吳瑞

摘 要 從三沙市的生態(tài)環(huán)境及其保護、政治和社會經(jīng)濟3個方面對三沙市環(huán)境保護立法的客觀背景做了分析，論述了加強三沙市環(huán)境保護立法的必要性，闡述了三沙市環(huán)境保護立法堅持的指導(dǎo)思想、遵循的基本原則和對其存在的問題的具體解決途徑。三沙市環(huán)境保護立法必須堅持生態(tài)環(huán)保維權(quán)的指導(dǎo)思想，遵照科學的立法原則。在具體的立法過程中，注意內(nèi)容、規(guī)劃、技術(shù)、制度創(chuàng)新等方面的建設(shè)與完善，提高三沙環(huán)境保護立法的質(zhì)量，健全和完善具有三沙特色的環(huán)境保護法規(guī)體系。

關(guān)鍵詞 三沙市 ；生態(tài)環(huán)境保護 ；生態(tài)維權(quán) ；地方立法

中圖分類號 X3

Abstract This paper analysis the background of environmental legislation from three aspects： ecological and environmental conservation， politics and social economy as well， and deals with the necessity and importance of strengthening the Sansha environmental legislation， then commences the leading idea， the basic principles， which shoud be ascertained in Sansha environmental legislation and detailed settlement methods to the existing problems. Sansha environmental protection legislation should be constructed on the guiding ideology"ecological right protection" as well as scientific legislative principles. In the detailed environmental legislation process， the legislative contents， plan and technology， legal systematic innovation should be constructed and perfected so that the quality of Sansa environmental legislation can be improved and the legal rules and regulations characteristic can be constructed and perfected.

Key words Sansha City ； ecological and environmental conservation ； ecological right protection ； local legislation

三沙市于2012年7月24日正式成立，市政府位于海南省西沙群島的永興島。三沙市下轄西沙群島、中沙群島和南沙群島的島礁及其海域，三沙海域廣闊、資源豐富、環(huán)境優(yōu)美，開發(fā)利用價值和潛力巨大，在國家主權(quán)、安全、政治、經(jīng)濟、軍事、外交上的戰(zhàn)略地位十分突出，但同時生態(tài)環(huán)境極為脆弱，在自然變化和人類活動的影響下，三沙生態(tài)環(huán)境面臨多重壓力。一段時期內(nèi)，隨著三沙經(jīng)濟社會的發(fā)展，海洋生物資源、油氣資源和旅游資源開發(fā)活動將會進一步加大，三沙海域生態(tài)環(huán)境也將面臨更為嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，加快三沙地方環(huán)境保護立法，對保護三沙海域生態(tài)環(huán)境，更好地支撐三沙經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，維護中國主權(quán)和海洋權(quán)益，具有十分重要的意義。

1 三沙市環(huán)境保護立法及其背景

三沙的環(huán)境保護立法受三沙脆弱的生態(tài)環(huán)境、復(fù)雜的政治背景和相對落后的社會經(jīng)濟背景的影響較大，三沙存在以下3個方面的特殊環(huán)境立法背景。

1.1 三沙環(huán)境保護立法的生態(tài)環(huán)境問題及其保護背景

目前，由于三沙生態(tài)環(huán)境脆弱、部分海區(qū)缺乏保護和利用的協(xié)調(diào)的有效機制，引發(fā)破壞海洋生態(tài)環(huán)境的一系列問題。由于自然變化和人類活動影響，導(dǎo)致三沙市部分海域珊瑚礁覆蓋度下降。海南省海洋與漁業(yè)廳對海南三沙市的永興島、石島、北島、趙述島和西沙洲等5個海域的珊瑚礁進行了海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況的監(jiān)測結(jié)果表明，2005-2012年，西沙監(jiān)控海域的珊瑚覆蓋度總體呈現(xiàn)下降趨勢[1]。2014年，對三沙市西沙群島的永興島、北島、趙述島和西沙洲等4個海域的珊瑚礁進行了海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況的監(jiān)測結(jié)果表明，西沙群島的珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康狀態(tài)[2]。珊瑚礁覆蓋度下降，除了全球變暖等自然原因之外，人類活動影響也是一個方面。海洋生態(tài)環(huán)境保護還沒有成為人民群眾的自覺行動，海洋生態(tài)文明主體意識有待進一步提升。

1.2 三沙環(huán)境保護立法的政治背景

雖然三沙海域是中國漁民的傳統(tǒng)作業(yè)區(qū)，但是近年來周邊國家入侵海域侵漁活動日益猖獗，采用炸魚、毒魚等掠奪式作業(yè)方式，造成漁業(yè)資源毀滅性破壞。20世紀50年代以來，南海周邊國家通過掠奪方式無視我國主權(quán)開始對南海中南部淺水區(qū)進行油氣勘查與開發(fā)。近年，周邊國家大肆占據(jù)我國南海中南部的島礁，并向我國九段線內(nèi)縱深推進油氣勘查活動，加快了在南海中南部的油氣勘查開發(fā)步伐。菲律賓、越南、馬來西亞等國家更是將招標區(qū)塊向縱深推進到我國斷續(xù)疆界線內(nèi)2 000多m水深的陸坡海域，與西方及俄羅斯的石油公司合作勘查開發(fā)，在跨越我國九段線的萬安、曾母、文萊一沙巴、西北巴拉望和禮樂等盆地內(nèi)的勘查開發(fā)活動十分活躍。菲律賓、文萊、馬來西亞、越南于20世紀70年代以來擅自派兵強占南沙群島數(shù)十個島礁，造成復(fù)雜的政治局面。

1.3 三沙環(huán)境保護立法的社會經(jīng)濟背景

由于三沙地處偏遠，交通不便，國民經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，仍處于相對滯后的地步，如缺乏工業(yè)基礎(chǔ)不能引入高增值的深加工，不能有效地對本地的漁業(yè)產(chǎn)品進行加工；交通通訊業(yè)比較落后，信息、物資、商品以及人員的流通不暢。三沙市共成立居民委員會8個，當?shù)鼐用褚詽O業(yè)生產(chǎn)為主，生產(chǎn)作業(yè)方式落后，還在采用古老的垂釣、潛水、撿拾等方式作業(yè)。

2 三沙市環(huán)境保護立法的必要性

針對三沙生態(tài)環(huán)境及周邊國家侵權(quán)侵漁現(xiàn)狀，加強三沙環(huán)境保護立法是其生態(tài)環(huán)境的客觀現(xiàn)實和戰(zhàn)略地位的要求，是大勢所趨、勢在必行。

2.1 有利于保護生態(tài)環(huán)境

由于受地理位置、氣候等條件的影響，三沙具有獨特的生態(tài)環(huán)境，是中國主要熱帶漁場，是珊瑚、海豚、海龜、玳瑁、硨磲、海參等珍稀海洋生物的理想棲息地。然而由于特殊的自然地理位置決定了三沙生態(tài)環(huán)境的脆弱性，特別是近幾十年，受全球環(huán)境變化的影響，海水溫度上升，長棘海星活動頻繁，珊瑚生長受到影響。由于南海珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)位于世界生物多樣性最高的“珊瑚金三角”的北緣，是世界珊瑚礁的重要組成部分，全球生態(tài)戰(zhàn)略地位十分重要，如果不去保護和改善三沙的生態(tài)環(huán)境，其后果不僅對海南，而且對全球的生態(tài)環(huán)境也將產(chǎn)生不利影響。因此，三沙生態(tài)環(huán)境的客觀現(xiàn)實和戰(zhàn)略地位決定了加強環(huán)境保護立法的迫切性，加強三沙環(huán)境保護立法勢在必行。

2.2 有利于促進三沙經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展

三沙建設(shè)對于三沙來說是歷史機遇，為了促進三沙經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，三沙的環(huán)境立法必須先行，因為三沙的經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)必須以三沙的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，加快三沙環(huán)境立法的速度，是實現(xiàn)三沙經(jīng)濟、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的前提。通過加強三沙環(huán)境保護立法，三沙的生態(tài)環(huán)境的管理和建設(shè)可以真正做到有法可依，從而避免了保護環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟的矛盾，也避免了三沙出現(xiàn)“先發(fā)展、后治理”的狀態(tài)，對促進三沙的經(jīng)濟、社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

2.3 有利于促進三沙環(huán)境保護立法的制度創(chuàng)新

加強三沙環(huán)境保護立法，有利于針對三沙特有的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、存在的環(huán)境問題，大膽地進行環(huán)境保護法律制度創(chuàng)新。我國環(huán)境法律中有一些環(huán)境保護的法律制度，但由于三沙生態(tài)環(huán)境和環(huán)境問題的特殊性，我國現(xiàn)有的環(huán)境法律制度并不一定能夠完全適應(yīng)三沙生態(tài)環(huán)境管理和建設(shè)的需要，三沙特有的生態(tài)環(huán)境的管理和建設(shè)的環(huán)境問題的解決又需要切實有效的環(huán)境法律制度。因此，加強三沙環(huán)境立法，有利于找出適合三沙的環(huán)境法規(guī)制度，從而提高三沙環(huán)境立法的質(zhì)量，解決三沙的環(huán)境問題。

3 完善三沙市環(huán)境保護立法的途徑

三沙環(huán)境保護立法是一項系統(tǒng)工程，涉及到指導(dǎo)思想、立法原則、立法規(guī)劃、立法制度等方面的問題。

3.1 堅持生態(tài)環(huán)保維權(quán)的指導(dǎo)思想

以建設(shè)生態(tài)文明和海洋強國戰(zhàn)略為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以維護國家海洋主權(quán)、改善生態(tài)環(huán)境狀況、維護海洋生態(tài)安全為目標，著力優(yōu)化海洋生態(tài)保護空間格局，著力強化生態(tài)維權(quán)，提升生態(tài)環(huán)境管控能力，提高保護水平，著力創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護機制體制，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與國防建設(shè)、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 遵照科學的立法原則

三沙環(huán)境保護立法作為地方環(huán)境立法，首先必須遵守國家立法原則的前提下，保持三沙環(huán)境保護立法的靈活性。三沙環(huán)境保護立法必須在其立法內(nèi)容上，符合國家《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》及其他相關(guān)法律規(guī)定，還應(yīng)從三沙生態(tài)環(huán)境保護的實際出發(fā)，堅持國家法制統(tǒng)一性和三沙環(huán)境保護立法靈活性相結(jié)合的原則。

3.3 制定切合實際的立法規(guī)劃

三沙環(huán)境保護立法首先是為了三沙的環(huán)境立法，是為了解決三沙環(huán)境保護問題的。三沙獨特的生態(tài)環(huán)境狀況和存在的問題和其他地區(qū)不一樣，因此三沙在遵循和參照國家的環(huán)境立法規(guī)劃的同時，更重要的是要從三沙自身的實際出發(fā)，體現(xiàn)三沙的地方特色，解決三沙的實際問題。

3.4 重視環(huán)境保護立法的制度創(chuàng)新

3.4.1 充分體現(xiàn)軍地融合的精神

為使三沙生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)切實可行，行之有效，需要駐軍部隊與當?shù)卣⑵髽I(yè)、民眾協(xié)調(diào)一致。生態(tài)環(huán)境保護立法，必須有利于國防建設(shè)的需求。

3.4.2 制定生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估考核機構(gòu)與海洋生態(tài)環(huán)境保護政府目標責任制

立法必須對政府的生態(tài)環(huán)境保護工作制定嚴格、科學的考核指標體系和目標責任制，三沙國家公務(wù)員必須為三沙的生態(tài)環(huán)境保護做出成績。

3.4.3 建立生態(tài)環(huán)保維權(quán)案件的起訴配套機制

為了從嚴打擊對三沙生態(tài)環(huán)境和資源的侵犯，堅決維護國家海洋權(quán)益，切實保護三沙生態(tài)環(huán)境和資源，有必要建立生態(tài)環(huán)保維權(quán)案件的起訴配套機制。

3.5 完善立法內(nèi)容

結(jié)合三沙實際，從海洋和島礁生態(tài)環(huán)境保護、海岸帶保護與開發(fā)、海洋資源開發(fā)、旅游開發(fā)、無居民海島保護開發(fā)、生態(tài)環(huán)境損害賠償以及海洋保護區(qū)管理等方面，制定地方性法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、標準。建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機制，評估鑒定環(huán)境違法行為及溢油等突發(fā)事件造成的生態(tài)環(huán)境損害。建立生態(tài)環(huán)境保護負責人的責任制和終身責任追究制度，實施三沙生態(tài)環(huán)境目標責任制，將生態(tài)環(huán)境保護始終貫穿政府決策過程、執(zhí)行過程，提高政府對生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)行力和公信力。

參考文獻

[1] 海南省海洋漁業(yè)廳 2012年海南省海洋環(huán)境狀況公報[EB/OL]. [2016-01-25]. http：//www.hq.xinhuanet.com/hngov/2013-06/27/c_116305173_2.htm 2012.

[2] 海南省海洋漁業(yè)廳 2014年海南省海洋環(huán)境狀況公報[EB/OL]. [2016-01-25]. http：//dof.hainan.gov.cn/zwgk/tzgg/201506/t20150609_1584261.html.2014.