夏劍琴 戴文舉 蘇少青

摘要：土地整治規(guī)劃是對一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田、村莊、城鎮(zhèn)等進行土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等土地整治活動的總體部署和統(tǒng)籌安排，是合理選擇土地整治項目、有序安排土地整治活動的有效途徑。省級土地整治規(guī)劃編制的科學性和合理性是土地整治規(guī)劃有效實施的關(guān)鍵，也是區(qū)域統(tǒng)籌土地利用、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、發(fā)揮土地資源最大效應(yīng)的重要依據(jù)。分析土地整治規(guī)劃面臨的新形勢，合理確定廣東省土地整治規(guī)劃目標、任務(wù)和指標體系等內(nèi)容，對于科學編制省級或市縣級十三五土地整治規(guī)劃具有重要意義。

關(guān)鍵詞：土地整治規(guī)劃；編制；十三五；廣東省

土地整治規(guī)劃是落實土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制目標的下層級規(guī)劃，對科學指導和統(tǒng)籌安排土地整治各項活動，合理安排土地整治區(qū)域、項目和資金，確保耕地保護目標的實現(xiàn)具有重要意義。當前各級土地整治規(guī)劃存在規(guī)劃定位不清、任務(wù)不明等問題，直接給土地整治規(guī)劃的編制以及實施帶來重大影響。研究十三五土地整治規(guī)劃編制重點問題，可為相廣東省不同層級土地整治規(guī)劃編制提供基礎(chǔ)和參考。

一、十三五土地整治規(guī)劃面臨的形勢

（一）轉(zhuǎn)型升級背景下要求提升穩(wěn)定、持續(xù)的國土資源保障能力，加快轉(zhuǎn)變國土資源利用方式

經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是可持續(xù)發(fā)展的重要保障。土地制度作為后臺支撐體系，對經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級非常關(guān)鍵。制度導致的土地配置效率低下亟待破解，轉(zhuǎn)型升級背景下需要大量建設(shè)用地，同時要求土地政策應(yīng)具備支持可持續(xù)發(fā)展的能力。對土地制度來說，提升穩(wěn)定、持續(xù)的國土資源保障能力，加快轉(zhuǎn)變國土資源利用方式是保障經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的核心內(nèi)容。土地整治規(guī)劃作為建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛的重要方式，其對新形勢下保障中國經(jīng)濟發(fā)展進入創(chuàng)新型、低成本、高收益的發(fā)展模式具有重要作用。

（二）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求國土均衡化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

土地城鎮(zhèn)化帶來的城鎮(zhèn)化結(jié)果不僅加劇了城鄉(xiāng)利益矛盾，也是一種不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式。土地的粗放、無序利用加劇了土地的供需矛盾，但也為節(jié)約集約用地提供巨大空間。隨著國家綜合實力提升、技術(shù)進步不斷創(chuàng)新、體制機制日趨完善，特別是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求日益迫切，低效、閑置城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地急需通過包括土地整治在內(nèi)的方式和手段進行內(nèi)涵挖潛，促進土地利用方式根本轉(zhuǎn)變，進而促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展。

（三）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求加大農(nóng)村土地整理復(fù)墾，提高耕地質(zhì)量建設(shè)

農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本方向是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家現(xiàn)代化。推進農(nóng)村土地整治，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，著力提高耕地質(zhì)量建設(shè)，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標準基本農(nóng)田，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)是長期發(fā)展戰(zhàn)略?？梢姡恋卣问菍崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，保障糧食安全是夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)的核心，最根本的措施則是保護耕地。耕地的量與質(zhì)是穩(wěn)定糧食安全基礎(chǔ)、提升糧食安全保障的根本和核心，而土地整治能夠緩解耕地數(shù)量不斷減少、質(zhì)量不斷降低、生產(chǎn)力不斷下降的現(xiàn)狀，從而夯實糧食安全的根基。同時促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)，必須加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)要素利用效率。排灌設(shè)施、溝渠道路等田間基礎(chǔ)設(shè)施老化失修、功能退化已成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的短板，因此農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對耕地保護和土地整治提出了更高要求。

（四）生態(tài)文明建設(shè)要求優(yōu)化國土開發(fā)空間格局，提升國土生態(tài)安全水平

優(yōu)化國土空間開發(fā)格局需要通過土地整治調(diào)整區(qū)域土地利用格局，需要通過實施差別化土地整治，明確不同地區(qū)土地整治工作定位、方向和措施，也要通過管控土地整治，促進形成科學合理的城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)安全格局，切實推動主體功能區(qū)建設(shè)。此外，構(gòu)建國土生態(tài)文明格局要求山水林田湖統(tǒng)一管護，土地整治要堅持保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主前提下，要降低土地整治對生態(tài)環(huán)境損害程度，要在沙漠化等生態(tài)破壞嚴重地區(qū)，實施以生態(tài)修復(fù)為主的土地生態(tài)環(huán)境整治工程，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善。土地整治工作在堅守耕地保護紅線的同時，應(yīng)深入推進土地綜合整治。通過土地整治等給自然留下更多修復(fù)空間，根據(jù)實地情況實行差別化的土地整治戰(zhàn)略，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域持續(xù)推進田、水、路、林、村（鎮(zhèn)）綜合整治，在城鎮(zhèn)化建設(shè)區(qū)域積極推進“三舊”用地改造，并按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念綜合整體推進集中連片高標準基本農(nóng)田建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治，積極推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，優(yōu)化國土空間格局。

（五）糧食安全和耕地保護需要通過土地整治穩(wěn)定耕地面積、提升耕地生產(chǎn)力

土地整治活動可以不斷改善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)條件，穩(wěn)定耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，實現(xiàn)藏糧于地，維護糧食安全。土地整治工作要加大基本農(nóng)田保護和建設(shè)力度，建立基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償制度；要加大廢棄地等的復(fù)墾利用，提高復(fù)墾耕地質(zhì)量。土地整治是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地生產(chǎn)力的重要內(nèi)容。通過土地整治，可以實現(xiàn)保護耕地數(shù)量不減少、提高耕地質(zhì)量等級的目標，進一步加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，加快實施土壤改良和土壤污染防治，配套和改造現(xiàn)有灌排設(shè)施；通過土地整治加大高標準基本農(nóng)田建設(shè)力度，實施農(nóng)田整治重大工程，建設(shè)旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)糧田，進一步提升耕地的產(chǎn)出能力；通過土地整治探索實施耕作層剝離和再利用，不斷建立和完善耕地和基本農(nóng)田管護措施和相關(guān)制度，提高耕地、基本農(nóng)田的生產(chǎn)力。

（六）多規(guī)合一要求土地整治支撐各類功能區(qū)土地利用差別化，提高土地保障經(jīng)濟發(fā)展能力

土地整治應(yīng)與各類規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并落實規(guī)劃提出的各類功能區(qū)的土地利用，實現(xiàn)土地利用差別化管理。土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的根本方式就是土地整治，對各類發(fā)展區(qū)實行差別化土地整治戰(zhàn)略和方案是土地利用科學合理的核心。如優(yōu)化開發(fā)的城市化地區(qū)應(yīng)把土地整治作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的重要手段，對農(nóng)村建設(shè)用地和城市低效用地進行綜合整治和優(yōu)化，加強低效用地復(fù)墾和騰退，為經(jīng)濟發(fā)展騰挪空間；而農(nóng)業(yè)地區(qū)應(yīng)限制大規(guī)模、高強度的開發(fā)建設(shè)行為，嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模，并統(tǒng)一集中、集約布局，并通過土地整治活動著力進行農(nóng)地整治和中低產(chǎn)田改造，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)耕地數(shù)量和質(zhì)量并增，同時鼓勵農(nóng)民開展土壤改良，推動農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾和有序退出，改善村莊環(huán)境；生態(tài)地區(qū)主要是通過土地整治修復(fù)生態(tài)，加強土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)。實施差別化土地利用政策是優(yōu)化各類功能區(qū)土地利用的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手，土地整治工作是支撐各類不同功能區(qū)開發(fā)、保護等不同土地利用方式的手段，也是“多規(guī)合一”背景下，實現(xiàn)土地保障經(jīng)濟社會發(fā)展能力的關(guān)鍵。

二、廣東省十三五土地整治規(guī)劃任務(wù)和定位

（一）土地整治規(guī)劃任務(wù)研究

不同層級的土地整治規(guī)劃均有土地整治方向和目標、土地整治的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局方案、土地整治項目和資金安排的任務(wù)。省級土地整治規(guī)劃層級較高，土地整治調(diào)控較宏觀，而縣級土地整治規(guī)劃是最低層級，是指導區(qū)域土地整治各項活動的詳細文件，因此縣級規(guī)劃應(yīng)明確各類整治活動的分布以及整治項目的類型、時序、規(guī)模和范圍，土地整治活動需分門別類確定，對應(yīng)的土地整治布局應(yīng)精確、清晰，其土地整治規(guī)劃有針對性和控制性。因此，根據(jù)不同層級土地整治規(guī)劃的性質(zhì)和要求，其土地整治規(guī)劃的任務(wù)應(yīng)有所區(qū)別和側(cè)重。

十三五期間土地整治規(guī)劃應(yīng)成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略實施的重要支撐。省級土地整治規(guī)劃應(yīng)充分考慮省內(nèi)區(qū)域差異，明確重點區(qū)域，注重土地整治差別化，以農(nóng)用地整治為基礎(chǔ)，大力推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)和“旱改水計劃”， 保障糧食安全；以建設(shè)用地整治為重點，大力推進“三舊”改造和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等低效建設(shè)用地整治，促進新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化，有效提高節(jié)約集約用地水平；以土壤污染治理和環(huán)境整治為途徑，堅持綠色發(fā)展，加大污染土地、退化土地綜合治理，大力推進廢棄土地復(fù)墾，加強對生態(tài)文明的提倡與呼吁加強生態(tài)文明建設(shè)，形成數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”的新型土地整治，進一步提升土地資源整體環(huán)境質(zhì)量；以土地綜合整治為平臺，堅持區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體，立足于田、水、路、林、村、城（鎮(zhèn)）的綜合整治，促進土地要素在城鄉(xiāng)間有序流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的土地利用，明確全省土地整治戰(zhàn)略和目標，根據(jù)區(qū)域自然資源、基礎(chǔ)條件和經(jīng)濟發(fā)展等，制定差別化的土地整治政策，科學指導不同功能區(qū)域和市級土地整治規(guī)劃的編制工作。

市級土地整治規(guī)劃應(yīng)承上啟下，注重分解下達指標、銜接好省級土地整治規(guī)劃內(nèi)容、確定各縣各類建設(shè)用地規(guī)模和總體布局等?？h級土地整治規(guī)劃則應(yīng)注重可實施性和可操作性，明確縣域土地整治的總體目標和要求，合理安排各類土地整治活動活動和項目，包括農(nóng)用地整治尤其是高標準基本農(nóng)田建設(shè)、“旱改水計劃”、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和建設(shè)用地整治的規(guī)模、布局和時序安排，確定各類土地整治項目的類型結(jié)構(gòu)、規(guī)模時序和布局安排等。

（二）土地整治規(guī)劃定位研究

土地整治是協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展與土地利用現(xiàn)狀矛盾的重要手段，其內(nèi)容隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化而有所不同。但是，土地整治的根本目標都是通過土地資源的合理開發(fā)和科學利用，不斷提高土地資源保障經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供可持續(xù)的資源條件。省級土地整治規(guī)劃是對省級全域范圍土地整治進行指導的規(guī)劃，屬政策性、引導性的宏觀規(guī)劃，主要是為省域范圍內(nèi)的土地資源開發(fā)利用和保護、糧食生產(chǎn)和糧食安全維護、經(jīng)濟社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等提供方向和引導，是確定全省規(guī)劃期間土地整治戰(zhàn)略、分解土地整治規(guī)劃任務(wù)目標、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的指導性文件，規(guī)劃的科學合理實施能夠使后備土地資源適度開發(fā)、廢棄土地充分復(fù)墾、污染土地合理整治等，從而使土地利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化，土地資源綜合效應(yīng)充分發(fā)揮，并穩(wěn)固支撐區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。

市級規(guī)劃屬落實省級規(guī)劃各項任務(wù)目標的中間層級，是市級土地利用總體規(guī)劃實施的重要補充，是深化區(qū)域土地利用的重要手段，也是指導市級土地整治活動的重要政策文件。縣級土地整治規(guī)劃是土地整治項目實施的重點，屬于具體落實性、實施性規(guī)劃，是落實市級土地整治規(guī)劃各項任務(wù)和目標、確定區(qū)域土地整治活動安排的實施性文件，也是深化實施縣級土地利用總體規(guī)劃的重要補充，是各類土地整治活動開展和項目實施的依據(jù)。

三、廣東省十三五土地整治規(guī)劃指標體系研究

現(xiàn)行土地整治規(guī)劃指標體系存在規(guī)劃指標單一、指標體系不完整，規(guī)劃指標設(shè)置雷同，層次差異不強以及指標空間指導性不足、難以落地等問題，直接影響土地整治規(guī)劃的實施。

（一）指標體系構(gòu)建依據(jù)

不同層級土地整治規(guī)劃定位、目標和任務(wù)等是土地整治規(guī)劃指標體系構(gòu)建的重要依據(jù)之一。土地整治規(guī)劃指標體系是土地整治目標和任務(wù)的定量、具體表現(xiàn)形式。不同層級土地整治規(guī)劃的不同目標、任務(wù)，應(yīng)構(gòu)建不同的指標體系和約束條件。同時，土地整治規(guī)劃指標體系因區(qū)域自然資源、基礎(chǔ)地理和生態(tài)環(huán)境以及土地利用實際等影響，不同區(qū)域土地整治規(guī)劃指標應(yīng)有所差別，如沿海地區(qū)土地整治規(guī)劃指標應(yīng)有防止土壤鹽堿化等指標體現(xiàn)。

（二）指標體系的構(gòu)建

省級土地整治規(guī)劃以預(yù)期性指標為主，主要是確定省域范圍土地整治戰(zhàn)略和土地整治任務(wù)目標，為全省土地開發(fā)、復(fù)墾、整理等整治活動提供方向；市級土地整治規(guī)劃指標體系比省級土地整治規(guī)劃多，包括約束性指標和預(yù)期性指標，主要是確定不同縣域的土地整治任務(wù)和目標，解決相對具體的土地整治問題；縣級土地整治規(guī)劃以約束性指標為主，主要是指導具體土地整治活動和行為。根據(jù)不同層級土地整治規(guī)劃任務(wù)和定位，綜合提出土地整治規(guī)劃指標控制體系。

四、結(jié)論

本文基于十三五土地整治規(guī)劃面臨的形勢，根據(jù)當前不同層級的土地整治規(guī)劃情況分析不同層級規(guī)劃任務(wù)差異，明確其不同的規(guī)劃定位。在此基礎(chǔ)上，基于不同土地整治規(guī)劃任務(wù)和內(nèi)容，提出省級、市級、縣級土地整治規(guī)劃控制指標體系。對不同層級土地整治規(guī)劃設(shè)定不同的規(guī)劃指標體系，可以進一步明確不同層級土地整治規(guī)劃的任務(wù)，提高規(guī)劃編制科學性，加大土地整治規(guī)劃實施的可行性，也為全省十三五土地整治規(guī)劃編制提供研究基礎(chǔ)和重要參考。

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（作者單位：夏劍琴，廣州精地土地規(guī)劃咨詢有限公司；戴文舉、蘇少青，廣東省土地開發(fā)儲備局）