人員的工資水平，有的受訪者僅能憶及外出就業(yè)人員帶回的金額。至于家庭消費支出，一些受訪者尚可對實際常住人口和在校生的日常花銷加以估算，卻對大概厘清外出就業(yè)者的生活支出頗感為難。還有一些受訪者提供的消費額，明顯高于其報告的收入值。鑒于此，我們在接下來的問卷調(diào)查中，對每一位家庭成員添加了“是否共同開伙”的問題。借此獲得的實際常住人口數(shù)，既有助于受訪者估算家庭收支，又便于課題組在數(shù)據(jù)清理時發(fā)現(xiàn)異常值。

農(nóng)場職工退休后，有的生活在空巢家庭，有的與子女居住在一起。無論處于何種居住方式，他們都或多或少地拿出養(yǎng)老金，與照料其老齡生活的子女分享。這種情況，也可視為老年人對養(yǎng)老照料服務(wù)的一種支付形式。與此相對應(yīng)，在崗職工繳納養(yǎng)老保險費，又相當(dāng)于對家庭當(dāng)期收入的一種扣除?；谶@種理解，以下先通過表3，分省勾勒樣本戶的人均收入和消費支出概況。然后，借助表4、表5和表6，說明養(yǎng)老金收入和社保繳費對不同收入水平下的職工家庭收支的影響。

表3與收入相關(guān)的數(shù)據(jù)主要傳遞如下信息，一是從農(nóng)場住戶層面反映省際收入差距，例如上海樣本戶的人均收入相當(dāng)于海南和云南的6倍左右；二是分別對照各省樣本戶的純收入均值和標(biāo)準(zhǔn)差可見，在多數(shù)省份內(nèi)部，農(nóng)場住戶之間也存在著較大的收入差異；三是樣本戶的非農(nóng)收入份額顯示，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動在其收入來源中業(yè)已舉足輕重。至于樣本戶在消費水平和消費結(jié)構(gòu)上的差異，從表3列出的數(shù)據(jù)中也可窺見一斑。表中的“生活性支出”一項，是相對于樣本戶的生產(chǎn)性支出而言的。總體來看，住戶收入越低，日常消費在生活性支出中所占的份額越大。在上海的樣本戶那里，這一比率略高于32%；而對于海南的樣本戶，此份額則將近57%。表3之所以還列出了子女教育支出，是因為此乃農(nóng)工家庭在生活必需品和服務(wù)之外優(yōu)先支出的一個項目，因而也是他們在考慮社保繳費時必定要權(quán)衡的重要因素之一。

表4僅涉及那些家有養(yǎng)老金領(lǐng)取者的樣本戶，為的是清晰地展示養(yǎng)老金收入對農(nóng)場職工家庭經(jīng)濟(jì)的影響。首先，在現(xiàn)有樣本總體（251戶）當(dāng)中，家有養(yǎng)老金領(lǐng)取者的住戶占29.1%。這意味著，社保機構(gòu)發(fā)放的養(yǎng)老金，為將近1/3的家庭帶來一筆穩(wěn)定的現(xiàn)金流。其次，將家有養(yǎng)老金領(lǐng)取者的樣本戶按人均純收入高低排序，進(jìn)而劃分為三等分組可見，收入越低的組別，純收入中的養(yǎng)老金比重越大。就這73個樣本戶而言，養(yǎng)老金在收入中的占比還不到30%；但在中等收入組和低收入組，這一比率則高達(dá)49%和62.3%?？梢哉f，養(yǎng)老金對保障中低收入組別的退休者生活乃至家庭經(jīng)濟(jì)安全至關(guān)重要。

表3　　分省統(tǒng)計的2014年農(nóng)場樣本戶人均純收入和人均生活性支出

分省統(tǒng)計的結(jié)果也展示了相似的圖景（統(tǒng)計表省略）。在家有養(yǎng)老金領(lǐng)取者的樣本戶當(dāng)中，云南住戶的養(yǎng)老金占家庭收入的比重達(dá)70%，海南住戶的養(yǎng)老金與收入總額的比率為43.3%。養(yǎng)老金領(lǐng)取者大多生活在三代同堂的擴展家庭，住戶平均規(guī)模為4.2人，比全部樣本戶的平均規(guī)模（3.5人）多出0.7人。這種生活方式，使得養(yǎng)老金待遇通過領(lǐng)取者外溢到所有家庭成員。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)場，有些退休人員的養(yǎng)老金明顯地高于部分青壯年就業(yè)者的收入，他們也就更傾向于用養(yǎng)老金貼補子女和孫輩。

表4　2014年家有養(yǎng)老金領(lǐng)取者的住戶收入概況

在海南烏石農(nóng)場，筆者曾走訪一位姓任的茶園女工。她49歲，丈夫52歲，在海膠公司所屬橡膠園管護(hù)幼苗。女兒剛?cè)虢ㄐ泄ぷ饕荒?，兒子才上大學(xué)。2014年，夫婦倆的純收入共計33000元（16500 元/人）。寡居的婆婆每月有2000多元的養(yǎng)老金，其住房距離任女士家不過30米遠(yuǎn)。老人一直給予兒子經(jīng)濟(jì)支持，不但為兒子兒媳（任女士夫婦）提供日間免費餐食，還為他們飼養(yǎng)的商品肉雞購買飼料。此外，逢年過節(jié)更是免不了要給孫輩零花錢。任女士說道：“我們也是啃老族，等兒子大學(xué)畢業(yè)找到工作，就不需要老人這么接濟(jì)了”。

在云南潞江農(nóng)場，筆者的一位調(diào)查對象姓蘭，是“文革”期間從成都落戶此地的女“知青”。2014年，她和丈夫均已61歲，兩人的全年養(yǎng)老金共計45600元。退休后，他們把此前承包農(nóng)場的7畝地轉(zhuǎn)給兒子，以兒子的名義向農(nóng)場上交租金，但實際上還是老兩口耕種。他倆將咖啡園改造為菜地，當(dāng)年得到賣菜收入3000元。蘭女士的獨子37歲，兒媳23歲，孫女2歲。兒媳在家照料小孫女，兒子在一家小企業(yè)當(dāng)雇員，全年工資收入36000元。蘭女士夫婦與兒子一家同居一個院落，一起開伙并分享電視和洗衣機等電器，其他消費支出也未分家，老倆口樂得將自己的收入在大家庭內(nèi)部做一再分配。

養(yǎng)老金收入在領(lǐng)取者的核心家庭或擴展家庭再分配的事例，在受訪農(nóng)場早已比比皆是。最近十年來，出自城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金，不僅為領(lǐng)取者及其家庭提供了一筆穩(wěn)定的收入，而且還因為中央政府的干預(yù)，不依賴于經(jīng)濟(jì)增長和物價變化，以每年10%的幅度快速提高。正是這種現(xiàn)象，參與了對農(nóng)場職工乃至非職工及其他勞動者的養(yǎng)老保險觀念塑造，或者說直接影響了他們的參保取向和行為。

第一，具有職工身份者，不約而同地把參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險作為國企員工的一個標(biāo)志。即使是那些獨自經(jīng)營種植業(yè)并一力承擔(dān)了個人和企業(yè)繳費責(zé)任的職工，也認(rèn)為這是他們的不二選擇。例如在云南貧困農(nóng)場，部分職工在收入微薄不得不中止繳費的情況下，仍不屑考慮農(nóng)村或城市居民養(yǎng)老保險。當(dāng)然，我們從農(nóng)場管理人員調(diào)查中也了解到，縱然農(nóng)場職工想?yún)⒓有罗r(nóng)保，也不得其門而入。地方政府曾對此問題有過回應(yīng)：國有農(nóng)場屬于企業(yè)，其就業(yè)人員沒有資格像農(nóng)民一樣，享有中央和地方政府賦予新農(nóng)保制度的養(yǎng)老金補貼及個人賬戶利率補貼。

第二，在持有農(nóng)場戶口的非職工當(dāng)中，只有少數(shù)人以個體戶身份參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險。盡管這一群體的繳費率按社會平均工資的20%計算，低于企業(yè)職工的總繳費率（28%）8個百分點，大多數(shù)有能力繳費的人還是不愿參加。尤其是在農(nóng)場依然承擔(dān)企業(yè)繳費責(zé)任的地方，部分非職工勞動者出于身份平等的訴求，寧可游離于社會養(yǎng)老保險之外。筆者在江西恒湖農(nóng)場曾走訪一個三口之家，戶主沈某44歲，妻子40歲，正在讀高中的兒子17歲。夫婦皆為非職工，承包農(nóng)地150畝。2014年的農(nóng)業(yè)純收入將近7.2萬元，務(wù)工收入約1萬元。然而除了為全家參加新農(nóng)合繳費300元以外，夫婦倆沒有參加任何類別的養(yǎng)老保險。沈某認(rèn)為，他們與職工一樣上交農(nóng)場地租，僅2015年就交租9萬元，理應(yīng)與職工享有同等待遇，個人為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險承擔(dān)8%的繳費率，還有20%的費率該由農(nóng)場承擔(dān)繳納責(zé)任。

第三，農(nóng)工的參保行為還由現(xiàn)有社保規(guī)則內(nèi)含的激勵機制誘導(dǎo)。例如，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的最低繳費年限為15年，部分職工在達(dá)到繳費年限后，即便有能力繼續(xù)繳費，也有意停止繳納。2015年初，筆者在海南中建農(nóng)場曾走訪一位女膠工王某（46歲）。她和丈夫（48歲）都是農(nóng)場職工，兩個兒子在外做工。王某平日家務(wù)輕松，健康狀況良好，但去年就辭職了。她認(rèn)為，做膠工辛苦，近幾年掙的也不多。養(yǎng)老金比工資漲得快，她已繳費20年，到50歲就可退休，所以寧可呆在家里等領(lǐng)養(yǎng)老金。

上述受訪者的行為，既反映出他們對參保成本—收益的算計，又透露了他們對工作—閑暇和工資—養(yǎng)老金等多組收益的比較、偏好及選擇。至于家庭財務(wù)狀況脆弱的低收入群體，那就更不乏對保險費與其他必需品支出的權(quán)衡。鑒于此，以下將通過家有養(yǎng)老保險繳費者的樣本戶收支統(tǒng)計，分析社會保險費繳納對農(nóng)場職工家庭特別是低收入組別生活消費的影響。

在表5的168個樣本戶當(dāng)中，有39個住戶（23.2%）既有養(yǎng)老金領(lǐng)取者又有養(yǎng)老保險繳費者。本報告只是從支出的角度，把養(yǎng)老保險繳費視為個人乃至家庭未來的消費支出，因而未對此類樣本戶做特別處理。此外，僅有59戶（35.1%）分別報告了職工養(yǎng)老保險和新農(nóng)合/居民醫(yī)療保險繳費額，余者只能說明個人的社保繳費總數(shù)，并不清楚自己在這兩種保險甚或失業(yè)保險上的分項支出。原因在于，第一，盡管農(nóng)場社?？坪拓攧?wù)科每年代收各類社保繳費后，都會張榜公布參保人的分項及加總繳費額，那些參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險及失業(yè)保險的受訪者只關(guān)注自家的繳費總數(shù)，因為這才是他們納入家庭財務(wù)計算的項目。況且在土地流轉(zhuǎn)中，職工將自己應(yīng)繳的社保費一并計入轉(zhuǎn)包費（新農(nóng)合/城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險繳費除外），故而留在他們記憶中的也只是職工社保繳費總數(shù)。第二，至于那些僅參加職工養(yǎng)老保險和新農(nóng)合/城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的受訪者，除了自己的養(yǎng)老保險費以外，每年還須按人頭為常住農(nóng)場的家庭成員繳納居民醫(yī)療保險費。因此，他們對這兩個分項支出賬目一清二楚。

考慮到如下兩個因素，這里并未按照保險類別分拆受訪者報告的社保繳費總額。首先，各地社保機構(gòu)對農(nóng)場職工實施略有不同的繳費政策，各行政轄區(qū)的農(nóng)場職工參加的保險種類及繳費安排多種多樣。若逐一加工樣本戶原始數(shù)據(jù)，難免會頻發(fā)主觀判斷失誤。其次，養(yǎng)老保險繳費是城鎮(zhèn)職工社保繳費總額中比重最大的一項。就一般企業(yè)而言，截至2014年底，企業(yè)和個人的“五險”繳費率總計超過40%，養(yǎng)老保險繳費率為28%。在“五險”當(dāng)中，個人只繳納養(yǎng)老保險（費率8%）、醫(yī)療保險（費率2%+3元）和失業(yè)保險費（費率0.2%），繳費率合計不足11%。在個人承擔(dān)的社保繳費總額當(dāng)中，養(yǎng)老保險所占的份額大約為78%。①藍(lán)星：《一張圖看清社保繳費有多高！》，中國社保網(wǎng)，2015年1月7日，http://www.shebao5.com/zhishi/78889.html。多數(shù)農(nóng)場職工未參加失業(yè)保險，養(yǎng)老保險在其繳費總額中的比重還會更大些。因此，住戶社保總支出對其一般消費支出的影響，足以間接反映養(yǎng)老保險繳費在其中所起的作用。

表5　2014年家有養(yǎng)老保險繳費者的住戶收支略要

在上述背景下，我們先對總共168個家有養(yǎng)老保險繳費者的住戶加以考察，分析住戶人均純收入與生活性支出中社會保險費比重的相關(guān)程度。計算所得的相關(guān)系數(shù)僅為0.0075，可見這兩個變量之間的相關(guān)性很弱?；蛘哒f，二者在統(tǒng)計上幾乎不存在線性相關(guān)關(guān)系。與此相呼應(yīng)，我們又進(jìn)一步將這些住戶按人均純收入水平排序并作五分位數(shù)分組。然后，分組計算人均純收入水平和生活性支出中的社會保險費比重。如表5所示，該比重亦未在各組間呈現(xiàn)趨勢性的變化。造成這種情況的一個重要原因在于，部分農(nóng)場的職工同時承擔(dān)了企業(yè)和個人繳納養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險費的責(zé)任。對于這樣的家庭，無論其收入高低，戶生活性支出中的社會保險費比重，不但高于那些僅承擔(dān)個人繳費的家庭，而且也極可能拉高了其所在收入組的社保支出比重。

對照五等分組的收支狀況可以看到，低收入組的財務(wù)赤字分外醒目。這一組別的人均純收入低于人均生活性支出4382元，財務(wù)赤字相當(dāng)于支出的37%。為了追溯這些家庭收不抵支的原因，我們特將低收入組的收支結(jié)構(gòu)列入表6。表中的數(shù)據(jù)顯示，低收入組2014年末的人均借款余額為8086元，相當(dāng)于該組當(dāng)年人均純收入的68.2%，足以彌補表中顯示的收入缺口。結(jié)合未列表的統(tǒng)計結(jié)果，我們注意到以下幾條信息：第一，人均消費高于人均收入的住戶在低收入組中占64.7%（22戶）。第二，低收入組的收入來源近乎單一。在收不抵支的樣本戶當(dāng)中，99%的住戶沒有家庭非農(nóng)經(jīng)營收入，27%的住戶既無家庭非農(nóng)經(jīng)營和務(wù)工收入，也無種養(yǎng)業(yè)收入。第三，低收入組的醫(yī)療支出是僅次于日常消費的第二大支出，在生活性支出中的比重為24%。檢視原始數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，湖北龍感湖農(nóng)場有一樣本戶的醫(yī)療和住院費用高達(dá)17萬元，明顯地拉高了整個組別的支出均值。在收不抵支的低收入戶當(dāng)中，81.8%的住戶都留有年末借款余額，借貸是住戶平滑消費的重要手段。這一樣本戶從居民醫(yī)療保險基金報銷醫(yī)療費用1.3萬元，相當(dāng)于該戶醫(yī)療支出的7.6%，但其年末還有醫(yī)療借款余額22萬元，相當(dāng)于2014年醫(yī)療支出的129.4%，因為其中還包含著陳年積欠。如果從低收入組中剔除這一借貸額最大的樣本戶，收不抵支并在年末尚有借款的住戶有17戶，平均每戶借款額為31529元。

多數(shù)受訪者曾解釋，生產(chǎn)資料特別是農(nóng)機具購置，可從銀行貸款，但生活中如果有大項支出而積蓄不足，就只能找親朋好友借錢。倘若陷入長期貧困，還是要靠政府救濟(jì)。表6和未列表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明，在低收入住戶的人均純收入當(dāng)中，有8%來自政府和農(nóng)場的救濟(jì)。2014年，獲得救濟(jì)的住戶占低收入組的38%，平均每戶的救濟(jì)額為5031元。這表明，救助在農(nóng)場發(fā)揮了社會安全網(wǎng)的兜底作用。正因為低收入群體在面臨風(fēng)險時的脆弱性高于其他群體，他們期望進(jìn)入社會保障體系的意愿也更強。從表5和表6的低收入組收支狀況可見，其社保繳費是僅次于日常消費和醫(yī)療費用的第三大支出，在生活性支出總額中的比重達(dá)到18.4%。與家有養(yǎng)老保險繳費者的全體樣本戶相比，低收入組別的這一比率僅低了1個百分點（表5）。

表6　2014年家有養(yǎng)老保險繳費者的低收入住戶（34戶）收支結(jié)構(gòu)

撇開那些有意選擇最低繳費年限而中止養(yǎng)老保險繳費的案例不談，低收入戶多盡力而為履行繳費義務(wù)。前述2014年醫(yī)療支出和借款額最大的低收入人家，依然繳納了5000元的養(yǎng)老保險費。筆者在云南新城農(nóng)場訪問過兩個低保戶，二者皆為三口之家，家中均有中風(fēng)致殘者。兩戶人家分別于2013和2014年被免除新農(nóng)合繳費義務(wù)，家中具有職工身份的成員，向各自的親戚借款繳納了養(yǎng)老保險費。其中一戶的主婦年屆47歲，還有3年即可領(lǐng)取養(yǎng)老金。她和丈夫（49歲）預(yù)期，到時候既可用養(yǎng)老金還債，又能改善家庭生活。

相形之下，云南潞江農(nóng)場約有70%左右的職工因貧困中止了養(yǎng)老保險繳費。這種情形，在當(dāng)?shù)乇环Q為“脫?！薄Ｃ摫Ｂ毠さ募彝ゲ⑽醇{入表5和表6的統(tǒng)計，我們調(diào)研組成員通過問卷分別記錄了此類職工的家庭情況。筆者曾走訪一位脫保職工毛某的家庭。毛某51歲，因中風(fēng)半身不遂，語言能力幾近喪失，只能由妻子（46歲）回答問題。毛妻為非職工，家里只有毛某一份承包地，即3畝咖啡田。毛家的咖啡樹均已老化，2014年因蟲災(zāi)和旱災(zāi)，僅為他們夫婦帶來1000元的純收入。毛某的兩個兒子都外出做工，月工資水平1800元，雖能維持各自的三口之家，卻也沒有多少余力接濟(jì)父母了。毛某因病殘且家庭收入微薄，每月領(lǐng)取268元的低保金。到2014年底，他們夫婦還有12000元欠款未還，毛某業(yè)已脫保四年，而且也不大可能續(xù)繳養(yǎng)老保險費了。

基于以上對農(nóng)場樣本戶的家計分析，本節(jié)主要闡明以下幾點。第一，歷經(jīng)上世紀(jì)90年代中期的國有農(nóng)場勞動人事制度改革，編制內(nèi)的農(nóng)業(yè)工人正處于退休高峰期，在崗者也多半年近半百。出自城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的養(yǎng)老金，不但為退休者及其核心家庭帶來一筆穩(wěn)定增長的收入，而且通過擴展家庭內(nèi)的收入再分配惠及兒孫。這種狀況的示范效用，既影響農(nóng)場所有勞動者的參保偏好，也影響他們的收支行為。第二，僅就家有養(yǎng)老保險繳費者的全部樣本戶而言，人均社保繳費支出接近于人均生活性總支出的1/5。中低收入組的參保職工在遵從現(xiàn)有社保規(guī)則的情況下，盡可能減少繳費并維持其享有最低社保待遇的資格。一是大多數(shù)職工因收入低于社會平均水平，按最低繳費基數(shù)（社會平均工資的60%）繳費；二是有些接近退休的職工為了盡早停止繳費，在達(dá)到最低繳費年限時即設(shè)法辭職。第三，一些失去勞動能力且家庭收入微薄的職工，雖因貧困領(lǐng)取低保金，卻不得不中止養(yǎng)老保險繳費從而陷入脫保境地。

如此看來，占農(nóng)場職工大多數(shù)的中低收入者，為了避免社保繳費導(dǎo)致家庭當(dāng)期生活水平大幅下降甚或跌至貧困線以下，對于社會保險特別是養(yǎng)老保險有著“低繳費、低待遇”的實際需求。事實上，這種偏好恰巧暗合了近年來國際勞工組織強調(diào)的社保理論重點和多國政策實踐，即在社會保險待遇方面實行底線原則。這樣做，既能體現(xiàn)社會保障制度預(yù)防貧困的基本功能，也有利于維護(hù)國家作為社保最后出資者的財政安全，還可為企業(yè)和員工做出附加保險安排留下余地（朱玲，2014）。[23]不過，即使在低繳費水平下，深陷貧困的職工還是不免因支付能力薄弱而難以履行繳費義務(wù)。這就需要進(jìn)一步改善現(xiàn)有社會保障體系，將非繳費型養(yǎng)老金的覆蓋面擴展到農(nóng)場人口，或者添加瞄準(zhǔn)貧困退休群體的最低養(yǎng)老金制度。

五、政策性討論與結(jié)論

自上世紀(jì)90年代中期始，國有農(nóng)場停止招收編制內(nèi)農(nóng)工。到如今，此前留下的農(nóng)工已被城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險所覆蓋。生活在農(nóng)區(qū)的農(nóng)場職工之所以會有這樣的養(yǎng)老保險制度安排，首先是因為，農(nóng)場已有的國企定位，必然賦予農(nóng)工與工業(yè)國企工人同樣的社保訴求。其次，農(nóng)場職工退休時必須將國有土地的經(jīng)營權(quán)交還農(nóng)場，因而與終生持有土地承包權(quán)的農(nóng)民相比，更需要通過社會養(yǎng)老保險獲得基本的養(yǎng)老收入。最后，在中等發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)場退休人員近年來從城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險領(lǐng)取的養(yǎng)老金，大多高于在崗職工的平均收入。由此產(chǎn)生的示范作用，引導(dǎo)了在崗職工的社保偏好。

參保者若要在法定退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金，此前必須履行其繳費義務(wù)。簡單說來，一般繳費基數(shù)為參保者所在地的社會平均工資，最高繳費基數(shù)為這一標(biāo)準(zhǔn)的300%，最低繳費基數(shù)為此標(biāo)準(zhǔn)的60%。截至2015年底，養(yǎng)老保險的總繳費率為社會平均工資的28%，企業(yè)分擔(dān)的繳費率為20%，個人承擔(dān)的繳費率為8%，最低繳費年限為15年。面對這些參數(shù)所表達(dá)的統(tǒng)一規(guī)則，中等發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大多數(shù)農(nóng)場及其職工都遭遇了繳費能力不足的困難。筆者基于課題組2014—2015年間的文獻(xiàn)研究、典型調(diào)查和問卷調(diào)查，尤其注意到以下幾點：

第一，在實行工廠化管理的上海市郊農(nóng)場和海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團(tuán)下屬分公司（農(nóng)場），職工如同工業(yè)企業(yè)工人一樣按月領(lǐng)取工資并與企業(yè)分擔(dān)繳費義務(wù)，但僅就保險費來源、繳費水平和對職工當(dāng)期家計的影響而言，上海市郊農(nóng)場與海南橡膠園的差別就不可以道里計。上海市郊農(nóng)場既擁有與工業(yè)企業(yè)所有權(quán)相聯(lián)系的資產(chǎn)收益，又使用勞動成本較低的外來農(nóng)民從事種養(yǎng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，因而擁有足夠的財務(wù)能力承擔(dān)企業(yè)為職工繳納的社會保險費。上海市郊農(nóng)場的職工雖然按實際工資水平繳納“五險一金”，但因為工資水平較高，包括社保繳費在內(nèi)的樣本戶人均生活性支出，只相當(dāng)于人均收入的51%。與此相對照，海南橡膠集團(tuán)的職工社保費，無論是企業(yè)還是職工承擔(dān)的部分，全都來自膠工上交的橡膠銷售所得。盡管膠工的社保費已按最低繳費基數(shù)繳納，但由于近年來天然橡膠價格大幅下跌，扣除生產(chǎn)成本和社保費后，膠工拿到手的月工資平均僅為400—500元?？傊?，他們本就屬于低收入群體，社保繳費令其當(dāng)期收入水平進(jìn)一步下降，甚至加劇了其中最低收入者的貧窮。

第二，目前國有農(nóng)場大多實行土地家庭承包制，農(nóng)工實際上成為個體經(jīng)營者，農(nóng)場資源條件越薄弱，職工的社保安排與土地經(jīng)營制度的聯(lián)系越緊密。首先，在家庭承包制的框架下引入“兩田制”，即把農(nóng)地分為身份田（也稱口糧田或基本田）和經(jīng)營田（也稱招標(biāo)田或市場田）。農(nóng)場管理機構(gòu)按土地級差對家庭承包的經(jīng)營田收取地租，將租金用于管理人員工資、公用設(shè)施和農(nóng)田水利設(shè)施投資、社會事務(wù)管理和企業(yè)應(yīng)繳的社保費。職工的身份田免租，其面積既依賴于特定農(nóng)場的職工人數(shù)與農(nóng)地的比例，也取決于農(nóng)場與職工分擔(dān)社保繳費的方式。其次，絕大多數(shù)農(nóng)場職工的收入低于工業(yè)企業(yè)工人，因此農(nóng)場和農(nóng)工繳費均以社會平均工資的60%為基數(shù)。乍看起來，農(nóng)場履行企業(yè)的繳費義務(wù)，只不過是把農(nóng)工的部分土地收入倒了一下手。然而，這卻意味著農(nóng)場與職工分擔(dān)了與此相關(guān)的風(fēng)險，如農(nóng)業(yè)收成下降導(dǎo)致雙方繳費能力削弱的風(fēng)險。再次，最近十多年來，社保繳費基數(shù)每年增加10%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)業(yè)增長率。諸多種糧為主的農(nóng)場，如安徽和江西的農(nóng)場，只好向政府申請困難企業(yè)待遇，將農(nóng)場的繳費額大約減少了23%。最后，以甘蔗、咖啡等經(jīng)濟(jì)作物種植為主的農(nóng)場，特別是廣西、云南的貧困農(nóng)場，在產(chǎn)品價格下跌和社保繳費基數(shù)增加的雙重壓力下，通過實行兩田制或地租全免的方式，把養(yǎng)老保險費中應(yīng)由企業(yè)繳納的部分直接轉(zhuǎn)嫁給了職工。也就是說，職工不得不一力承擔(dān)企業(yè)和個人繳納養(yǎng)老保險費的責(zé)任。

第三，對于農(nóng)場的社保繳費困境，以往的研究多強調(diào)農(nóng)業(yè)的特殊性而呼吁政府實施補貼政策解困，但根據(jù)西歐北美發(fā)達(dá)國家、東歐轉(zhuǎn)型國家和亞洲其他發(fā)展中國家的經(jīng)驗，凡是針對特定職業(yè)群體，如自雇農(nóng)的社保補貼政策，雖能緩解一時的困難，卻會帶來長久的后遺癥。一方面，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及人口老齡化，此類補貼帶來的財政負(fù)擔(dān)日益沉重；另一方面，對特定企業(yè)和職業(yè)群體的社保補貼，不但阻礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動力流動，還將帶來與補貼資格認(rèn)證相關(guān)的尋租行為，更會引發(fā)其他企業(yè)和群體的連鎖式攀比反應(yīng)，從而增添社會不公平和社會不滿。農(nóng)業(yè)就業(yè)人口社保繳費能力薄弱的現(xiàn)象，是一個世界性的難題。其制度性原因在于，社會養(yǎng)老保險最初是為工業(yè)企業(yè)的工人“量體裁衣”而設(shè)計的。在這一制度下，農(nóng)業(yè)就業(yè)者當(dāng)中的低收入和貧困群體往往難以承擔(dān)最低標(biāo)準(zhǔn)的保險費。解決這一問題的根本措施，并非是對繳費能力薄弱者予以財政補貼從而干擾社會保險規(guī)則，而是把緩解老年貧困的制度元素納入國家社會保障體系?；蚴窃O(shè)立普惠制的非繳費型國民養(yǎng)老金，或是采用基于家計調(diào)查的最低養(yǎng)老金制度，以保證貧困老人獲得最基本的養(yǎng)老收入。進(jìn)一步講，自2008年全球金融危機爆發(fā)以來，世界范圍內(nèi)的社保改革理論和實踐都傾向于，依據(jù)社會保障的底線需求即預(yù)防貧窮（ILO，2014），[24]來設(shè)定社會保險特別是養(yǎng)老保險的待遇。這樣做，必將導(dǎo)致社會保險稅率或費率的下降，從而減輕企業(yè)和個人的強制性繳費負(fù)擔(dān)。更重要的是，這一原則的實行既可保證中低收入群體能夠通過繳費擁有社會保險，又能為所有參保個人和企業(yè)做出附加保險安排留有財務(wù)余地。

第四，占農(nóng)場職工大多數(shù)的中低收入者，對于養(yǎng)老保險有著“低繳費、低待遇”的實際需求。這種偏好正巧暗合了國際社保改革潮流，但實際上是中低收入群體在生活必需品支出與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險預(yù)防之間、當(dāng)期消費與未來養(yǎng)老收入之間權(quán)衡的結(jié)果。僅就家有養(yǎng)老保險繳費者的全部樣本戶而言，在人均生活性支出中社保費占到了18.5%。對于那些同時承擔(dān)企業(yè)和個人繳費責(zé)任的樣本戶，這個比率還更高些。多年來，為了避免社保繳費導(dǎo)致家庭當(dāng)期生活水平大幅下降甚或跌至貧困線以下，中等發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)場的生產(chǎn)一線職工一直采用最低繳費基數(shù)。此外，一些接近退休的職工通過辭職，有意在達(dá)到最低繳費年限時停止繳費。這種行為，與近十多年來養(yǎng)老金不依賴經(jīng)濟(jì)增長和物價變動而逐年大幅度增加直接相關(guān)，同時也反映出這些職工對參保成本—收益的算計，以及在工作—閑暇和工資—養(yǎng)老金等多組收益比較中所做出的選擇。

農(nóng)場及其職工遭遇的社保繳費困境，主要發(fā)生在中等發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。農(nóng)場之間在資源稟賦、所屬行政管理機構(gòu)層級和所在省份農(nóng)墾系統(tǒng)的組織方式上千差萬別，職工家庭擁有的人力、資產(chǎn)和經(jīng)營能力也多種多樣，單一的解困方案未必奏效，這就需要對現(xiàn)有難題加以分解并從不同層面予以排除。

第一，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費率過高，一直以來都是所有企業(yè)及其員工面臨的共同問題。除了養(yǎng)老基金管理效率不高、投資收益率過低等因素以外，繳費率畸高的根本原因，在于當(dāng)期征繳的保險收入，部分地用以填補以往國企改革遺留的隱形養(yǎng)老債務(wù)。對于解決這一問題已有社會共識，即以出售國有資產(chǎn)所得和其他財政資金來清償這些債務(wù)，舍此而不可能使過高的繳費率降至正常水平（中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所社會保障課題組，2013）。[25]采取這樣的措施，既取決于高層決策群體的政治意愿，又需要恰當(dāng)?shù)纳鐣?jīng)濟(jì)形勢?，F(xiàn)如今中國正處于經(jīng)濟(jì)增長減速期，很難設(shè)想這一問題會在短期內(nèi)解決。①解麗：《人社部：下一步將研究落實適當(dāng)降低社保費率》，《北京青年報》2016年2月26日。

第二，在養(yǎng)老保險大幅降費短期無望的情況下，精簡強制性繳費種類，便是間接增強企業(yè)和職工養(yǎng)老保險繳費能力的一種辦法。中共中央在關(guān)于制定“十三五”規(guī)劃的建議中就曾提出：“將生育保險和基本醫(yī)療保險合并實施”。②《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（2015年10月29日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過），新華社2015年11月3日電。到目前，各地國有農(nóng)場已從地方政府那里或多或少地取得了減少繳費種類的許可。但若從立法層面確認(rèn)這種做法，必會節(jié)約諸多協(xié)商談判的成本。眼下的要務(wù)，當(dāng)為免除農(nóng)場及其職工繳納失業(yè)保險和住房公積金的強制性義務(wù)。首先，對于家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營者而言，失業(yè)保險并非必需品。例如在以社會保險制度聞名的德國，農(nóng)民至今并無失業(yè)保險。其次，就農(nóng)場職工應(yīng)對生存風(fēng)險的需求而言，則住房公積金的必要性遠(yuǎn)不及工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保險。但其繳費率卻高達(dá)24%，屬于排位僅次于養(yǎng)老保險的繳費大項。

第三，允許實行家庭承包制的農(nóng)場職工，參照個體工商戶標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險費。這就意味著在現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度框架下，使他們的繳費率下降至20%。這條建議的根據(jù)在于，實行家庭承包制的農(nóng)場，無異于家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營單元的集合。農(nóng)場里的家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營者既接近于自雇農(nóng)，又與就業(yè)群體中的自雇者頗為相似。況且，這種做法還可從2015年末中央下發(fā)的農(nóng)墾改革文件得到支持：“與國有農(nóng)場簽訂勞動合同的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，可以執(zhí)行當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的企業(yè)職工社會保障政策，也可以實行符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的參保繳費辦法?！雹?015年11月27日《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》。同時，這對那些高收入的農(nóng)墾企業(yè)職工也無實質(zhì)性影響，反倒意味著增加了一個選擇機會。

第四，工作中的窮人缺少足夠的社會保險繳費能力，并非是農(nóng)場職工或農(nóng)民當(dāng)中獨有的現(xiàn)象。對此，社會管理成本較低的解決辦法，是設(shè)立非繳費型國民養(yǎng)老金，其待遇僅為最低食物標(biāo)準(zhǔn)。中國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，已包含了非繳費型養(yǎng)老金元素，即政府承擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。中央財政支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月70元，地方政府還可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。④白天亮：《企業(yè)職工養(yǎng)老金“十一連增”，首次統(tǒng)一提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金》，《人民日報》2015年1月16日。對此，媒體輿論至今不乏激烈批評。批評的根據(jù)，是將這一基礎(chǔ)養(yǎng)老金與低保標(biāo)準(zhǔn)乃至城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇相比較，認(rèn)為發(fā)放數(shù)額太少。事實上，批評者既缺乏對非繳費型養(yǎng)老金和社會養(yǎng)老保險制度的了解，又帶有民粹主義傾向。世界上如瑞典這樣的發(fā)達(dá)國家，國民養(yǎng)老金的替代率（養(yǎng)老金/工資）也只在10%左右。除此而外，國家再依據(jù)家計調(diào)查結(jié)果為收入低于貧困線的老年人提供社會援助譬如住房補貼（帕爾默，2014）。[26]相形之下，中國作為一個發(fā)展中大國，把更低標(biāo)準(zhǔn)的非繳費型養(yǎng)老金作為起點，無疑是一個巨大的歷史進(jìn)步。鑒于此，把中央財政承擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金覆蓋面擴展到農(nóng)場勞動人口，同時將此措施與最低生活保障制度相銜接，對于緩解農(nóng)場低收入和貧困群體的養(yǎng)老困難，不失為一條可行性較強的措施。

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責(zé)任編輯：張超

作者簡介朱玲，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、經(jīng)濟(jì)研究所研究員（北京，100836）。

〔中圖分類號〕F323.89

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1000-7326（2016）05-0078-19