劉國梅

【摘 要】本文分析了影響地方融資平臺公司內(nèi)控制度建設(shè)的因素，闡明了完善內(nèi)控制度建設(shè)對于主動控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、國有資產(chǎn)保值增值的必要性，提出了理順政企關(guān)系，完善企業(yè)經(jīng)營、政府監(jiān)管的特殊法人治理結(jié)構(gòu)，將內(nèi)控制度建設(shè)與業(yè)務(wù)流程納入責(zé)任明確、協(xié)作制衡的一體化操作建議，并提出應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)人力資源管理和績效考核，為投政府融資平臺的事業(yè)發(fā)展和資本運(yùn)作提供人才保障。

【關(guān)鍵詞】地方融資平臺；內(nèi)控制度建設(shè)

一、前言

從2008年地方政府融資平臺迅速發(fā)展壯大至今已有8個(gè)年頭，融資平臺依托政府將銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)的資金引入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)，加快了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的滾動式發(fā)展。隨著累計(jì)投資不斷增加，融資數(shù)和負(fù)債額不斷累積，地方政府融資平臺應(yīng)當(dāng)高度重視企業(yè)內(nèi)控制度的建立健全，建立起操作性強(qiáng)、重點(diǎn)突出的內(nèi)控體系，以保障國有資產(chǎn)、資金、項(xiàng)目建設(shè)的安全和規(guī)范管理，在國家政策調(diào)控和制度的引領(lǐng)下健康長效的為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

二、地方融資平臺公司的主要業(yè)務(wù)內(nèi)容及特點(diǎn)

地方政府融資平臺公司，是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其主要業(yè)務(wù)內(nèi)容為依托政府信用、土地等資源多渠道籌融資金，將融入的資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性項(xiàng)目建設(shè)，并且負(fù)責(zé)償還貸款本息。負(fù)責(zé)組織實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、開工、驗(yàn)收、決算等工作，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理等。地方政府投融資平臺對于解決地方政府資本性投資資金不足、提高政府資源運(yùn)轉(zhuǎn)效率、加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了重要作用。同時(shí)，其對地方政府依賴度非常高，資金直接或間接的來源于地方財(cái)政，承擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目大多不具有營利性，公司自身也沒有盈利能力。

地方政府融資平臺是我國獨(dú)有的資金+項(xiàng)目的政府投融資機(jī)構(gòu)，我國還沒有對這一特殊的組織形態(tài)出臺整體、系統(tǒng)和規(guī)范的管理制度，相比于投融資業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，地方融資平臺的內(nèi)控制度建設(shè)明顯滯后。

三、加強(qiáng)地方融資平臺公司內(nèi)控制度建設(shè)的必要性

1.加強(qiáng)地方融資平臺公司內(nèi)控制度建設(shè)是防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。在現(xiàn)行機(jī)制下，不論以何種形式進(jìn)行融資，融資平臺公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如果不能有效的控制最終會成為地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而造成地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)、地方經(jīng)濟(jì)社會的不穩(wěn)定隱患，因此對于融資平臺公司舉債、投資、還債的決策和執(zhí)行鏈條必須建立起切實(shí)有效的內(nèi)控制度，明確責(zé)任主體，精細(xì)化核算舉債成本，杜絕過度舉債沖動投資，主動控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.加強(qiáng)地方融資平臺公司內(nèi)控制度建設(shè)是國有資產(chǎn)保值增值的有效保障。地方政府融資平臺承擔(dān)政府投資的公益性、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資額大，工期長，社會影響廣，在項(xiàng)目推進(jìn)全過程存在著一系列的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，且工程領(lǐng)域極容易成為貪腐的溫床。因此，必須建立起一套系統(tǒng)、可行的內(nèi)控制度，以真正規(guī)避和降低風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上防范腐敗，保障國有資產(chǎn)健康運(yùn)行。

3.加強(qiáng)地方融資平臺公司內(nèi)控制度建設(shè)是進(jìn)行多元化投融資的前提。國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）為地方融資平臺的轉(zhuǎn)型指明了道路?！兑庖姟诽岢觥巴七M(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制和運(yùn)營機(jī)制改革”，要求建立完善多層次、多元化的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系。向市場化轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)并吸引社會資金投入地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對內(nèi)控制度管理提出了更加高而全面的要求，如果內(nèi)部控制跟不上，社會資金對地方融資平臺的信賴度低，資金引力作用勢必大打折扣，市場化轉(zhuǎn)型將無從談起。

四、影響地方融資平臺公司內(nèi)控制度建設(shè)的因素分析

1.法人治理結(jié)構(gòu)及決策機(jī)制因素對內(nèi)控制度建設(shè)的影響。公司法人治理結(jié)構(gòu)是內(nèi)部控制體系的重要組成部分，完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)是內(nèi)控制度建設(shè)和有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。地方融資平臺公司以獨(dú)立法人的組織形式設(shè)立，同時(shí)高度依賴地方政府，具有政府性和社會性雙重性質(zhì)，法人治理結(jié)構(gòu)名不副實(shí)，董事會、監(jiān)事會形同虛設(shè)，董事、監(jiān)事及經(jīng)理等均來自于政府直接委派，融資平臺實(shí)質(zhì)上是政府的附屬物，沒有獨(dú)立的決策權(quán)和經(jīng)營權(quán)，融資基本采用政府決策-平臺執(zhí)行-平臺使用-政府最終還本付息的路徑，項(xiàng)目建設(shè)基本采用政府決策-平臺建設(shè)-移交使用的路徑，建設(shè)的決策與執(zhí)行、資金的籌集與使用并不同時(shí)歸屬于公司自身，內(nèi)控建設(shè)缺乏真正的責(zé)任主體，地方融資平臺公司也無法建立起覆蓋所有業(yè)務(wù)的內(nèi)控制度。

2.人員因素對內(nèi)控制度建設(shè)的影響。內(nèi)部控制制度是通過人建立和執(zhí)行的，員工的素質(zhì)和工作能力是內(nèi)控環(huán)境與內(nèi)控運(yùn)行的核心因素。地方政府融資平臺員工的來源和構(gòu)成多樣，人員穩(wěn)定性相對較差，職業(yè)品德和工作能力參差不齊，考核機(jī)制也不健全。管理層由政府直接委派，多為政府官員，核心員工大多來自于政府部門或行政事業(yè)單位，他們對企業(yè)內(nèi)控制度缺乏認(rèn)識，融資平臺公司也沒有針對多重人員結(jié)構(gòu)制定相適應(yīng)的員工培訓(xùn)、退出、激勵(lì)考核機(jī)制，公司管理層更加關(guān)注工作業(yè)績、政績，按照固有的行政事業(yè)單位模式進(jìn)行管理和考核，欠缺企業(yè)經(jīng)營管理的風(fēng)險(xiǎn)意識和創(chuàng)新意識，對企業(yè)內(nèi)控制度缺少了解和重視，因此地方融資平臺公司的內(nèi)部控制建設(shè)顯著滯后于投融資業(yè)務(wù)發(fā)展。

3.經(jīng)營發(fā)展目標(biāo)因素對內(nèi)控制度建設(shè)的影響分析。擁有自身的經(jīng)營發(fā)展目標(biāo)是企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的動因。不同于一般企業(yè)以營利為主要經(jīng)營目標(biāo)，地方融資平臺公司對自身發(fā)展定位不清，其經(jīng)營目標(biāo)是通過政府賦予的資金杠桿作用加速推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其以完成建設(shè)任務(wù)和為完成任務(wù)尋求相應(yīng)資金為最主要的工作。在項(xiàng)目建設(shè)方面，更多的是強(qiáng)調(diào)工程進(jìn)度、社會影響，與項(xiàng)目的投資回報(bào)、資金成本、建設(shè)成本掛鉤不緊密，地方政府對其建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算管理也趨于弱化，建設(shè)程序的規(guī)范性也不夠。在融資方面，建設(shè)資金和償債資金壓力巨大，融資量的多少成為地方融資平臺工作業(yè)績的重中之重，融資成本、資金使用是否規(guī)范等方面并不是首要考慮的因素。作為企業(yè)經(jīng)營管理的一個(gè)組成部分，內(nèi)部控制制度涉及企業(yè)經(jīng)營管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)領(lǐng)域，對于一般企業(yè)，能夠助力企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤最大化的經(jīng)營目標(biāo)，而對于地方融資平臺公司，由于缺乏公司長效發(fā)展戰(zhàn)略和營利目標(biāo)的動力，建立完善的內(nèi)控制度可能在一定程度上拉低完成業(yè)務(wù)工作的效率，因此，地方政府融資平臺的經(jīng)營目標(biāo)間接造成了內(nèi)控制度建設(shè)缺位。

五、改善地方融資平臺公司內(nèi)部控制的對策

1.理順政企關(guān)系，完善企業(yè)經(jīng)營、政府監(jiān)管的特殊法人治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)控機(jī)制的建立和有效運(yùn)行必須建立在公司治理優(yōu)化的基礎(chǔ)之上。理順政企關(guān)系，由地方政府作為出資人，融資平臺公司行使經(jīng)營管理權(quán)，真正做到由公司管理層按照公司發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營計(jì)劃，自主配置融資數(shù)額、確定投融資方式，實(shí)行融資舉債誰使用、誰還款，用市場力量管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低融資成本。建立具有獨(dú)立性、責(zé)任明確的董事會、監(jiān)事會，在其中設(shè)立一定比例的政府代表，保證融資平臺公司的公益項(xiàng)目投資決策符合地方政府要求。

2.加強(qiáng)人力資源管理，制定適合地方政府融資平臺的績效考核辦法。要從加強(qiáng)內(nèi)部控制、促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展來設(shè)計(jì)人員配置方案，組建地方政府融資平臺專業(yè)隊(duì)伍，包含金融、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)和工程專業(yè)技術(shù)等多種專業(yè)人才，并且在選人、用人和管人上以內(nèi)控優(yōu)化為前提，以公司長效發(fā)展為導(dǎo)向制定適合地方政府融資平臺的績效考核辦法與激勵(lì)競爭機(jī)制，為投政府融資平臺的事業(yè)發(fā)展和資本運(yùn)作提供人才保障。

3.建立覆蓋經(jīng)營管理全過程的的內(nèi)控制度。按照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》的規(guī)定，根據(jù)地方融資平臺公司的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定簡便易行、便于實(shí)際操作的內(nèi)控制度。應(yīng)該覆蓋決策-立項(xiàng)-融資-建設(shè)-交付-結(jié)算的全過程，涵蓋人、才、物的全方位管理。將內(nèi)控制度形成標(biāo)準(zhǔn)化文本，以財(cái)務(wù)管理制度為核心，以企業(yè)融資、項(xiàng)目建設(shè)等經(jīng)營形成的資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益為對象，制定不相容職務(wù)分工控制，授權(quán)審批控制，業(yè)務(wù)記錄控制、人員素質(zhì)控制、全面預(yù)算控制、風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)部報(bào)告和內(nèi)部審計(jì)控制等關(guān)鍵控制點(diǎn)和控制措施，同時(shí)，由管理層組織對全員進(jìn)行內(nèi)控制度的通曉與培訓(xùn)，增強(qiáng)全員內(nèi)控執(zhí)行與內(nèi)控意識。

4.將內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行與業(yè)務(wù)流程納入一體化操作。根據(jù)地方融資平臺公司業(yè)務(wù)特點(diǎn)，理順和再造業(yè)務(wù)流程，將業(yè)務(wù)流程作為內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行的載體，形成流程控制標(biāo)準(zhǔn)化格式文本，同時(shí)建立嚴(yán)格的流程節(jié)點(diǎn)負(fù)責(zé)制，監(jiān)督和推動內(nèi)控制度的執(zhí)行，將內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)流程建設(shè)成為責(zé)任明確、協(xié)作制衡的全員動態(tài)協(xié)作過程。

六、結(jié)語

《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》定義的內(nèi)部控制，是由企業(yè)董事會監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程，是公司全員之間的業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)、協(xié)作和相互約束制衡的過程。地方融資平臺公司依托政府承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等關(guān)系民生、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項(xiàng)目，與地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和穩(wěn)定息息相關(guān)，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行，主動防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高綜合實(shí)力，為自身發(fā)展保駕護(hù)航。

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