任潔

摘 要：我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了兩次變遷，第一次是傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度，經(jīng)歷了萌芽、探索和曲折發(fā)展三個(gè)階段，為新農(nóng)保的出現(xiàn)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；第二次是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而且目前我國仍然在這方面不斷總結(jié)教訓(xùn)，積極進(jìn)行探索與創(chuàng)新。通過對(duì)兩次制度變遷的總結(jié)與評(píng)述，了解我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際情況與政策實(shí)施效果，挖掘兩次變遷的發(fā)展特點(diǎn)、存在的缺陷與需要完善的方面，為我國新農(nóng)保的不斷完善提供針對(duì)性建議。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度變遷；社會(huì)保障；發(fā)展對(duì)策

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）21-0049-05

回顧六十年來（1956—2016年）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的曲折發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，在發(fā)展初期我國僅僅將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)作為政治的附屬物，直到1986年“沙洲會(huì)議”確定了農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的主要任務(wù)，并在此基礎(chǔ)上展開全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)探索。六年之后，1992年民政部頒布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，現(xiàn)在普遍稱之為傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在全國范圍試點(diǎn)和推廣并取得一定成效。由于傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)本身存在一定的缺陷，隨著時(shí)間的推移，問題逐漸凸顯，1998年以后傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入整頓規(guī)范時(shí)期，參保人數(shù)逐年降低，最終于2002年被新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)取代，即十六大以后我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式步入正軌。

一、我國傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷歷程及評(píng)述

1.萌芽階段（1956—1986年）。新中國成立初期，農(nóng)村家庭養(yǎng)老為主要的養(yǎng)老保障方式。1952年經(jīng)過三年的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，提高了農(nóng)村家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，穩(wěn)固了家庭保障的實(shí)力。雖然在這一時(shí)期尚未出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的政策措施，農(nóng)村養(yǎng)老以傳統(tǒng)的家庭保障為主要形式，政府對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老沒有強(qiáng)有力的政策支持和財(cái)政支撐，但其仍然對(duì)這一問題思考頗多，結(jié)合各方面因素為農(nóng)村養(yǎng)老尋找突破點(diǎn)。隨著集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，平均主義的分配制度在實(shí)踐操作中起到了潛在的社會(huì)保障制度的功能，其中便包括農(nóng)村養(yǎng)老保障。如《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中有所強(qiáng)調(diào)的問題：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于缺乏勞動(dòng)力或者完全喪失勞動(dòng)力，生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠?！蔽闹刑岬降奈宸矫姹Ｕ?，即為此后眾所周知的“五保”。一部分無勞動(dòng)力的農(nóng)民開始享受到來自國家的福利政策，我國農(nóng)村養(yǎng)老開始了以“家庭保障為主，五保制度并行”的保障模式，同時(shí)我國城鄉(xiāng)“二元化”的社會(huì)保障制度進(jìn)一步固化。

人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)在1978年開始的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中被家庭經(jīng)濟(jì)所取代。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變革，給農(nóng)村發(fā)展帶來一系列的變革：商品經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村發(fā)展起來、計(jì)劃生育的實(shí)施、人口結(jié)構(gòu)的變化等等，這些變化均成為誘致性制度變遷的重要原因。

2.探索時(shí)期（1986—1992年）。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的逐漸縮小，“五保戶”再次回到家庭之中，但此時(shí)的農(nóng)村家庭已與往日大不相同——家庭結(jié)構(gòu)大大縮小、家庭價(jià)值觀念也有了極大的變化，社會(huì)中出現(xiàn)了大量的家庭沖突與矛盾，為了緩解農(nóng)村家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，我國開始探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老。1986年10月沙洲會(huì)議確定了農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的主要任務(wù)；1987年對(duì)于建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障制度的探索在全國蔓延開來，在山東、北京、上海等地1 000多個(gè)經(jīng)濟(jì)條件較好的縣進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)。截至1989年底，800多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為單位的養(yǎng)老保障制度。

這一階段是我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的初步探索，盡管取得了一定的成就，但從中反映出的問題更值得關(guān)注。首先，缺乏統(tǒng)籌。農(nóng)村社保試點(diǎn)是以村鎮(zhèn)為單位開展的，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦法和村規(guī)民約，各村之間制度混亂，注定不能長(zhǎng)久維持。其次，資金籌集方式存在問題，大部分農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來自集體，導(dǎo)致集體負(fù)擔(dān)過于繁重，相比之下村民不投入資金只享受成果，違背權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等原則，這樣的籌資方式只會(huì)給村集體帶來越來越大的資金壓力，最終淪于失敗。最后，資金的增值方式過于落后，資金增值緩慢，老齡化大潮來臨之時(shí)會(huì)出現(xiàn)資金不足的危險(xiǎn)。

3.曲折發(fā)展（1992—2002年）。1992年民政部頒布《縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，此次試點(diǎn)吸取了之前以村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的教訓(xùn)，走農(nóng)村不同職業(yè)人員社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化方向。根據(jù)《縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》的指導(dǎo)，民政部先后在山東省和武漢市發(fā)展起來農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，此后，江蘇、河北、福建、上海等地也相繼發(fā)展起來。數(shù)據(jù)顯示，到1997年底，全國已有8 280萬農(nóng)民參加，累計(jì)140多億元，其中55萬農(nóng)民已經(jīng)領(lǐng)上養(yǎng)老金（民政部《民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，2002）。

但好景不長(zhǎng)，由于銀行利率自1996年來連續(xù)下調(diào)，實(shí)際收益達(dá)不到投保人目標(biāo)期望，這個(gè)完全靠個(gè)人繳費(fèi)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)遭遇極大的壓力。直到2002年底，農(nóng)村參保人數(shù)為5 462萬人，相較1997年年底參保人數(shù)縮減了將近一半。

我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索過程是社會(huì)保障制度第一次變遷中的一部分內(nèi)容，凸顯出典型的路徑依賴的特點(diǎn)。路徑依賴這一概念源于生物學(xué)，諾斯則用來描述以前的機(jī)制對(duì)當(dāng)前和未來的影響。首先，由于經(jīng)濟(jì)體制的限制，生產(chǎn)系統(tǒng)與社會(huì)保障系統(tǒng)無法分離。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期集中統(tǒng)一的原則下，國家往往將生產(chǎn)和社會(huì)保障集中于同一項(xiàng)計(jì)劃之中，想辦法使生產(chǎn)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障系統(tǒng)的目標(biāo)，沒能將社會(huì)保障視作單獨(dú)獨(dú)立于生產(chǎn)系統(tǒng)之外的、具有自身邏輯性和規(guī)律性的制度體系。在1956年前后我國的社會(huì)保障可以用“扶貧”和“救災(zāi)”兩個(gè)詞語概括，顯而易見的是這個(gè)時(shí)期的社會(huì)保障系統(tǒng)被融入生產(chǎn)系統(tǒng)之中了。到了高級(jí)合作社完成后，社區(qū)性社會(huì)保障由于其所帶來的報(bào)酬遞增效應(yīng)而出現(xiàn)如“五?！惫B(yǎng)制度、合作醫(yī)療等等為農(nóng)民的生活提供了一定的保障，但仍可發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)制度具有路徑依賴的特點(diǎn)。其次，二元化的社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)。由于戶籍制度的限制，農(nóng)民不能享受到與城市戶口相同的社會(huì)保障政策，因此農(nóng)村養(yǎng)老模式普遍為家庭保障，依靠農(nóng)村大家庭的分工勞動(dòng)來保證對(duì)老人的養(yǎng)老和對(duì)下一代的撫養(yǎng)。農(nóng)民為了保障家庭養(yǎng)老代代延續(xù)仍然堅(jiān)持養(yǎng)兒防老和土地供養(yǎng)，這種典型的路徑依賴時(shí)刻制約著我國社會(huì)保障制度的創(chuàng)新與發(fā)展。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是“保富不保窮”的籌資完全依靠農(nóng)民本人的商業(yè)保險(xiǎn)形式，相較于同時(shí)期的城鎮(zhèn)則是以個(gè)人儲(chǔ)蓄和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的方式，因此農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)只有個(gè)人賬戶，而城鎮(zhèn)則有“個(gè)人賬戶+社會(huì)統(tǒng)籌”。甚至，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不貼合實(shí)際，農(nóng)民無力繳納；到期發(fā)放的金額養(yǎng)不起參加保險(xiǎn)的農(nóng)民。

種種缺陷造成了傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的失敗，但也為繼續(xù)建設(shè)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索提供了頗多啟示：第一，應(yīng)當(dāng)破除城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)的藩籬，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的整體觀。在城市和農(nóng)村的社會(huì)保障制度建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)保持結(jié)構(gòu)上的一致性，以保證城市和農(nóng)村之間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)及勞動(dòng)力的自由流動(dòng)；保持村與村之間社會(huì)保障制度的一致性，以保證農(nóng)村之間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)，農(nóng)民在農(nóng)村的流動(dòng)。歸納起來，我國應(yīng)當(dāng)建立全國范圍基本一致的社會(huì)保障制度框架，各省各地區(qū)乃至鎮(zhèn)、村都應(yīng)當(dāng)包括在制度框架之內(nèi)，在實(shí)踐中根據(jù)不同的實(shí)際情況實(shí)地調(diào)整方法手段，努力破除制度上和結(jié)構(gòu)上的城鄉(xiāng)差異，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的快速流動(dòng)和人們的便捷生活。第二，確立政府的主導(dǎo)地位。傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度建立在以村為單位的基礎(chǔ)之上，之后吸取教訓(xùn)搞試點(diǎn)“由點(diǎn)到面、逐步發(fā)展”，均以失敗告終。留給我們的啟示就是，要定位好政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)探索中的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際問題提供財(cái)政支持、組織實(shí)施、管理監(jiān)督等等。

二、我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索及評(píng)述

從2009年起開展新農(nóng)保試點(diǎn)工作，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)辦[2009]32號(hào)），凡是在試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)的年滿16周歲、非在校生、未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民均可自愿參加。在中央政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，第一批試點(diǎn)地區(qū)新農(nóng)保工作進(jìn)展順利；2010年開展對(duì)于西藏、青海、甘肅、云南等貧困地區(qū)的第二批試點(diǎn)也初具成效，同年《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布，為新農(nóng)保的全面推進(jìn)提供法律保障。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)步入正軌，不斷完善社會(huì)保障制度建設(shè)，越來越具有明確的建制理念和目標(biāo)定位。2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，提出到“十二五”末，在全國基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實(shí)施，并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其實(shí)施成效顯著，據(jù)人社部發(fā)布的《中國社會(huì)保險(xiǎn)年度發(fā)展報(bào)告2014》顯示，2014年末全國養(yǎng)老基金累計(jì)結(jié)余3.56萬億，其中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老基金累計(jì)結(jié)余3.18萬億，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金累計(jì)結(jié)余3 845億。隨著人口老齡化進(jìn)程不斷加劇，基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，保障基金安全的任務(wù)越來越重，迫切需要強(qiáng)化對(duì)基金投資運(yùn)營的管理和監(jiān)督。其中，保險(xiǎn)資金和養(yǎng)老基金是資本市場(chǎng)投資的長(zhǎng)期性基金；而養(yǎng)老基金比保險(xiǎn)資金還要穩(wěn)定，養(yǎng)老基金幾十年不用考慮流動(dòng)性的問題，是發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值和實(shí)施價(jià)值投資的本源所在。因此，我國對(duì)于龐大的基金的風(fēng)險(xiǎn)防控和保值增值出臺(tái)了具有針對(duì)性的政策：一是2015年8月17日國務(wù)院發(fā)布《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》（國發(fā)[2015]48號(hào)），這是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革發(fā)展史上的一項(xiàng)大事和重大突破，標(biāo)志著數(shù)以萬億計(jì)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金即將在中國資本市場(chǎng)上橫空出世，并將成為促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)強(qiáng)有力的助推器和實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值的重要途徑；二是2016年3月28日，國務(wù)院正式發(fā)布《全國社會(huì)保障基金條例》，這是首次以國務(wù)院條例級(jí)別明確社保基金運(yùn)作規(guī)范。《條例》根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，對(duì)基金的籌集、使用、管理運(yùn)營、監(jiān)督等環(huán)節(jié)做出進(jìn)一步規(guī)范，保證基金安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值。

直至今日，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第二次變遷仍在進(jìn)行之中，相較于第一次變遷過程中政府制定政策的隨意性、臨時(shí)性及非連續(xù)性的特點(diǎn)，探索出了新制度、新體系——與社會(huì)生產(chǎn)系統(tǒng)相分離的具有自身發(fā)展邏輯和規(guī)律的獨(dú)立的制度體系，具體表現(xiàn)在：一是新型農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的籌資原則是“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”，這種方式既調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參保的積極性，又不至于因?yàn)槔U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高而使農(nóng)民望而卻步，“繳得起”是新農(nóng)保保障有效性的要求，也是決定其成功與否的關(guān)鍵。二是制度的統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合。總結(jié)第一次制度變遷時(shí)的教訓(xùn)，我國開始建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度框架，地區(qū)政府可以在主制度框架內(nèi)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況指導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)的各項(xiàng)工作，如蘇州模式——“農(nóng)保轉(zhuǎn)城?！焙汀袄夏贽r(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)貼制度”、北京城鄉(xiāng)銜接和轉(zhuǎn)換的養(yǎng)老制度、安徽霍邱的“糧食換保障”等等。通過實(shí)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民也和城市居民一樣開始享受政府帶來的關(guān)于生活各方各面的保障，提高了地方政府的創(chuàng)新能力，縮小了城鄉(xiāng)的二元化差異，便于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推廣和普及。三是探索新的保值增值途徑，加強(qiáng)對(duì)基金的投資管理。長(zhǎng)期以來，國家對(duì)于基金的投資管理不夠深入，投資方式只有兩種——存入銀行和購買國債。這樣的投資方式很難保證資金在通貨膨脹的背景下實(shí)現(xiàn)保值，增值就更不必多說。2015年國務(wù)院出臺(tái)的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》借鑒國際上的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營，使養(yǎng)老基金成為調(diào)控國家勞動(dòng)力成本的重要工具，促進(jìn)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。同時(shí)，國務(wù)院出臺(tái)的投資政策也有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)防范，避免侵占、貪污、挪用基金及基金貶值等隱形損失的增加，通過明確投資原則及范圍等方面的制度保證基金的安全，同時(shí)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值。

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主制度框架大體已經(jīng)形成，盡管新農(nóng)保制度取得了一定的成果，但也在運(yùn)行過程中發(fā)現(xiàn)了不少的缺陷：一是農(nóng)村養(yǎng)老形式單一，具有典型的路徑依賴。農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)越來越小化，從前的四世同堂如今很少能夠見到，往往在農(nóng)村也會(huì)像城市一樣出現(xiàn)一個(gè)家庭贍養(yǎng)四位老人的情況，作為普通的農(nóng)村家庭無力負(fù)擔(dān)如此沉重的養(yǎng)老任務(wù)，這些問題極易影響家庭中老人的生活質(zhì)量。二是制度本身缺乏法律的支持，雖然我國出臺(tái)了不少關(guān)于農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀的政策，但不具備法律的強(qiáng)制力，實(shí)際操作往往取決于長(zhǎng)官意志。三是制度轉(zhuǎn)移銜接不通暢，不同地區(qū)的農(nóng)民保障范圍、原則、內(nèi)容上有極大的差異，造成部分農(nóng)民心理上的不平衡及政策上的不配合。

三、建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策

在主制度框架內(nèi)的修改和完善不是一朝一夕就能夠完成的，第二次制度變遷雖已拉開帷幕，但完成之日尚未確定。唯有堅(jiān)定信念，制定明確的計(jì)劃和方法，一步步打破路徑依賴的影響，在實(shí)踐中獲取成功，在過程里總結(jié)與改正。

1.確立中央政府在新型農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)中的主導(dǎo)地位。一是強(qiáng)化中央政府的立法功能，如上文所述我國有關(guān)新農(nóng)保的法律目前只有《社會(huì)保險(xiǎn)法》中有所涉及，并沒有一部專門針對(duì)新農(nóng)保的法律出臺(tái)，數(shù)億農(nóng)民參加新農(nóng)保沒有法律做后盾，大多數(shù)農(nóng)民參保沒有積極性，總怕政策變化導(dǎo)致之前交的保險(xiǎn)全部作廢，怕自己交了幾十年新農(nóng)保到期領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)政府不兌現(xiàn)，怕幾十年后發(fā)放的養(yǎng)老金數(shù)額隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展通貨膨脹等因素的影響其現(xiàn)值小于目前所交的新農(nóng)保金額，這“三怕”構(gòu)成了農(nóng)民不愿參與新農(nóng)保的主要原因。因此，法律層面上的穩(wěn)定性和強(qiáng)制性是我國農(nóng)村社會(huì)保障制度所急需的，也是參保的數(shù)億農(nóng)民所迫切希望的，有了法律上的強(qiáng)制性保障，農(nóng)民才能放心將錢交給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，對(duì)于新農(nóng)保的態(tài)度也會(huì)隨之轉(zhuǎn)變。我國應(yīng)結(jié)合國內(nèi)外的社會(huì)保障發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及未來國家發(fā)展趨勢(shì)，盡快頒布《社會(huì)保障法》以滿足社會(huì)各個(gè)階層的不同需求，這是迫切需要的、刻不容緩的，是我國發(fā)展到現(xiàn)階段急需出臺(tái)的一項(xiàng)法律，否則將制約我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)的安定繁榮。二是強(qiáng)化中央政府的規(guī)劃、組織功能，在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)問題上中央政府應(yīng)當(dāng)注意防止制度碎片化的同時(shí)在主制度框架內(nèi)給予地方政府適度的空間，明確新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體性和靈活性，使地方政府在統(tǒng)籌工作中充滿活力，方法和措施的制定充滿創(chuàng)造力和實(shí)踐性。三是盡快提高統(tǒng)籌層次，目前我國的新農(nóng)保的統(tǒng)籌層次為縣級(jí)統(tǒng)籌，層次過低，嚴(yán)重影響新農(nóng)保的轉(zhuǎn)移和續(xù)接工作，降低經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作效率，浪費(fèi)時(shí)間、精力和資源。因此，政府應(yīng)出臺(tái)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其相關(guān)政策間的銜接辦法，加快新農(nóng)保在不同地區(qū)間的轉(zhuǎn)移和續(xù)接的速度，并預(yù)留制度接口為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度提供方便，有利于城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，提高社會(huì)保障制度的包容性，對(duì)于不能參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員，將其盡量納入到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中來，在省級(jí)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的銜接辦法及基金結(jié)算辦法，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度上的全覆蓋，使每一位公民都能享受到制度政策帶來的保障。

2.加快配套設(shè)施建設(shè)、完善制度服務(wù)。制度服務(wù)是需求誘致性制度變遷的動(dòng)力之一。與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相配套的各項(xiàng)設(shè)施的不斷完善與升級(jí)改造，使得新農(nóng)保制度服務(wù)相應(yīng)地獲得極高的效率和良好的信譽(yù)。優(yōu)質(zhì)的服務(wù)才能換回人民的滿意，人民的滿意度高了，政策實(shí)施起來自然暢通無阻，加快配套設(shè)施的建設(shè)能夠保證農(nóng)民更為積極地參與新農(nóng)保，完善的制度服務(wù)亦使農(nóng)民對(duì)于養(yǎng)老金的發(fā)放更有信心。強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制度服務(wù)認(rèn)可，農(nóng)民對(duì)于該制度的需求隨之加大，從而增強(qiáng)需求誘致性制度變遷的動(dòng)力，促進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的進(jìn)程，影響其變遷的方向和路徑。一是中央政府應(yīng)引導(dǎo)地方建立、完善信息系統(tǒng)的建設(shè)，信息系統(tǒng)是新農(nóng)保的一項(xiàng)重要的配套設(shè)施，將參加新農(nóng)保的人員統(tǒng)計(jì)起來，方便保存記錄和調(diào)取資料，政府在信息系統(tǒng)的建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)為地方提供足夠的資金支持和技術(shù)幫助。二是地方政府應(yīng)當(dāng)以提高工作效率為目標(biāo)，在建立信息系統(tǒng)時(shí)，將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本數(shù)據(jù)庫建立起來之后應(yīng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫與公安、民政等部門的無縫銜接與信息共享，便于在工作過程中便捷地實(shí)現(xiàn)信息的采集與調(diào)取，節(jié)省調(diào)查時(shí)間，提高工作效率。三是在統(tǒng)籌層次內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，逐步使城市與農(nóng)村的社會(huì)保障制度體系趨于統(tǒng)一。在具體操作過程中可以將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的信息系統(tǒng)銜接起來，共存與同一個(gè)信息系統(tǒng)之中，為以后對(duì)于二者數(shù)據(jù)的整理與統(tǒng)籌留下空余，也為城市與農(nóng)村人口的流動(dòng)時(shí)新農(nóng)保的轉(zhuǎn)移和續(xù)接提供便捷。四是對(duì)經(jīng)辦人員進(jìn)行上崗培訓(xùn)以培養(yǎng)其較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，經(jīng)辦人員隊(duì)伍的強(qiáng)大才能使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)聲譽(yù)好影響范圍大。優(yōu)秀的經(jīng)辦人員要吃苦耐勞、愛崗敬業(yè)，同時(shí)還要對(duì)每一位參保農(nóng)民認(rèn)真負(fù)責(zé)、耐心服務(wù)，在農(nóng)民心中樹立良好的職業(yè)形象和機(jī)構(gòu)形象，讓農(nóng)民信得過、愿意辦、放心交。另一方面，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)明確經(jīng)辦人員與服務(wù)對(duì)象的配置比例，以保證經(jīng)辦人員服務(wù)的質(zhì)量，實(shí)行規(guī)范化的服務(wù)流程和操作程序，達(dá)到基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理目標(biāo)。

3.依靠市場(chǎng)和社會(huì)力量建立農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老。“上門服務(wù)”和“社區(qū)日托”是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的主要形式，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老就是指農(nóng)村老年人在家庭中安居，社區(qū)為老年人提供生活照顧等服務(wù)的一種養(yǎng)老方式，它既實(shí)現(xiàn)了老年人的愿望——可以在家中安度晚年，又借助了社區(qū)的力量對(duì)老年人進(jìn)行生活上和精神上的照料，能夠極大地減輕家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。但是，這種養(yǎng)老形式當(dāng)前在我國農(nóng)村并不普遍，甚至在農(nóng)村里有很多老年人為減輕大家庭的負(fù)擔(dān)而選擇自殺，社區(qū)養(yǎng)老的推廣將會(huì)大大減少此類情況的發(fā)生，有利于促進(jìn)社會(huì)安定繁榮、保障人民幸福安康。如果政府能夠?qū)⑹袌?chǎng)、社會(huì)的力量重視起來，并充分地發(fā)揮，我國的農(nóng)村養(yǎng)老問題將出現(xiàn)全新的美好的局面。通過市場(chǎng)和社會(huì)的力量來建立農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老不但可以使政府的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)大大減輕，同時(shí)也使農(nóng)村家庭的負(fù)擔(dān)減輕不少，有利于農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。具體操作過程描述如下：中央作為主導(dǎo)力量，充分地發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各種力量，通過責(zé)任讓渡、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式賦予社區(qū)一定的服務(wù)能力，這樣農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老將會(huì)在全國范圍內(nèi)迅速發(fā)展起來，甚至成為未來農(nóng)村極為重要的養(yǎng)老形式之一。這種通過“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”的方式，效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于原始的政府出資修建養(yǎng)老院，傳統(tǒng)的養(yǎng)老院需要?jiǎng)駥?dǎo)老年人住進(jìn)養(yǎng)老院，在生活上雖然獲得了幫助，但農(nóng)村老年人在思想上還是不愿意離開自己的家，因此在精神上得不到慰藉，這種傳統(tǒng)形式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺點(diǎn)是出資多、效果不明顯。相較于農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老來說，“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”的方式更為先進(jìn)，也更有效率，政府通過競(jìng)標(biāo)的方式將政府購買服務(wù)的財(cái)政撥款下發(fā)給中標(biāo)的非政府組織，既易于監(jiān)控又具有激勵(lì)性質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)福利經(jīng)營的“多元化”發(fā)展。政府為主干，社會(huì)各方積極參與，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)福利的形式多樣化、對(duì)象公眾化、服務(wù)社會(huì)化、運(yùn)作市場(chǎng)化，達(dá)到財(cái)政支出效應(yīng)最大化目標(biāo)，形成了政府—社會(huì)—市場(chǎng)三方面的良性互動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 安增龍.中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2006.

[2] 董克用，王燕.養(yǎng)老保險(xiǎn)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

[3] 鄧大松.社會(huì)保險(xiǎn)[M].北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2002.

[4] 段家喜.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的政府行為[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

[5] 侯立平.歐美養(yǎng)老保險(xiǎn)改革及其啟示[M].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008.

[6] 國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見（國發(fā)[2009]32號(hào)）[EB/OL].中央人民政府網(wǎng)，2009-09-04.

[7] 溫家寶在全國新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作總結(jié)表彰大會(huì)上的講話[EB/OL].中央政府門戶網(wǎng)，2012-10-12.

[8] 中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2000—2014年）[K].

[9] 楊翠迎.推行新農(nóng)保，瞻前顧后很重要[J].中國社會(huì)保障，2010，（7）：18-19.

[10] 人力資源和社會(huì)保障部.社會(huì)保障概論[M].2011.

[11] 卡爾·桑德斯.人口問題——人類進(jìn)化研究[M].北京：商務(wù)印書館，1983.

[12] 解讀新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的四點(diǎn)創(chuàng)新[EB/OL].北京網(wǎng)，2008-02-26.

[13] 民政部.民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[Z].2002.

[14] 中華人民共和國國家農(nóng)業(yè)委員會(huì)辦公廳.農(nóng)業(yè)集體化重要文件匯編（1949—1957年）：上冊(cè)[Z].北京：中央黨校出版社，1981：577.

[15] 國務(wù)院.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法[S].2015.

[16] 勞動(dòng)部課題組.中國社會(huì)保障體系的建立與完善[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1994：139.

[17] 2002年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R].2003.

[18] 解讀新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的四點(diǎn)創(chuàng)新[EB/OL].北京網(wǎng)，2008-02-26.

[19] 試行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度：霍邱農(nóng)民“以糧食換保障”[EB/OL].安徽農(nóng)網(wǎng)快訊，2006-03-24.

Abstract：Chinas rural social endowment insurance system has experienced two times of changes.The first is traditional rural social pension system，it experienced three stages：germination，exploration and tortuous development.The new rural social endowment insurance system appeared to accumulate rich practical experience from the traditional one；the second is the new rural social endowment insurance system，China is still working on the new rural social endowment insurance system by summing up experience，exploring and innovating.Through the summary and review of system changes two times，we could understand the actual situation of the rural social endowment insurance in China and the implementation effect of the policy.Ry excavating the characteristics of the development，defects and place to be improved of the two changes，we can put forward countermeasure for a better new rural social endowment insurance system.

Key words：traditional rural social pension system；new rural social endowment insurance system；institutional change；social security

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]