夏林

摘 要：臺(tái)灣地區(qū)第二次農(nóng)村土地改革的背景與大陸當(dāng)前的情況有很大的相似性，分析臺(tái)灣地區(qū)的第二次土地改革的內(nèi)容，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)更好地推行大陸地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：土地改革；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；臺(tái)灣當(dāng)局

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）02-0023-02

隨著中國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出打工、經(jīng)商的現(xiàn)象日益增多，打工收入占農(nóng)民收入的比重也越來(lái)越高，農(nóng)村勞動(dòng)力多以老人和婦女為主。大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；⒓s化和機(jī)械化，是促進(jìn)就業(yè)，解放和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，解決目前大陸面臨的農(nóng)民和土地互為制約的矛盾的必然趨勢(shì)。臺(tái)灣地區(qū)第二次農(nóng)村土地改革背景和目的與當(dāng)前大陸地區(qū)情況高度相似，分析和總結(jié)臺(tái)灣地區(qū)第二次土地改革的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推進(jìn)大陸地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)有非常重要的啟示。

一、臺(tái)灣第二次土地改革的背景

臺(tái)灣當(dāng)局1950年進(jìn)行了第一次土地改革，實(shí)行了“三七五減租”、“公地放領(lǐng)”、“耕者有其田”等措施，使大量的臺(tái)灣農(nóng)民都獲得了一定數(shù)量的土地，極大的調(diào)動(dòng)了他們農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，同時(shí)也緩和了當(dāng)時(shí)臺(tái)灣激烈的社會(huì)矛盾，為臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的起飛創(chuàng)造了條件。但是，隨著臺(tái)灣市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的加深，這種土地制度越來(lái)越不適合當(dāng)時(shí)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）經(jīng)營(yíng)分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展

第一次土地改革之后，臺(tái)灣地區(qū)逐漸形成了以小私有者為基礎(chǔ)的土地制度，這種土地制度在臺(tái)灣逐步進(jìn)入了工業(yè)社會(huì)以后，就不適應(yīng)工業(yè)社會(huì)的發(fā)展。因?yàn)槊總€(gè)農(nóng)戶的耕地面積太小，經(jīng)營(yíng)方式分散，造成了農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，不利于農(nóng)業(yè)的機(jī)械化和大型水利工程建設(shè)，制約了工商社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（二）農(nóng)民收入水平低，青壯年勞動(dòng)力大量減少

20世紀(jì)60年代，臺(tái)灣當(dāng)局為了大力發(fā)展工業(yè)，實(shí)行了“田賦征實(shí)”、“隨賦征購(gòu)”和“肥料換谷”等政策，這些政策通過(guò)不斷壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，犧牲農(nóng)民利益的辦法來(lái)發(fā)展工業(yè)，從而制約了臺(tái)灣農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入偏低，降低了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，大批的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不斷涌入城市，造成農(nóng)村大量勞動(dòng)力流失。

（三）土地投機(jī)氣氛盛行，拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重

在19世紀(jì)60年代，臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)取得了快速發(fā)展，為了發(fā)展工商業(yè)，臺(tái)灣大量的農(nóng)地被占用，耕地面積不斷減少，土地價(jià)格持續(xù)上漲。由于土地價(jià)值增加較快，土地的投機(jī)氣氛盛行，不斷有農(nóng)戶將土地高價(jià)賣(mài)給投機(jī)商，導(dǎo)致耕地荒蕪和被占用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

臺(tái)灣當(dāng)局為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，提高臺(tái)灣農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，防止農(nóng)地流失，保護(hù)糧食安全，進(jìn)行了第二次土地改革。

二、臺(tái)灣第二次農(nóng)地改革的內(nèi)容

1982年11月，臺(tái)灣當(dāng)局正式頒布和實(shí)施了第二次農(nóng)村土地改革的方案，其主要內(nèi)容和具體措施主要包括以下方面。

（一）農(nóng)地重劃，輔導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)，加快土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移

所謂“農(nóng)地重劃”，是將一定區(qū)域內(nèi)零散不便管理的農(nóng)地，重新劃分，并通過(guò)土地交換，讓農(nóng)戶原本分散的耕地得以集中，便于田間農(nóng)事管理，實(shí)施機(jī)械耕作。1980年12月19日臺(tái)灣當(dāng)局制定了《農(nóng)地重劃條例》，規(guī)定辦理農(nóng)地重劃的縣級(jí)主管機(jī)關(guān)，設(shè)立農(nóng)地重劃委員會(huì)，積極推動(dòng)農(nóng)地重劃事宜，鼓勵(lì)農(nóng)民交換、轉(zhuǎn)讓、合并分散經(jīng)營(yíng)的小塊土地，或農(nóng)民通過(guò)自愿結(jié)合的方式，將不規(guī)則的農(nóng)田聯(lián)系在一起，形成更大的農(nóng)場(chǎng)，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)，排水不良、田間灌溉不便、耕地分散和零細(xì)狹窄的農(nóng)田都按照農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化、水利現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行組織。

“輔導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)”，是為了將相對(duì)分散的耕地集中起來(lái)，臺(tái)灣當(dāng)局要求把屬于90萬(wàn)農(nóng)戶的90萬(wàn)公頃耕地合并為30萬(wàn)農(nóng)戶，安排其余的60萬(wàn)戶進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)。臺(tái)灣當(dāng)局鼓勵(lì)那些沒(méi)有農(nóng)業(yè)勞作的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓他們的土地，并積極輔導(dǎo)他們就業(yè)。主要措施包括：在農(nóng)村開(kāi)辦各種農(nóng)產(chǎn)品加工廠，建立25億元的“農(nóng)地收購(gòu)基金”，以7.5%的利息率為購(gòu)買(mǎi)耕地的農(nóng)民提供政策性貸款，每個(gè)農(nóng)民可以通過(guò)貸款購(gòu)買(mǎi)3公頃土地，并且凡是新購(gòu)的土地免繳5年的農(nóng)業(yè)土地稅。

（二）推廣“共同經(jīng)營(yíng)”、“專業(yè)化經(jīng)營(yíng)”和“委托經(jīng)營(yíng)”等經(jīng)營(yíng)方式

所謂“共同經(jīng)營(yíng)”，是讓土地毗鄰或者飼養(yǎng)同類(lèi)家禽、牲畜、魚(yú)類(lèi)等的鄰近村民，自愿合作，共同經(jīng)營(yíng)。一般20—30家農(nóng)戶構(gòu)成一個(gè)經(jīng)營(yíng)單位，耕地面積在15公頃左右。共同經(jīng)營(yíng)方式分為3種，第一種叫做“合耕合營(yíng)”，即生產(chǎn)領(lǐng)域和經(jīng)營(yíng)、流通領(lǐng)域都是合作的；第二種叫做“合耕分營(yíng)”，即雙方在生產(chǎn)領(lǐng)域是合作關(guān)系，在經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域則是獨(dú)立的；第三種叫做“合營(yíng)分耕”，在生產(chǎn)領(lǐng)域雙方是獨(dú)立分開(kāi)的，在流通領(lǐng)域則是合作關(guān)系。

“專業(yè)區(qū)”是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的種類(lèi)進(jìn)行分類(lèi)，把若干個(gè)小型的經(jīng)營(yíng)單位聯(lián)合成規(guī)模較大的生產(chǎn)和營(yíng)銷(xiāo)組織，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和銷(xiāo)售的專業(yè)化。這種專業(yè)區(qū)自20世紀(jì)70年代以來(lái)取得了快速的發(fā)展，在80年代中期已經(jīng)有水稻、谷物、茶葉、香蕉、鳳梨、禽畜、魚(yú)和蝦等近30種、400多處，參與的農(nóng)戶接近30萬(wàn)戶，耕地面積15多萬(wàn)公頃，占耕地總面積的1/6 。

所謂“委托經(jīng)營(yíng)”，即耕地面積太小或缺乏農(nóng)業(yè)機(jī)械的農(nóng)民，將農(nóng)田作業(yè)的全部或者部分委托給另一個(gè)農(nóng)民或農(nóng)業(yè)服務(wù)組織進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。

（三）為缺乏資金的農(nóng)戶提供政策性貸款

隨著“共同經(jīng)營(yíng)”、“專業(yè)化經(jīng)營(yíng)”和“委托經(jīng)營(yíng)”等經(jīng)營(yíng)方式的推廣，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)逐漸實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化和規(guī)模化生產(chǎn)，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的土地面積不斷增加，從1952年的0.57公頃上升至1996年的1.03公頃。

為了鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)的機(jī)械化生產(chǎn)，臺(tái)灣當(dāng)局在1972—1978年間為購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)機(jī)械的農(nóng)民提供政策性貸款，并在1979年成立了2億多美元的“農(nóng)業(yè)機(jī)械化基金”，幫助缺少資金的農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)機(jī)械。同時(shí)為了促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)化，臺(tái)灣當(dāng)局通過(guò)了“農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)交易法”，建立了農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)，并制定了重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷(xiāo)售制度，規(guī)范了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與銷(xiāo)售。

為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)土地的積極性，臺(tái)灣當(dāng)局又設(shè)立了“農(nóng)地購(gòu)置基金”，為農(nóng)戶提供低息貸款，幫助農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)耕地。在1982年，為了更好的向農(nóng)民提供低息貸款，臺(tái)灣當(dāng)局制定發(fā)布了《擴(kuò)大家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模協(xié)助農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)耕地貸款辦法》。為了提高農(nóng)民的種植意愿，臺(tái)灣當(dāng)局制定了“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”，獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼政策，提高農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，增加農(nóng)民的收入等。

臺(tái)灣當(dāng)局的第二次土地改革將分散的土地整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了資源的有效利用，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，為臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

三、臺(tái)灣第二次農(nóng)地改革對(duì)大陸解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的啟示

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要行政化與市場(chǎng)化相結(jié)合，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用

市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)能夠反映交易雙方的利益需求，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化合理配置，因此，應(yīng)該充分培育和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用。而從臺(tái)灣第二次土地改革中可以看出，輔導(dǎo)小農(nóng)專業(yè)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變、為農(nóng)戶提供政策性貸款等措施，都離不開(kāi)政府的引導(dǎo)作用。在中國(guó)大陸的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府部門(mén)的引導(dǎo)作用同樣非常重要。

1.政府部門(mén)應(yīng)做好與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的監(jiān)督和服務(wù)工作，積極監(jiān)督、指導(dǎo)本地的重大農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為等，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民的權(quán)益不受損害。

2.完善農(nóng)村保障體系，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。在農(nóng)村，土地是農(nóng)民的第一生產(chǎn)要素，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地轉(zhuǎn)出后收入無(wú)保障、就業(yè)不穩(wěn)定存在著較大顧慮。土地依然承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)保障和社會(huì)保險(xiǎn)功能，在“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”意識(shí)的作用下，沒(méi)有完善的社會(huì)保障制度，農(nóng)地流轉(zhuǎn)也不一定能得到農(nóng)戶的積極響應(yīng)。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，為農(nóng)民專業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

（1）在基層政府成立農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)、咨詢以及招工信息的發(fā)布、維權(quán)等服務(wù)。

（2）發(fā)展縣域的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以吸納更多的勞動(dòng)力就業(yè)，促進(jìn)勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)業(yè)、擇業(yè)。

（3）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，特色農(nóng)業(yè)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)勞動(dòng)力內(nèi)部轉(zhuǎn)移等。

（二）土地改革要兼顧各方利益、實(shí)現(xiàn)共贏

臺(tái)灣第二次土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)通過(guò)對(duì)土地所有人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償彌補(bǔ)了土地所有者的利益損失，同時(shí)又向購(gòu)買(mǎi)土地的農(nóng)戶提供低息貸款，照顧到了交易雙方的共同利益，使改革得以順利進(jìn)行，為工業(yè)化發(fā)展提供了條件。中國(guó)大陸實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的土地制度。土地流轉(zhuǎn)關(guān)切到農(nóng)民的根本利益，土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)價(jià)格的多少，均應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自主決定，這樣才能體現(xiàn)農(nóng)戶的利益訴求。但不可否認(rèn)的是，一些基層政府利用其土地發(fā)包方的地位，在利益博弈中使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格。更有甚者，基層政府利用行政權(quán)力，強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，侵犯了農(nóng)民的自主權(quán)。大陸土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的很多問(wèn)題，歸根結(jié)底是未能兼顧各方利益。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的較快流轉(zhuǎn)，必須尊重流轉(zhuǎn)雙方的意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）充分發(fā)揮金融部門(mén)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的支持作用

從臺(tái)灣當(dāng)局第二次土地改革的經(jīng)驗(yàn)可推看出，臺(tái)灣當(dāng)局為鼓勵(lì)農(nóng)民擴(kuò)大耕地面積，為農(nóng)戶提供低息或無(wú)息貸款的金融支持措施成為土地改革成功的關(guān)鍵。結(jié)合中國(guó)大陸地區(qū)的具體情況，為促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，在金融支持方面可以做到以下幾點(diǎn)。

第一，政府應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行的政策性功能，開(kāi)展以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押為主的土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)貸款，為農(nóng)戶提供低息或免息貸款解決農(nóng)戶購(gòu)買(mǎi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資金缺口。

第二，為農(nóng)村種植大戶提供經(jīng)營(yíng)性貸款，滿足這些農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)種子、肥料、生產(chǎn)工具等方面的資金需求。

第三，金融部門(mén)可增加對(duì)農(nóng)戶的小額信用貸款，積極支持轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)，幫助更多的農(nóng)民擺脫對(duì)土地的依賴。

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[責(zé)任編輯 安 琪]