摘 要：改革開放以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷推進(jìn)，行政指導(dǎo)發(fā)揮的作用也越來(lái)越大，在行政行為的理論和實(shí)踐中成為研究的重點(diǎn)。而現(xiàn)實(shí)中行政指導(dǎo)在運(yùn)行過(guò)程中也出現(xiàn)諸多問(wèn)題，本文從行政指導(dǎo)的概念引入，著重分析問(wèn)題的成因，并提出法律建議，促進(jìn)行政指導(dǎo)的法制化、規(guī)范化，從而充分發(fā)揮其指導(dǎo)和服務(wù)的功能。

關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)；成因；法律控制

行政指導(dǎo)是行政法中的重要內(nèi)容之一，同時(shí)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府進(jìn)行干預(yù)的重要手段之一。行政指導(dǎo)因其特殊的功能，在這會(huì)生活中發(fā)揮著無(wú)可替代的作用，但在行政實(shí)效中也不可避免的出現(xiàn)各種問(wèn)題和糾紛。因此，如何完善行政指導(dǎo)，對(duì)其進(jìn)行法律控制成為當(dāng)務(wù)之急。

一、行政指導(dǎo)的概念

行政指導(dǎo)作為行政法上的概念，最早提出是在二戰(zhàn)后的日本，即在1993年由日本國(guó)會(huì)通過(guò)的《行政程序法》中作出規(guī)定，我國(guó)正式使用“行政指導(dǎo)”，是在1999年通過(guò)的最高法對(duì)執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋。

行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)或管轄范圍內(nèi)，基于國(guó)情，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，采取的具有指導(dǎo)性的建議等非強(qiáng)制性方法，來(lái)獲得相對(duì)人的協(xié)助，以實(shí)現(xiàn)一定的行為目的。簡(jiǎn)言之，行政指導(dǎo)就是行政機(jī)關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定行政目的而采取的符合法律精神的指導(dǎo)、建議等行為。[1]

二、我國(guó)行政指導(dǎo)存存的問(wèn)題

顯而易見，行政指導(dǎo)的廣泛應(yīng)用，發(fā)揮了很大的積極作用，但在與社會(huì)發(fā)展中不可避免的出現(xiàn)各種問(wèn)題，在理論上和實(shí)務(wù)上都會(huì)出現(xiàn)矛盾和糾紛，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）我國(guó)行政立法不完善

針對(duì)行政指導(dǎo)行政行為，我國(guó)行政法上還沒(méi)有明確的法律規(guī)定對(duì)其作出限定，缺乏明確的法律依據(jù)和規(guī)范，而這就容易導(dǎo)致行政法失去合法性，缺乏公信力。另外，對(duì)行政指導(dǎo)的要件和行為模式的規(guī)范十分缺乏，在有關(guān)行政指導(dǎo)的規(guī)范性文件中很少會(huì)作出規(guī)定。

（二）行政指導(dǎo)程序不規(guī)范

程序是人們遵循法定的時(shí)限和時(shí)序按照法定方式所進(jìn)行的法律行為，它是實(shí)體和結(jié)果公共的重要保障。而行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)依照法定的方式和步驟，來(lái)實(shí)施行政指導(dǎo)行為。在我國(guó)實(shí)際情況中，存在的一個(gè)突出問(wèn)題即行政指導(dǎo)的程序不規(guī)范、不合理，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一、普遍存在行政指導(dǎo)不依既定程序進(jìn)行；二、行政指導(dǎo)欠缺公眾參與，缺乏民主性；三、有關(guān)信息不公開、不透明。

（三）行政指導(dǎo)與行政命令之間的異化

由于我國(guó)經(jīng)歷過(guò)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，導(dǎo)致在轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)行政指導(dǎo)難免會(huì)受傳統(tǒng)計(jì)劃的思維方式的影響，出現(xiàn)行政指導(dǎo)與行政命令界限不清，甚至異化。在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)以指導(dǎo)之名、行命令之實(shí)的現(xiàn)象普遍存在。

三、行政指導(dǎo)問(wèn)題的成因

行政指導(dǎo)存在的諸多問(wèn)題，分析其原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）受傳統(tǒng)觀念的影響

改革開放以來(lái)，我國(guó)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府的職能也由對(duì)企業(yè)的直接管制轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^上的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)、監(jiān)督與服務(wù)。但由于建國(guó)以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府集中管理模式思維和傳統(tǒng)已固化在官員的觀念中，長(zhǎng)期的影響在短期內(nèi)無(wú)法徹底消除。

（二）法治基礎(chǔ)薄弱

在“官本位”的觀念和體制、行政權(quán)力的膨脹、人權(quán)保護(hù)相對(duì)不足等多方面的作用下，我國(guó)的行政法治基礎(chǔ)薄弱現(xiàn)象比較嚴(yán)重。我國(guó)的憲政力量不均衡、資源缺乏，為達(dá)到一定行政目的往往會(huì)超越法治，導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的發(fā)生。[2]

（三）監(jiān)督機(jī)制尚未建立

我國(guó)對(duì)行政指導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制尚未建立，這就容易導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)而不能及時(shí)有效地進(jìn)行調(diào)控，滋生權(quán)力腐敗，出現(xiàn)權(quán)力濫用，最終損害相對(duì)人的合法權(quán)益。

四、行政指導(dǎo)法律調(diào)控的對(duì)策

在對(duì)行政指導(dǎo)存在的問(wèn)題及成因作出分析后，可知必須對(duì)其進(jìn)行法律控制，才能更好地發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府不再是過(guò)去的行政指揮者，而應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的協(xié)調(diào)者、活動(dòng)秩序的維護(hù)者和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的仲裁者。因此，必須轉(zhuǎn)變職能，由管理到服務(wù)，又直接干預(yù)到間接調(diào)控，充分發(fā)揮行政指導(dǎo)的有效性，統(tǒng)籌規(guī)劃、盡職盡責(zé)、合理引導(dǎo)，為企業(yè)提供更好的服務(wù)。

（二）加快行政指導(dǎo)立法

加快行政指導(dǎo)立法，完善有關(guān)法律法規(guī)，不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是推進(jìn)民主政治的客觀需要，應(yīng)當(dāng)在行政程序法中設(shè)立行政指導(dǎo)行為專門的約束條款，將行政指導(dǎo)行為納入法治化軌道。只有在立法上對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行規(guī)制和約束，才能提高透明度和科學(xué)性。同時(shí)還可以制定《行政指導(dǎo)法》，對(duì)行政指導(dǎo)行為作出更加具體的規(guī)定，從而推動(dòng)其制度化和法治化。[3]

（三）建立健全監(jiān)督程序機(jī)制

有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。建立健全行政指導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制，是現(xiàn)代法治的要求，實(shí)現(xiàn)方式可從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面進(jìn)行。內(nèi)部監(jiān)督即設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，外部監(jiān)督則是通過(guò)立法、司法和輿論的方式進(jìn)行監(jiān)督，從而建立起全面的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，行政指導(dǎo)必須依照嚴(yán)格的程序來(lái)進(jìn)行，通過(guò)聽證制度、信息公開制度來(lái)實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)的科學(xué)化、民主化。

五、結(jié)語(yǔ)

行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政行為中必不可少的，只有加強(qiáng)和完善行政監(jiān)督和法律控制，才能提高行政效果，更好地為人民服務(wù)，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳新民.中國(guó)行政法學(xué)原理[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

[2]劉恒.行政救濟(jì)制度研究[M].法律出版社，1998.

[3]陳小華.構(gòu)建中國(guó)特色的行政指導(dǎo)制度[J].行政論壇，2001年第 3 期.

作者簡(jiǎn)介：

郭傳宇（1989～），男，山東濰坊人，遼寧大學(xué)2015級(jí)法律碩士專業(yè)碩士研究生。