方園

摘 要：近些年來(lái)，我國(guó)草原荒漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，草原生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，雖然國(guó)家實(shí)施了一系列政策措施，但由于草原生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，都鮮有成效。通過對(duì)問題的原因進(jìn)行分析，指出政策落實(shí)中存在的一些問題，如制度成本的轉(zhuǎn)嫁、政策制定由上而下等。從而得出結(jié)論：牧民、草、畜的關(guān)系需要得到正確處理，并對(duì)擺脫目前草原牧區(qū)政策實(shí)施的困境提出建議。

關(guān)鍵詞：草原牧區(qū)；政策實(shí)施；困境分析

中圖分類號(hào)：F321.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）17-0067-02

新中國(guó)成立后，實(shí)行了草原公有制、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)三級(jí)所有，確立了以牧業(yè)為主、保護(hù)草原、禁止開墾的政策。文革期間，大規(guī)模開墾草原并像農(nóng)區(qū)一樣種糧。改革開放后，通過實(shí)施一系列促進(jìn)生產(chǎn)的政策，牧區(qū)發(fā)展又重新回歸經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，為解決好草原利用問題，國(guó)家于1985年開始實(shí)行草原承包責(zé)任制度。2002年開始實(shí)施以禁牧、休牧為核心內(nèi)容的“退牧還草工程”草原生態(tài)干預(yù)措施，針對(duì)超載過牧，又于2011年啟動(dòng)草畜平衡管理制度。①然而，由于草原牧區(qū)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較落后、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一，2014年內(nèi)蒙古牧區(qū)人均純收入中有60%左右來(lái)自牧業(yè)，生態(tài)干預(yù)所導(dǎo)致的“減畜”對(duì)牧民生計(jì)可持續(xù)帶來(lái)了嚴(yán)重威脅，因此，盡管中央和地方投入了大量資金，草原依然處于“整體惡化、局部改善”的態(tài)勢(shì)。②

（一）生產(chǎn)成本上升，成本利潤(rùn)率下降

草原生態(tài)系統(tǒng)的基本特點(diǎn)是在一個(gè)廣袤的地帶范圍內(nèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，而如今在集約經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)下草原已被圍欄切割成無(wú)數(shù)碎片而使系統(tǒng)的完整性受損。③ 從表1里可以看出，實(shí)行草場(chǎng)承包責(zé)任制后人們的生活成本在不斷提升，成本利潤(rùn)率卻在不斷下降。

（二）牧民與草原的關(guān)系扭曲

生態(tài)補(bǔ)償政策的大規(guī)模實(shí)施是繼草畜雙承包之后草原牧區(qū)的又一次大轉(zhuǎn)型。只有將這兩次大轉(zhuǎn)型聯(lián)系起來(lái)，才能更為清楚地認(rèn)識(shí)問題的關(guān)鍵。但是，草原上的各類生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目都未觸及草場(chǎng)承包這一起關(guān)鍵作用的制度原因，更沒有探究過其背后的原因。依據(jù)這樣的邏輯，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目基本上都是將牧民與草原剝離作為主導(dǎo)思想，而簡(jiǎn)單剝離式的生態(tài)保護(hù)非但沒能治本，反而將生態(tài)問題隨人口和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)嫁到了其他領(lǐng)域。

1.產(chǎn)生問題的原因不清

生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”和“誰(shuí)破壞誰(shuí)付費(fèi)”，對(duì)產(chǎn)生問題的原因認(rèn)識(shí)不清必然導(dǎo)致責(zé)任不清，責(zé)任不清必定造成獎(jiǎng)罰不清。牧民在原因不清的情況下無(wú)形中具有了矛盾的雙重身份：他們?cè)诘玫窖a(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)又簡(jiǎn)單地被從草原剝離，并為生態(tài)項(xiàng)目的實(shí)施付出各種（包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化）代價(jià)。這樣的生態(tài)補(bǔ)償政策一方面對(duì)牧民實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)償，另一方面又把牧民作為管理對(duì)象來(lái)安排和監(jiān)管。①

2.受益者與責(zé)任者不清

牧民的矛盾身份使他們陷入一邊受到“獎(jiǎng)勵(lì)”，一邊失去自主性的困惑，根本原因就在于對(duì)草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度問題（草場(chǎng)承包）的回避，將外部性的責(zé)任制度模糊化，生態(tài)補(bǔ)償缺乏對(duì)病癥的針對(duì)性。原因不明導(dǎo)致補(bǔ)償資金使用的針對(duì)性不強(qiáng)和效果不佳?，F(xiàn)在草原使用的是以食草量為主要依據(jù)的載畜量控制辦法去解決因草場(chǎng)分割承包造成的“蹄災(zāi)”問題，就是典型的原因不清和沒有針對(duì)性的做法。②

（三）非生態(tài)型的替代轉(zhuǎn)移，生態(tài)破壞性加大

不斷加大抵御自然災(zāi)害的設(shè)施建設(shè)投入，卻出現(xiàn)歷史上少有的大量牧民在災(zāi)害中返貧的現(xiàn)象。在環(huán)境脆弱的草原上越是大規(guī)模實(shí)施區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，如禁牧、退牧還草、生態(tài)公益林保護(hù)、移民，越是會(huì)遇到牧民生計(jì)替代選擇的難題。而替代生計(jì)安排中最容易被忽視的一個(gè)問題就是生態(tài)合理性，以致在生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿x下制造出大量非生態(tài)型的替代轉(zhuǎn)移，或者新的替代選擇比原有生計(jì)方式具有更大的生態(tài)破壞性。

這類轉(zhuǎn)移替代對(duì)于草原的傷害有增無(wú)減，但卻常常不在監(jiān)管的范圍之內(nèi)，即便有監(jiān)管，也遠(yuǎn)不及對(duì)禁牧監(jiān)管的嚴(yán)厲程度。

（四）為改變“落后”的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，卻帶來(lái)更大的生態(tài)破壞

1.勞動(dòng)力缺失

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)給牧戶們帶來(lái)了諸多的不便，最大的不便是蘇木里的學(xué)校沒有了，孩子們必須去鎮(zhèn)里讀書，由于孩子太小，只能由家長(zhǎng)陪讀，造成了勞動(dòng)力的損失和開銷的增加。這對(duì)于并不富裕的牧民來(lái)說，無(wú)疑是雪上加霜。

2.出租草場(chǎng)，加大草場(chǎng)退化

租草場(chǎng)的大多都是非牧戶，這些非牧戶絕大多數(shù)都會(huì)超載。例如，在2006年調(diào)研時(shí)，錫林郭勒盟一些老牧民就表示，牲畜和草場(chǎng)的承包導(dǎo)致以前“放牧專業(yè)戶”轉(zhuǎn)變成“放牧全面戶”，各家都分到了牲畜，有些牧戶自家人手不夠，并且也沒有專業(yè)的養(yǎng)殖技能，所以只能將自家草場(chǎng)承包出去，大多數(shù)承包給了非牧戶，因?yàn)橥鈦?lái)人員大多資金比較豐富。這些外來(lái)人員，為了自身利益嚴(yán)重超載，加劇了草場(chǎng)的退化。經(jīng)常見到的現(xiàn)象是，承包出去的草場(chǎng)退化嚴(yán)重，無(wú)法再放牧?xí)r，承包者就租用別的草場(chǎng)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)放牧。

3.過度退牧帶來(lái)負(fù)面影響

“退牧還草”是參照“退耕還林”建立起來(lái)的一種生態(tài)治理與生態(tài)補(bǔ)償模式，兩者有共通之處，但也存在很大差異。林地不像草原，因不可分割的自然屬性被強(qiáng)行分割帶來(lái)的影響是有限的，而且林的使用權(quán)還是相對(duì)比較明確的，所以這種生態(tài)補(bǔ)償比較適合針對(duì)一家一戶。而草原原本是連成片使用的，并且在傳統(tǒng)上使用權(quán)歸社區(qū)共有，在這種背景下針對(duì)一家一戶的生態(tài)補(bǔ)償就要復(fù)雜很多。

（一）研究結(jié)論

1.替代性轉(zhuǎn)移加重了草原生態(tài)的惡化

在環(huán)境脆弱的草原上實(shí)施的一些大規(guī)模區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，并沒有考慮生態(tài)合理性的問題。以奶牛村這種自上而下的生態(tài)移民政策安排為例，其目的是為了保護(hù)草原，同時(shí)發(fā)展新型的舍飼養(yǎng)殖。但是，這種舍飼需要高質(zhì)而充足的飼草地作為支撐，不能滿足這種條件的干旱草原，要么從外部購(gòu)買草料，要么自行開辟飼料地。由于草料運(yùn)輸成本高于當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖草料的成本，人們自然而然選擇了后者，這就導(dǎo)致人們開墾草原種植草料，造成了草原的沙漠化。

2.改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式遇到新問題

在草原制度的變遷中，牧民現(xiàn)在的生活已經(jīng)不再是考慮如何游動(dòng)來(lái)適應(yīng)草原的不確定性，而是在定居定牧圈養(yǎng)的情況下應(yīng)對(duì)牧業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如未來(lái)的維修、棚圈的建造、打井、飼料的來(lái)源等。這就導(dǎo)致人們不得不密集型利用資源，對(duì)外部環(huán)境的依賴性越來(lái)越強(qiáng)，一旦牲畜生病或是遭遇雪災(zāi)，牧民很可能失去唯一的收入來(lái)源。

（二）政策建議

1.制定政策時(shí)應(yīng)該多聽聽牧民們的呼聲

在制定一項(xiàng)政策的時(shí)候，不僅要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)考慮，還要從草原中人與自然的關(guān)系考慮。當(dāng)?shù)氐哪撩褡盍私獠菰?，要多聽聽他們的呼聲。就以載畜量來(lái)說，其制定應(yīng)該是自下而上的，牧區(qū)生態(tài)系統(tǒng)變率極大，草原環(huán)境也不盡相同，就以降水量而言，時(shí)空變化極大。

2.生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策要持續(xù)、規(guī)范和不斷完善

補(bǔ)貼原因和責(zé)任是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策需要做出準(zhǔn)確判斷的前提性問題。補(bǔ)償應(yīng)該作為正常的財(cái)政預(yù)算的一部分，使其成為一種持續(xù)、規(guī)范的補(bǔ)償。而現(xiàn)在的項(xiàng)目補(bǔ)償是臨時(shí)性的，項(xiàng)目結(jié)束了，補(bǔ)償也就中斷了。補(bǔ)償要落實(shí)到人，就是最大程度地解決當(dāng)?shù)厝说纳婧桶l(fā)展問題，不要就生態(tài)而補(bǔ)償生態(tài)，要把生態(tài)補(bǔ)償變成一個(gè)滿足牧區(qū)公共服務(wù)、公共設(shè)施改善的社會(huì)性補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李金亞，李秉龍.中國(guó)草原肉羊產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策研究[D].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，2014.

[2] 梁濤.錫林郭勒草原生態(tài)保護(hù)的公共政策研究[D].呼和浩特：內(nèi)蒙古師范大學(xué)，2012.

[3] 賈幼陵.關(guān)于草畜平衡的幾個(gè)理論和實(shí)踐問題[J].草地學(xué)報(bào)，2005，（12）.

[4] The state of food and agriculture 2009.Food and Agriculture of the united nations，Rome，2009.