楊柳

摘 要：加快中國特色社會主義法治社會建設(shè)，進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)居民整體法律素養(yǎng)，必須找準(zhǔn)提升法律素養(yǎng)的著力點(diǎn)、支撐點(diǎn)、切入點(diǎn)、覆蓋點(diǎn)，即建立和健全點(diǎn)面結(jié)合的普法長效機(jī)制，加快立法體制機(jī)制建設(shè)，提高立法質(zhì)量，堅(jiān)持公正司法，提高司法公信力，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平。

關(guān)鍵詞：法治；法律素養(yǎng)；城鎮(zhèn)居民

中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）20-0172-03

黨的十八屆四中全會提出要全面建設(shè)中國特色社會主義法治社會，但法治社會的實(shí)現(xiàn)并不是國家簡單的制定幾部法律、政府下發(fā)幾份文件就可以解決的。公民法律素養(yǎng)的整體水平得不到普遍提高，國家就不可能實(shí)現(xiàn)法治?！胺杀仨毐恍叛觯駝t它將形同虛設(shè)。”[1]實(shí)現(xiàn)法治社會的關(guān)鍵是全體公民積極投身法治社會的建設(shè)實(shí)踐中，成為社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。本課題即從調(diào)研城鎮(zhèn)居民法律素養(yǎng)的現(xiàn)狀入手，分析研究進(jìn)一步提升公民法律素養(yǎng)的具體路徑。

一、法律素養(yǎng)的基本內(nèi)涵及其在法治建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)意義

（一）法律素養(yǎng)的基本內(nèi)涵

法律素養(yǎng)，總的來說，是對公民內(nèi)在對法律現(xiàn)象的態(tài)度和外在運(yùn)用法律知識的能力的總稱，既包括公民對法律本身或法律行為產(chǎn)生的認(rèn)知、情感、態(tài)度和評價，也包括隨之產(chǎn)生的處理法律事件的應(yīng)對能力和對法律后果的期望。

由此可見，評價法律素養(yǎng)的高低必須考慮四方面因素：第一，法律知識，即公民是否具備一定的法律相關(guān)知識或常識，如《憲法》規(guī)定的國家機(jī)關(guān)的運(yùn)行、賦予公民基本的權(quán)利義務(wù)等規(guī)定。具備必要的法律知識是公民懂法、守法、用法、護(hù)法的前提條件。第二，法律意識（法律觀念），即公民對法律、法規(guī)應(yīng)用到社會實(shí)踐的過程中所持的態(tài)度和觀點(diǎn)。增強(qiáng)法律意識是公民自覺學(xué)法、積極守法、合理用法、主動護(hù)法的內(nèi)在動力。第三，法律能力，即公民擁有了法律知識和法律意識，并將其外化到社會實(shí)踐中的能力和水平。當(dāng)公民在個人和國家的合法權(quán)益可能受到侵害時，運(yùn)用嫻熟的法律能力有利于規(guī)避法律風(fēng)險，保障個人和國家的權(quán)益，維持社會的安定與和諧。這也是提升公民法律素養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)目的。第四，法律信仰，即公民內(nèi)心對法律的肯定程度和認(rèn)同程度[2]。盧梭在《社會契約論》中講到：“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是刻在公民的內(nèi)心里”。[3]樹立全民法律信仰，是社會主義法治建設(shè)的最高期望和追求理念。

（二）法律素養(yǎng)在法治建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)意義

從國家層面上說，提升公民的法律素養(yǎng)是全面推進(jìn)依法治國的時代要求。首先，只有提高公民的法律素養(yǎng)，才能促進(jìn)立法工作順利開展。立法質(zhì)量是法律體系的生命線，而立法質(zhì)量的提高，關(guān)鍵在于立法者的個人素養(yǎng)，尤其是法律素養(yǎng)，及其對該法調(diào)整的社會關(guān)系的客觀規(guī)律的把握。只有具有較高法律素養(yǎng)和良好道德的人，才能制定出反映人民意志和客觀規(guī)律的高質(zhì)量的“良法”。此外，立法工作涉及到國家和廣大人民群眾的切實(shí)利益，只有廣大公民主動參與，在民主基礎(chǔ)上高度集中，才能保證“良法”的制定，而公民具備較高的法律素養(yǎng)，則是人民群眾關(guān)心立法、參與立法的前提。其次，只有提高公民法律素養(yǎng)，才能做到公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法。司法、執(zhí)法活動是帶有專職性和有序性的，要求司法、執(zhí)法人員必須具有扎實(shí)的法律知識、強(qiáng)烈的法律意識、較高的法律應(yīng)用能力，否則難以正確而忠實(shí)地履行好神圣的職責(zé)。但是，司法、執(zhí)法活動也是多方面的，實(shí)際工作中遇到的問題更是錯綜復(fù)雜。在法律規(guī)定和客觀實(shí)際之間，實(shí)際上是由司法、執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)來起決定因素的。在法律沒有明確規(guī)定或沒有法律規(guī)定時，法律素質(zhì)的作用就顯得更加重要和突出。這就要求司法、執(zhí)法人員在具備較高的法律素養(yǎng)的前提下，從實(shí)際出發(fā)，正確地理解法律的適用，從而提高執(zhí)法人員的辦案水平和辦案質(zhì)量。

從個人層面上說，提升公民法律素養(yǎng)是公民維護(hù)自身合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要。首先，在現(xiàn)代法治社會，維護(hù)合法權(quán)益最重要的武器就是法律。如果公民擁有良好的法律素養(yǎng)，既可以用法律武器規(guī)避不必要的法律風(fēng)險、保護(hù)自己的合法權(quán)益，也不會隨意的侵犯別人的合法權(quán)益，從而最大限度的減少社會糾紛的發(fā)生。其次，公民只有認(rèn)真地學(xué)習(xí)社會主義法治理念、系統(tǒng)地掌握社會主義法律體系，依照憲法和法律的規(guī)定，嚴(yán)格依法辦事，自覺地守法，擁護(hù)法律的權(quán)威，維護(hù)自身的合法權(quán)益，才能讓法律落實(shí)到我們的實(shí)際生活中，從而形成人人學(xué)法、人人守法、人人用法的法律氛圍。這不僅能夠促進(jìn)社會的文明進(jìn)步，更是對依法治國基本方略的具體落實(shí)。

二、重慶市萬州區(qū)城鎮(zhèn)居民法律素養(yǎng)現(xiàn)狀的實(shí)證調(diào)查分析

本次實(shí)證調(diào)研采取的是問卷調(diào)查的方式，調(diào)研的主要對象是重慶市萬州區(qū)范圍內(nèi)的全日制在校大學(xué)生、政府機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位的在職員工以及退休人員4類人群。問卷內(nèi)容以當(dāng)前萬州區(qū)城鎮(zhèn)居民法律素養(yǎng)為主線，具體從法律知識、法律意識、法律能力和法律信仰4個方面共編制出20道問卷題目。

通過半個月的調(diào)研，共發(fā)放調(diào)查問卷400份，收回有效問卷380份，有效回收率達(dá)95%。從問卷的數(shù)據(jù)分析來看，當(dāng)前萬州區(qū)城鎮(zhèn)居民的法律素養(yǎng)總體水平趨好，但提升空間仍然較大。

（一）城鎮(zhèn)居民大多有儲備法律知識并運(yùn)用于日常生活的良好意愿

從城鎮(zhèn)居民對“當(dāng)新的法律法規(guī)頒布、實(shí)施時，你是否會去主動了解”的反饋情況來看，有38.68%和32.11%的城鎮(zhèn)居民分別選擇了“仔細(xì)研究”或“主動了解”新的法律法規(guī)，僅有8.42%的城鎮(zhèn)居民選擇了“完全不會關(guān)心”。從“目前已有的法律知識，是否能夠應(yīng)對日常工作、生活中發(fā)生的法律問題？ ”的回答情況看，超過60%的被訪者認(rèn)為已經(jīng)“足夠應(yīng)對”和“基本能夠應(yīng)對”，認(rèn)為“不能應(yīng)對”的人有20.53%，認(rèn)為“遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠”的人僅占11.84%。由此數(shù)據(jù)可以看出，萬州區(qū)大部分城鎮(zhèn)居民對學(xué)習(xí)法律知識有較強(qiáng)的主動性和積極性，已經(jīng)意識到掌握一定的法律知識對生活、工作都有較大益處。這既為公民的日常行為規(guī)范提供了法理?xiàng)l件，也是當(dāng)前公民自覺提升法律素養(yǎng)所表現(xiàn)出來的一個積極信號。

（二）城鎮(zhèn)居民的法律意識總體較強(qiáng)，但當(dāng)面對個人利益的得失時略顯局限性

在調(diào)研“當(dāng)你的權(quán)利受到嚴(yán)重侵犯時，首先想到的解決方式是什么？”時，有73.68%的被調(diào)查者選擇“通過法律途徑”來解決問題，20.79%選擇“私下解決”，僅有5.53%的被調(diào)查者選擇“通過非法手段解決”。這一數(shù)據(jù)反映了萬州區(qū)城鎮(zhèn)居民的整體法律意識較強(qiáng)。但在被問及“在可能損失個人利益的情況下，是否依然能夠自覺依法行為？”時，則僅有23%的人選擇“堅(jiān)持依法行為”，44.47%的人選擇“需要權(quán)衡利益再決定”，32.11%的人選擇了“不愿依法行為”。從這一調(diào)研數(shù)據(jù)可見，當(dāng)依法行為可能使個人利益受到消極影響時，公民則可能顯現(xiàn)出片面追求個人利益的局限性，即選擇規(guī)避法律法規(guī)；從另一個角度來看，能否保護(hù)公民的自身權(quán)益是公民選擇法律途徑與否的重要權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)，這是我國立法、司法部門在工作中必須考慮的實(shí)際問題。

（三）隨著法律知識的增長、法律意識的增強(qiáng)，城鎮(zhèn)居民處理法律問題的能力和水平也在不斷提高

從回答“遇到麻煩時，是否清楚地知道走法律途徑的處理程序？”的數(shù)據(jù)中可以看到，“清楚知道”、“大概了解”、“有的知道有的不知道”的被調(diào)查者達(dá)到了90%以上，“完全不知道”的只有6.85%。雖然公民在日常生活中遇到法律問題時，大多會向?qū)ｉT的法律人士進(jìn)行咨詢或者直接交由律師出面解決，但是不斷提高法律運(yùn)用能力也是現(xiàn)代公民所必備的個人素養(yǎng)。

（四）隨著依法治國基本方略的不斷推進(jìn)和落實(shí)，公民對法律的認(rèn)同感逐漸加強(qiáng)，但要讓法治上升到全民信仰的高度仍需時日

當(dāng)被調(diào)查者被問及“您覺得法律能維護(hù)您的切身利益嗎？”時，只有4.9%的人肯定的回答“能”，23.8%和59.9%的人分別選擇“基本能”和“偶爾能”，11.4%的人則選擇了“不能”。由此可見，目前在大部分公民心中法律在大多數(shù)情況下是能維護(hù)公民的切身利益的，但還沒有達(dá)到讓全民信服的程度，即我國的立法、司法、執(zhí)法還有許多地方需要去完善和落實(shí)。

三、城鎮(zhèn)居民法律素養(yǎng)提升的可行路徑

結(jié)合問卷調(diào)查結(jié)果和資料文獻(xiàn)分析，本課題主要從以下幾方面探索提升城鎮(zhèn)居民法律素養(yǎng)的具體路徑。

（一）找準(zhǔn)提升法律素養(yǎng)的著力點(diǎn)——建立點(diǎn)面結(jié)合的普法長效機(jī)制

從1985年我國第一個五年普法規(guī)劃的出臺到今年“七五”普法活動的有序展開，我國在法律、紀(jì)律規(guī)范和法制教育宣傳工作方面都取得了很大的進(jìn)步和成果。但隨著社會多元化的發(fā)展，為進(jìn)一步提高普法工作對公民整體法律素養(yǎng)的促進(jìn)作用，還必須整合資源，著力于建立點(diǎn)面結(jié)合的普法長效機(jī)制。

1.學(xué)校、社會方面應(yīng)從面上加大普法力度，健全普法長效機(jī)制

學(xué)校、社會是普法教育的主陣地，抓的是"關(guān)鍵多數(shù)"，其普法教育對建立法治國家、造就法治人才和培養(yǎng)守法公民等方面具有不可替代的作用，因此必須健全和完善普法教育的長效機(jī)制。

學(xué)校是一代又一代青少年學(xué)習(xí)、成長的搖籃，學(xué)校在傳授青少年知識、技能的同時更需要培養(yǎng)他們良好的道德品質(zhì)，增強(qiáng)青少年遵紀(jì)守法的法治意識，為他們明天走入社會做合格公民做好準(zhǔn)備。因此，學(xué)校必須把青少年的普法教育工作引入課堂教學(xué)當(dāng)中，納入到常規(guī)教育工作中去，并同其他課程一起進(jìn)行定期考核；針對學(xué)生年齡結(jié)構(gòu)、生源背景、社會環(huán)境等特點(diǎn)，學(xué)校要定期邀請思想素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的法律工作者進(jìn)校宣講，舉行主體鮮明的普法教育活動；要將普法教育工作寫入學(xué)校工作制度中，建立法教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，校長擔(dān)任小組長，對領(lǐng)導(dǎo)成員的職責(zé)做明確分工，保障普法教育工作不間斷；要建立相關(guān)的獎懲制度，使普法教育工作與教師的工作績效考核、年度考核評優(yōu)掛鉤，提高教師對普法工作的主動性和積極性。

與學(xué)校相比，社會是由年齡結(jié)構(gòu)、成長背景、社會身份等各不相同的形形色色的個體組成的群體，社會普法教育的人群更廣、普法需求更加多元化，各級地方政府、相關(guān)部門、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道和企事業(yè)單位應(yīng)首當(dāng)其沖地承擔(dān)起社會普法教育工作的重心。建立和完善普法教育工作的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，根據(jù)國家當(dāng)前的普法規(guī)劃把普法工作細(xì)化分配，納入到具體部門、街道社區(qū)、企事業(yè)單位的日常工作行程當(dāng)中，明確各自承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)；建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法用法制度，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)和依法決策、依法行政、依法管理的水平，從而實(shí)現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重運(yùn)用法律手段管理轉(zhuǎn)變；建立和完善不同普法對象的學(xué)法用法制度，整合社會資源，深入基層推進(jìn)普法宣傳工作；建立和完善普法宣傳隊(duì)伍，對專兼職普法宣傳員進(jìn)行定期集中培訓(xùn)和考核，歡迎和吸納優(yōu)秀的社會法律工作者加入宣講隊(duì)伍；建立和完善普法教育經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)專用制度，禁止隨意擠占、挪用等現(xiàn)象的發(fā)生；建立和完善以人大為主體的考核評估機(jī)制，增大普法工作在年終工作考核的比重，加大普法重視程度。

2.黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和機(jī)構(gòu)組織等應(yīng)從點(diǎn)上建立專業(yè)法務(wù)的培養(yǎng)機(jī)制

社會普法教育的對象是廣大百姓，普法教育的內(nèi)容以生活中的法律常識為主，其法制宣傳內(nèi)容的深度和廣度具有很大的局限性。因此，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和機(jī)構(gòu)組織等應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自業(yè)務(wù)的需要，建立專業(yè)法務(wù)的培養(yǎng)機(jī)制。今年上半年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，鼓勵各部門各單位綜合考慮人員情況和工作需要，建立健全黨政機(jī)關(guān)法律顧問、公職律師制度，建立健全國有企業(yè)法律顧問、公司律師制度，探索建立事業(yè)單位法律顧問制度等，促進(jìn)依法辦事，防范法律風(fēng)險。這是我國依法治國的一項(xiàng)重大舉措。

3.調(diào)整普法教育工作，豐富普法實(shí)踐內(nèi)容，創(chuàng)新普法教育形式

首先，轉(zhuǎn)變普法教育工作的重心，從過去注重禁止性、義務(wù)性法律規(guī)范的宣講轉(zhuǎn)變?yōu)閷?quán)利性法律規(guī)范的宣傳，從過去對法律條文的面上解讀轉(zhuǎn)變?yōu)閷穹伤季S、法律適用能力的培養(yǎng)，從過去對公民的懂法守法教育轉(zhuǎn)變?yōu)橛梅ň捶ń逃?，樹立公民對法律的信仰，讓法律真正滲透到每個人的心間。其次，創(chuàng)新普法教育的形式，除了利用電視、廣播、辦板報等傳統(tǒng)宣傳模式外，還可以利用現(xiàn)有的多媒體平臺，比如微博、微信公眾號等開設(shè)專門的法律法規(guī)解讀、典型案例剖析、糾紛咨詢解答、法律知識競賽等法制欄目，增強(qiáng)宣傳互動力度，實(shí)現(xiàn)普法成效。

（二）抓住提升法律素養(yǎng)的支撐點(diǎn)——加快立法體制機(jī)制建設(shè)，提高立法質(zhì)量

一是健全人大主導(dǎo)立法工作的機(jī)制體制，充分發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化公眾廣泛參與，反映民眾真實(shí)訴求，避免法律法規(guī)的制定出現(xiàn)錯位。與此同時，不斷完善向黨委請示報告重大事項(xiàng)制度和立項(xiàng)論證制度，充分考慮立法的必要性、緊迫性和實(shí)效性因素，做到慎用立法資源。二是人大在立法工作中應(yīng)處理好與政府及其相關(guān)部門的關(guān)系，既要減少政府對立法的行政干預(yù)，又要加強(qiáng)與政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明晰法律與行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章的界限，強(qiáng)化公民權(quán)利和政府職能轉(zhuǎn)變，既要考慮到執(zhí)法部門應(yīng)有的權(quán)限和利益，更要考慮到涉及全體人民的公共利益。三是始終堅(jiān)持科學(xué)立法，體現(xiàn)立法的嚴(yán)肅性。在立法的立項(xiàng)、論證、調(diào)研、起草等各個環(huán)節(jié)，都要充分發(fā)揮基層人大和專家學(xué)者的參謀智囊作用，確保制定的法律法規(guī)的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

（三）明確提升法律素養(yǎng)的切入點(diǎn)——堅(jiān)持公正司法，提高司法公信力

一是建立健全司法工作人員的培訓(xùn)機(jī)制，既要從思想上抓好司法人員的法治理念教育和職業(yè)道德教育，樹立司法人員一身正氣的公眾形象，又要從專業(yè)上抓好司法人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高司法工作的專業(yè)水平。二是堅(jiān)持司法公正原則，堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦案，落實(shí)公開審判制度，規(guī)范法官自由裁量權(quán)的行使；進(jìn)一步健全和完善審判管理制度和案后監(jiān)督制度，健全改判和發(fā)回重審案件的反饋機(jī)制，加強(qiáng)案件質(zhì)量監(jiān)督，體現(xiàn)個案公正，樹立司法權(quán)威。三是全面構(gòu)建廉政風(fēng)險防控體系，完善內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，“零容忍”查辦違紀(jì)違法案件，肅清司法環(huán)境。四是建立和健全民眾監(jiān)督制度機(jī)制、民意溝通表達(dá)機(jī)制，暢通群眾訴求渠道，做到陽光司法、有訪必復(fù)、有問必答，增強(qiáng)群眾司法信任感。

（四）把握提升法律素養(yǎng)的覆蓋點(diǎn)——加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平

首先，端正行政執(zhí)法人員的執(zhí)法觀念，牢固樹立“執(zhí)法為民”的服務(wù)宗旨。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)時時牢記執(zhí)法過程中的罰款處罰等只是警示和教育行政相對人的一種手段和方式，不能顛倒本末、以權(quán)為大、以罰代管。其次，建立、健全執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制，提高執(zhí)法水平。制訂執(zhí)法人員定期培訓(xùn)計劃，做好經(jīng)費(fèi)預(yù)算；培訓(xùn)內(nèi)容以界定行政執(zhí)法范圍、明確行政執(zhí)法程序、提升行政執(zhí)法技能為主，確保執(zhí)法行為的合法性、合理性；采取典型案件講評、專家專題講座、組織外出學(xué)習(xí)等方式進(jìn)行實(shí)踐性培訓(xùn)；對培訓(xùn)實(shí)效進(jìn)行量化考核，定期監(jiān)督檢查。再次，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為。健全行政執(zhí)法監(jiān)督管理制度，采取自查、互查、抽查等方式對執(zhí)法工作的程序、審理、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，確保行政執(zhí)法工作的規(guī)范進(jìn)行。

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