李天銘

摘要：由于歷史上的原因，麥積山石窟現(xiàn)行管理體制屬于多頭管理，分屬于不同政府部門的多家管理機(jī)構(gòu)明顯存在權(quán)力交叉和重疊現(xiàn)象，極大地制約了麥積山石窟的保護(hù)和管理工作。文章分析了麥積山石窟現(xiàn)行管理體制形成的原因及存在的問題，并從工作實(shí)踐的角度出發(fā)，提出了解決現(xiàn)行管理體制弊端的有效途徑。

關(guān)鍵詞：麥積山石窟；管理體制；遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)；文化產(chǎn)業(yè)

一、麥積山石窟管理體制現(xiàn)狀及存在的問題

麥積山石窟是南北朝以來隴右地區(qū)最重要的佛教活動(dòng)中心之一，長時(shí)間主要由所屬寺院的僧團(tuán)組織負(fù)責(zé)管理。20世紀(jì)40年代，在天水地方學(xué)者馮國瑞先生等人的不懈努力下，麥積山石窟重新進(jìn)入世人視野。新中國成立之初，黨和政府非常重視這處佛教藝術(shù)寶庫，20世紀(jì)50年代先后兩次組織有關(guān)專家對(duì)麥積山石窟進(jìn)行全面調(diào)查，并于1953年9月成立“天水麥積山文物保管所”，正式開始了石窟寺的保護(hù)和管理工作，并代行當(dāng)時(shí)天水縣境內(nèi)文物的征集和保管職責(zé)。1961年3月4日，麥積山石窟被國務(wù)院公布為第一批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位。

20世紀(jì)60～80年代，隨著麥積山石窟崖體維修加固工程的展開，文保所行政隸屬關(guān)系不斷發(fā)生變化。1984年10月，麥積山石窟正式對(duì)外開放。1986年6月，文保所正式更名為麥積山石窟藝術(shù)研究所，隸屬于甘肅省文物局，其職能也逐漸由單純的保護(hù)管理擴(kuò)展為集保護(hù)管理、考古研究、美術(shù)臨摹、資料整理、旅游接待、宣傳展示、安全保衛(wèi)等諸多職能于一身的綜合性研究機(jī)構(gòu)。

在麥積山石窟的保護(hù)范圍內(nèi)，除麥積山石窟藝術(shù)研究所，還設(shè)置有隸屬于地方的天水市麥積山風(fēng)景名勝區(qū)管理局和麥積山國家地質(zhì)公園管理委員會(huì)，以及隸屬于省林業(yè)廳的小隴山林業(yè)實(shí)驗(yàn)局麥積植物園。以上四家管理機(jī)構(gòu)在景區(qū)的管理范圍、職責(zé)權(quán)力、規(guī)劃建設(shè)、土地使用和門票收益等方面存在諸多矛盾。此外，景區(qū)內(nèi)還分布有屬于麥積鎮(zhèn)政府管理的3個(gè)自然村落。各種利益交織在一起，又分屬于不同政府部門歸口管理，客觀上加大了景區(qū)的管理難度。

在麥積山石窟申遺過程中，甘肅省人民政府根據(jù)國家文物局的有關(guān)要求，成立了相應(yīng)的甘肅省絲綢之路申報(bào)世界文化遺產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管副省長掛帥，各成員單位通力協(xié)助。在領(lǐng)導(dǎo)小組的框架下，對(duì)遺產(chǎn)地當(dāng)?shù)卣椭苓厗挝挥辛撕芎媒y(tǒng)籌。但申遺成功后，各級(jí)申遺領(lǐng)導(dǎo)小組自動(dòng)解散，原有問題再次浮出水面。特別是隨著麥積山石窟影響力持續(xù)增強(qiáng)，游客量不斷攀升，僅2015年上半年游客量已突破40萬，給整個(gè)景區(qū)的安全、交通、住宿、接待、餐飲、通訊、衛(wèi)生、環(huán)保等方面帶來諸多問題，原有的多頭管理體制的弊端更加凸顯。具體表現(xiàn)為各單位之間存在明顯權(quán)力交叉和重疊現(xiàn)象，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足麥積山石窟作為世界文化遺產(chǎn)在資金來源、文物保護(hù)、規(guī)劃編制和執(zhí)行、建設(shè)控制措施、環(huán)境容量控制、環(huán)境質(zhì)量保護(hù)、日常監(jiān)測(cè)、展示宣傳等諸多方面的要求。

二、以保護(hù)和管理工作實(shí)踐，

促進(jìn)麥積山石窟管理體制的調(diào)整

1.從規(guī)劃角度完善管理體制調(diào)整

以現(xiàn)有《麥積山石窟保護(hù)規(guī)劃》、《麥積山石窟管理規(guī)劃》為基礎(chǔ)，積極與《天水市城市總體規(guī)劃》《天水市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》《麥積山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》《小隴山國家森林公園總體規(guī)劃》《天水市旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行銜接，最終目標(biāo)是保障麥積山石窟文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性，使文化遺產(chǎn)價(jià)值得以延續(xù)。具體內(nèi)容則包括劃定景觀整體和重點(diǎn)保護(hù)區(qū)劃，制訂相應(yīng)保護(hù)與管理專項(xiàng)措施、限制旅游發(fā)展對(duì)遺產(chǎn)的負(fù)面影響，確定遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)合理的環(huán)境容量，控制游覽接待規(guī)模，嚴(yán)格限定建設(shè)規(guī)模，合理調(diào)整和改善域內(nèi)交通組織。通過積極實(shí)施上述規(guī)劃，認(rèn)真落實(shí)規(guī)劃中關(guān)于管理體制方面的策略，以規(guī)劃為載體，為媒介，將相關(guān)法律法規(guī)精神貫徹到麥積山石窟的保護(hù)、管理、利用工作中，以規(guī)劃實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)管理的具體內(nèi)容，以規(guī)劃微調(diào)管理體制，減少橫向之間管理主體的摩擦，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)總體發(fā)展目標(biāo)。

2.深入開展遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)監(jiān)測(cè)工作

遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)是對(duì)遺產(chǎn)管理的有效手段和模式，利用遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)加強(qiáng)遺產(chǎn)管理對(duì)重新架構(gòu)管理體制具有重要意義。麥積山石窟開展的遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)主要包括以下內(nèi)容：窟龕、壁畫、塑像狀態(tài)及變化情況，周邊氣象環(huán)境，空氣質(zhì)量，游客數(shù)量，相關(guān)建設(shè)活動(dòng)，森林覆蓋率、生物多樣性，棧道承載力和崖體落石等具體內(nèi)容。目前雖然開展了部分監(jiān)測(cè)工作，但與遺產(chǎn)價(jià)值全面保護(hù)和管理要求仍在一定差距，主要體現(xiàn)在：一是監(jiān)測(cè)工作系統(tǒng)性還需要加強(qiáng)，目前監(jiān)測(cè)工作仍然屬于孤點(diǎn)監(jiān)測(cè)，沒形成體系，尚缺少對(duì)歷史環(huán)境、石窟選址環(huán)境、景觀環(huán)境和地質(zhì)地貌特征等方面的監(jiān)測(cè)。缺少對(duì)開發(fā)壓力、旅游壓力等威脅因素的監(jiān)測(cè)。二是監(jiān)測(cè)技術(shù)不夠科學(xué)、完備，設(shè)備更新較慢。如目前窟龕監(jiān)測(cè)方面仍在使用普通溫度計(jì)配合人工記錄監(jiān)測(cè)窟內(nèi)溫度變化，完全不能滿足大數(shù)據(jù)評(píng)估和處理需要。三是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的公開和共享程度不夠，監(jiān)測(cè)合作機(jī)制尚未建立。四是監(jiān)測(cè)范圍尚未核定，目前只針對(duì)遺產(chǎn)載體和文物本體進(jìn)行監(jiān)測(cè)，還沒有擴(kuò)展到遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)，如對(duì)在遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)可能影響到遺產(chǎn)價(jià)值的大規(guī)模修復(fù)或建設(shè)工程的反監(jiān)測(cè)等。特別是最后一項(xiàng)工作對(duì)于改變管理體制有很大影響。

遺產(chǎn)地的監(jiān)測(cè)是對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)管理的一項(xiàng)重要手段，通過監(jiān)測(cè)加強(qiáng)管理，理順管理體制。只有隨著監(jiān)測(cè)水平的提高、監(jiān)測(cè)范圍的全涵蓋，才可以掌握遺產(chǎn)地范圍內(nèi)利益相關(guān)者的基本情況，及時(shí)把相關(guān)信息提供給保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和上級(jí)保護(hù)管理委員會(huì)，從而保證做出的決策具有實(shí)時(shí)性和針對(duì)性，為保護(hù)管理提供一個(gè)動(dòng)態(tài)管理模式，依據(jù)監(jiān)測(cè)成果可以為管理體制的調(diào)整提供最基礎(chǔ)、最實(shí)用的依據(jù)，也能保證調(diào)整管理體制科學(xué)、規(guī)范，從而符合國際上關(guān)于遺產(chǎn)管理的要求。

3.建立遺產(chǎn)地遺產(chǎn)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)重大建筑工程的審批前置制度

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，麥積山石窟遺產(chǎn)區(qū)及緩沖區(qū)內(nèi)不得進(jìn)行可能影響遺產(chǎn)及其環(huán)境安全，以及影響遺產(chǎn)價(jià)值特征載體的真實(shí)性和完整性的活動(dòng)，不得建設(shè)任何污染麥積山石窟及其環(huán)境的設(shè)施。遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)開展的保護(hù)措施必須遵守不改變文物原狀和盡可能減少干擾的原則。遺產(chǎn)區(qū)及緩沖區(qū)內(nèi)應(yīng)保護(hù)原生地質(zhì)地貌特征及生物多樣性，嚴(yán)禁砍伐樹木、開山采石、破壞水源、狩獵等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全部區(qū)域內(nèi)退耕還林。遺產(chǎn)區(qū)及緩沖區(qū)內(nèi)應(yīng)保護(hù)遺產(chǎn)歷史環(huán)境的整體景觀和石窟棧道外的景觀視線，不得進(jìn)行任何可能影響景觀視線的建設(shè)活動(dòng)。

遺產(chǎn)區(qū)一類地塊內(nèi)不得新建永久性建筑物、構(gòu)筑物。對(duì)歷史環(huán)境和選址環(huán)境造成不良影響的已有建筑物、構(gòu)筑物須限期拆除，整治后的土地復(fù)綠還林。遺產(chǎn)區(qū)二類地塊內(nèi)現(xiàn)有村莊的人口實(shí)施只出不進(jìn)，除必要的管理用房外，房屋實(shí)施只拆不建的措施，未來實(shí)現(xiàn)此區(qū)域內(nèi)居民全部搬遷，居民安置選擇遺產(chǎn)區(qū)外用地。對(duì)已出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)建筑限期整改。遺產(chǎn)區(qū)三類地塊內(nèi)需要控制現(xiàn)有村莊和麥積植物園的建設(shè)用地規(guī)模，村莊建設(shè)發(fā)展方向?yàn)檫h(yuǎn)離遺產(chǎn)區(qū)；居民建房形式要求保持地區(qū)傳統(tǒng)建筑特色，建筑最高點(diǎn)不得超過地面4.5米，建筑色彩宜采用土坯、灰色。麥積植物園的建筑允許原址、原面積翻建，建筑最高點(diǎn)不得超過現(xiàn)有高度。

緩沖區(qū)內(nèi)僅允許少量與麥積山石窟保護(hù)、展示及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的項(xiàng)目。建設(shè)工程不得破壞石窟的歷史環(huán)境、風(fēng)貌和石窟棧道上的可視域景觀。工程設(shè)計(jì)方案應(yīng)經(jīng)國家文物局同意后，報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準(zhǔn)。緩沖區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的村莊規(guī)模不得擴(kuò)大。緩沖區(qū)內(nèi)的建筑高度不得大于9米；建筑形式、高度、體量、色調(diào)等應(yīng)當(dāng)與麥積山石窟的歷史風(fēng)貌和自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，建筑風(fēng)格宜采用當(dāng)?shù)孛窬拥男问?。根?jù)以上的規(guī)定，麥積山石窟遺產(chǎn)區(qū)及緩沖區(qū)內(nèi)有大量的住戶，在遺產(chǎn)區(qū)范圍內(nèi)有教場(chǎng)里12戶、在上河組有35戶，在緩沖區(qū)內(nèi)寺溝組有30戶人家，加上遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)分布的多家單位，因此，對(duì)遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)的工程建設(shè)控制，成為一個(gè)比較大的難題。根據(jù)遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)的管理規(guī)定，麥積山石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)上述區(qū)域內(nèi)的建筑審批前置制度，與麥積區(qū)政府、麥積鎮(zhèn)政府簽訂專項(xiàng)協(xié)議，結(jié)合麥積山石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程前期控制，避免因施工才發(fā)現(xiàn)，從而造成監(jiān)管滯后，造成較大損失。通過建筑審批前置制度，可在一定程度上緩解遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)各單位之間的針對(duì)某一項(xiàng)事情的對(duì)立情緒，也可實(shí)現(xiàn)麥積山石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在建筑控制方面的深入了解和全面控制，也為今后逐漸建立起其他方面的管理機(jī)制提供一個(gè)既定的模式。

4.以文化產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展帶動(dòng)管理體制調(diào)整

麥積山石窟現(xiàn)有范圍內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)尚屬空白，有很大發(fā)展余地，尤其是如何借鑒當(dāng)前我國關(guān)于遺產(chǎn)保護(hù)和旅游之間關(guān)系的前沿研究，發(fā)展麥積山石窟文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體就是如何以世界文化遺產(chǎn)麥積山石窟為核心，以景區(qū)內(nèi)文化旅游設(shè)施為載體，在中心景區(qū)內(nèi)建成分布合理、特色突出、功能齊全，以體現(xiàn)北朝歷史、佛教文化、根雕藝術(shù)、雕漆藝術(shù)、民俗文化為特色的文化旅游產(chǎn)業(yè)帶。一方面拉動(dòng)石窟周邊旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展，另一方面帶動(dòng)相關(guān)管理主體之間的協(xié)調(diào)。

具體來講，一是以麥積山石窟藝術(shù)研究所和景區(qū)管理委員會(huì)為主體成立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，納入麥積區(qū)政府、麥積鎮(zhèn)政府、植物園和當(dāng)?shù)卮迕瘢晕幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的，開展整體規(guī)劃。二是分段、分門別類管理，如通過挖掘以麥積山石窟為核心的佛教歷史文化，整合開發(fā)麥積山文化旅游資源，全面構(gòu)建麥積山文化旅游產(chǎn)業(yè)鏈，形成“以點(diǎn)帶線、以線帶面、以面覆蓋”的文化旅游發(fā)展格局，變文化資源優(yōu)勢(shì)為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。三是挖掘天水地方文化，彰顯隴上江南風(fēng)情?，F(xiàn)代旅游業(yè)已經(jīng)不能單靠景觀來進(jìn)行競(jìng)爭，必須有自己的特色，而特色的形成需要?dú)v史文化作為支撐。麥積山石窟不能單獨(dú)彰顯石窟文化，而要將伏羲廟、南郭寺、玉泉觀、南北宅子、紀(jì)信祠、李廣墓、石門、仙人崖、街子古鎮(zhèn)等具有地方文化特色一并整體納入，進(jìn)而突顯地域文化特色，使游客置身麥積山旅游區(qū)，不僅能夠看到麥積山石窟濃郁的佛教文化，更能感受到天水塞上江南的風(fēng)情和深厚的歷史文化積淀。

發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)是大趨勢(shì)，我們一定要把握這個(gè)方向，但同時(shí)要處理好遺產(chǎn)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。最重要的是要把握文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向，一方面抓住遺產(chǎn)保護(hù)管理的核心，更好地保護(hù)世界文化遺產(chǎn)，另一方面要明確我們提出發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)的根本目標(biāo)是理順管理體制，從而做到管理和發(fā)展并舉。

三、麥積山石窟保護(hù)管理體制調(diào)整思考

目前，麥積山石窟作為世界文化遺產(chǎn)地，由于缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，造成實(shí)質(zhì)上的多頭管理、多重規(guī)劃、條塊分割、效率低下，嚴(yán)重影響了日常管理工作的有序開展。因此，有必要借鑒外地成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)遺產(chǎn)管理探索推行職能統(tǒng)一的大部門體制，對(duì)一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置，從而完善遺產(chǎn)管理體制。為打破地方壁壘和部門利益紛爭，應(yīng)該成立省級(jí)層面的長期協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“甘肅省絲綢之路世界遺產(chǎn)管理委員會(huì)”，對(duì)包括麥積山石窟在內(nèi)的甘肅境內(nèi)所有遺產(chǎn)地管理單位的職責(zé)范圍、執(zhí)法權(quán)力、利益分配、合作機(jī)制等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。基于以上思路，可以把甘肅省境內(nèi)世界文化遺產(chǎn)地主管部門的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行整合，如文化、旅游、林業(yè)、國土資源、住建、環(huán)保等部門職責(zé)進(jìn)行抽取，成立甘肅省世界遺產(chǎn)管理委員會(huì)，設(shè)立專門辦事機(jī)構(gòu)，加掛到甘肅省文物局，專職負(fù)責(zé)全省世界遺產(chǎn)的管理、保護(hù)、利用和協(xié)調(diào)，主要職責(zé)是和地方政府溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)遺產(chǎn)地的管理，力爭通過這種整合打破了條塊分割，降低協(xié)調(diào)成本，確保管理工作落到實(shí)處。

具體到麥積山石窟的管理上，應(yīng)當(dāng)建立起遺產(chǎn)地委員會(huì)制度，在這一框架下協(xié)調(diào)遺產(chǎn)地范圍內(nèi)的相關(guān)職責(zé)和權(quán)益。

在世界各遺產(chǎn)保護(hù)較好的國家里，一般都建立有完善的組織管理體系，專門負(fù)責(zé)遺產(chǎn)的保護(hù)工作。這些機(jī)構(gòu)大體上可分為中央政府中的專門機(jī)構(gòu)、地方政府中的專門機(jī)構(gòu)、各級(jí)專家咨詢機(jī)構(gòu)、民間社團(tuán)組織以及相關(guān)科研單位等五部分。這些機(jī)構(gòu)從中央一直延伸到地方，在遺產(chǎn)保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用。在麥積山石窟層面，我們基于現(xiàn)實(shí)情況可積極運(yùn)作，借鑒國外的官方和民間相結(jié)合的模式建立起麥積山石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、林業(yè)、旅游、國土資源、當(dāng)?shù)卣⒋迕褡灾谓M織、村民之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，而麥積山石窟遺產(chǎn)地管理協(xié)調(diào)委員會(huì)是比較恰當(dāng)?shù)倪x擇。設(shè)立遺產(chǎn)地管理委員會(huì)秘書處，加掛到麥積山石窟藝術(shù)研究所，定期或不定期召開委員會(huì)議，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，專職負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)在遺產(chǎn)保護(hù)過程中分享遺產(chǎn)成果。

（責(zé)任編輯：張雙敏）