毛良祥

摘 要：在強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的背景下，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、保障糧食安全出發(fā)，指出要擺脫耕地保護(hù)困境，必須引入耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，以體現(xiàn)耕地資源的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征和正外部性，發(fā)揮地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，這也是國(guó)內(nèi)外保護(hù)耕地的普遍趨勢(shì)。為此，建議可探索建立以耕地資源價(jià)值為補(bǔ)償基礎(chǔ)，包括政府財(cái)政轉(zhuǎn)移、農(nóng)民現(xiàn)金補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、工程補(bǔ)償?shù)榷嘣a(bǔ)償形式，突出農(nóng)民權(quán)益的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；補(bǔ)償機(jī)制；多元

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）21-0024-05

耕地保護(hù)是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)，人口增長(zhǎng)和人民生活水平提高，耕地資源的占用壓力和保有需求都將持續(xù)增大。為守住耕地紅線，國(guó)家以法律、法規(guī)形式建立了土地用途管制制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度等一系列保護(hù)耕地的制度，希望遏制耕地不斷減少的趨勢(shì)，但是，這些政策的執(zhí)行效果與預(yù)期目標(biāo)始終還存在一定差距。現(xiàn)有的耕地保護(hù)制度強(qiáng)調(diào)行政約束手段，無法抑制地方政府從局部利益、地方長(zhǎng)官?gòu)膫€(gè)人利益出發(fā)追求GDP增長(zhǎng)的熱情，要調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，真正實(shí)現(xiàn)耕地總量平衡，必須創(chuàng)建多元化的耕地保護(hù)機(jī)制，引入經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。

一、現(xiàn)實(shí)需要：新的發(fā)展理念對(duì)保護(hù)耕地提出了新的要求

（一）建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)新發(fā)展理念的重要舉措

長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成了嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，三農(nóng)問題日益突出。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，土地資產(chǎn)是農(nóng)村最大的資產(chǎn)，土地制度改革是促進(jìn)建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2016年中央一號(hào)文件明確提出，要“完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，為創(chuàng)新耕地保護(hù)制度指明了方向。保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，堅(jiān)守耕地紅線，不僅關(guān)系到國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，還關(guān)系到代際公平，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中應(yīng)該尊重的最大國(guó)情，必須站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的宏大命題下來理解、思考、創(chuàng)新耕地保護(hù)制度。

同時(shí)，實(shí)踐證明，局限于三農(nóng)問題內(nèi)部無法解決問題，必須按照中共十八屆五中全會(huì)提出的共享發(fā)展理念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，兼顧效率與公平，改革利益分配格局，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，徹底破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，一方面能夠切實(shí)調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高；另一方面也能顯著提高耕地利用綜合效益，促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收，增加農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展成果的機(jī)會(huì)和途徑。

（二）建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是保障糧食安全的必要手段

耕地的數(shù)量和質(zhì)量決定糧食的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)能和增產(chǎn)潛力。中國(guó)科學(xué)院院士、著名的小麥育種專家李振聲估計(jì)，鑒于未來的人口增長(zhǎng)以及人均消費(fèi)增長(zhǎng)趨勢(shì)，中國(guó)糧食總產(chǎn)必須保持年均1%的增幅，才能滿足需要[1]。在耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體退化的大趨勢(shì)下，保障我國(guó)糧食安全的任務(wù)十分艱巨。

更為嚴(yán)峻的是，由于現(xiàn)實(shí)中耕地利用的比較效益明顯偏低，地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的意愿都不強(qiáng)烈。據(jù)測(cè)算，城鄉(xiāng)工礦用地的生產(chǎn)效率是耕地的37.3倍，交通用地的生產(chǎn)效率是耕地的5.8倍[2]。因此，對(duì)地方政府而言，其在耕地保護(hù)中面臨較高成本的同時(shí)，所獲收益卻非常之低，所以更熱衷于征收耕地轉(zhuǎn)作城鄉(xiāng)建設(shè)，以獲取更高的比較收益。對(duì)農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)收入比重逐步下降，農(nóng)民對(duì)耕地的依賴和珍惜程度大大降低，城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些農(nóng)民由于目睹城鄉(xiāng)土地價(jià)格的巨大差距樂于耕地被征收，甚至自發(fā)將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地違規(guī)建“小產(chǎn)權(quán)房”或搞開發(fā)。雖然自2004年以來，國(guó)家采取了對(duì)糧食進(jìn)行直接補(bǔ)貼及免征農(nóng)業(yè)稅等一系列政策，使得糧食產(chǎn)量有所回升，但這種單一的政策性補(bǔ)償方式容易在操作過程中出現(xiàn)問題，影響執(zhí)行效果。為此，只有建立市場(chǎng)化的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的功能，才能實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)，確保糧食安全。

二、內(nèi)在要求：耕地資源特征決定必須將耕地保護(hù)的外部性內(nèi)部化

耕地作為第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)對(duì)象，具有生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)性功能，同時(shí)還具有巨大的社會(huì)功能、生態(tài)功能等非生產(chǎn)性功能，不僅蘊(yùn)藏著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出市場(chǎng)價(jià)值，還蘊(yùn)藏著豐碩的社會(huì)承載價(jià)值、生態(tài)服務(wù)價(jià)值等非市場(chǎng)價(jià)值[3]（見下表），具有典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征。大量研究表明，在我國(guó)，耕地資源的非市場(chǎng)價(jià)值甚至遠(yuǎn)大于市場(chǎng)價(jià)值[4]。保護(hù)耕地就是保護(hù)耕地在維護(hù)國(guó)家糧食安全、提供農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障等方面的社會(huì)承載價(jià)值，以及在調(diào)節(jié)氣候、保持水土、凈化廢物、維護(hù)生物多樣性和景觀文化等方面的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。耕地資源的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征和正外部性，決定了耕地保護(hù)是“公眾目標(biāo)”，是全社會(huì)的共同責(zé)任。

目前，我國(guó)耕地保護(hù)主要是規(guī)劃用途管制和保護(hù)責(zé)任制，保護(hù)責(zé)任是強(qiáng)制的義務(wù)；隨著農(nóng)業(yè)邊際經(jīng)濟(jì)效益逐步降低，農(nóng)民耕種土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償較少，耕地保護(hù)權(quán)利和責(zé)任不一致，積極性有所挫傷。作為耕地的利用主體——農(nóng)民集體或農(nóng)民個(gè)人，除了耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)收益外，耕地的其他社會(huì)功能和生態(tài)功能幾乎全部外部化。耕地保護(hù)利用既有代內(nèi)外部性，還包括代際外部性，這對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

全社會(huì)共同消費(fèi)的保護(hù)耕地的成本不能只由管理土地的基層政府、擁有耕地的農(nóng)民集體和承包耕地的農(nóng)民來全部承擔(dān)，中央政府、省級(jí)政府也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的成本，從事第二、三產(chǎn)業(yè)的人們都要承擔(dān)一定的成本。因而，必須建立耕地保護(hù)全社會(huì)補(bǔ)償?shù)墓餐?zé)任機(jī)制，由全社會(huì)分擔(dān)耕地保護(hù)成本，減輕農(nóng)民耕地保護(hù)負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和代際公平發(fā)展。

三、實(shí)踐檢驗(yàn)：建立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制是國(guó)內(nèi)外保護(hù)耕地的普遍趨勢(shì)

目前，美國(guó)等許多后工業(yè)化國(guó)家中出現(xiàn)了將農(nóng)地作為“公共財(cái)產(chǎn)”保護(hù)的政策趨勢(shì)，顯化農(nóng)地的多功能性，注重保護(hù)由社會(huì)共享的農(nóng)地的生態(tài)效益和社會(huì)效益，使農(nóng)地所有者、農(nóng)民成為農(nóng)地保護(hù)的主要受益者[5]。實(shí)踐中，各國(guó)運(yùn)用了許多行之有效的農(nóng)地保護(hù)手段，除法律手段和行政手段外，經(jīng)濟(jì)手段在農(nóng)地保護(hù)中發(fā)揮的作用越來越大。歸納起來，國(guó)外保護(hù)耕地的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施主要有三種：

一是稅收優(yōu)惠[5～6]。如美國(guó)許多州對(duì)農(nóng)地保留農(nóng)業(yè)用途實(shí)行退稅、減稅等優(yōu)惠；英國(guó)、瑞典、德國(guó)和荷蘭對(duì)耕地免除一切財(cái)產(chǎn)稅；英國(guó)連涉農(nóng)建設(shè)也是免稅的；德國(guó)還對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)實(shí)行減稅等扶持政策。

二是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼[7]。如美國(guó)在水土流失嚴(yán)重的地區(qū)，對(duì)那些保護(hù)資源、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、保持土地綜合生產(chǎn)能力的農(nóng)場(chǎng)主給予補(bǔ)償，政府還補(bǔ)貼農(nóng)場(chǎng)主投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用的50%～80%，并為農(nóng)場(chǎng)主提供災(zāi)害補(bǔ)貼；日本也實(shí)施了類似的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和災(zāi)害補(bǔ)貼政策；歐盟除了對(duì)農(nóng)民實(shí)行作物面積補(bǔ)貼、休耕面積補(bǔ)貼和環(huán)保補(bǔ)貼外，還通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼、信貸支持等各種政策，支持耕地的糧食生產(chǎn)。

三是土地開發(fā)權(quán)或發(fā)展權(quán)購(gòu)買。如美國(guó)為了保護(hù)城市郊區(qū)的耕地往往由政府向土地所有者購(gòu)買發(fā)展權(quán)，農(nóng)民出售發(fā)展權(quán)后可以繼續(xù)耕種原有土地，但不能改變其用途[8]；或由開發(fā)商購(gòu)買被保護(hù)地區(qū)的土地開發(fā)權(quán)，以交換在非保護(hù)區(qū)進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利，基于市場(chǎng)機(jī)制將土地開發(fā)行為引向更適合土地發(fā)展的地區(qū)，來推動(dòng)保護(hù)農(nóng)業(yè)價(jià)值高、環(huán)境敏感和具有戰(zhàn)略地位的土地，土地所有者也能從開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移中獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，分享土地開發(fā)收益[9]。英國(guó)則規(guī)定所有土地的發(fā)展權(quán)均歸國(guó)家所有，任何人欲獲得土地發(fā)展權(quán)均須申請(qǐng)并取得開發(fā)許可，土地所有者或土地開發(fā)者必須為此繳納發(fā)展價(jià)值稅[10]，以此來平衡耕地保護(hù)利益。

近年來，我國(guó)也開始嘗試對(duì)保護(hù)耕地和糧食生產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，2004年開始對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，2006年又全面取消了農(nóng)業(yè)稅。一些地方也開展了耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償試驗(yàn)。成都市2008年建立了耕地保護(hù)基金，用于補(bǔ)貼成都市范圍內(nèi)擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶，以及承擔(dān)未承包到戶耕地保護(hù)責(zé)任的村組集體經(jīng)濟(jì)組織。廣東省2012年率先建立和實(shí)施全省范圍內(nèi)的基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，對(duì)承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)等集體土地所有權(quán)單位和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)單位給予補(bǔ)貼。浙江省自2016年起在全省全面實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)和責(zé)任的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予資金補(bǔ)助?？偟膩砜?，與國(guó)外相比，我國(guó)耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制還存在點(diǎn)少面窄、手段落后等問題，試行的措施也還遠(yuǎn)未完善，需進(jìn)一步健全，形成長(zhǎng)效機(jī)制。

四、政策啟示：探索建立突出農(nóng)民權(quán)益的多元耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

耕地作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資源、資產(chǎn)，不同利用配置方式會(huì)導(dǎo)致利益分配的多元性，涉及不同產(chǎn)業(yè)之間利益分配（第二、三產(chǎn)業(yè)與第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村與城市利益分配）、不同地區(qū)利益分配（耕地赤字地區(qū)與耕地盈余地區(qū)利益分配）、不同利益主體利益分配和不同代際之間的利益分配，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，受經(jīng)濟(jì)效益、價(jià)值取向、政策法律約束力與激勵(lì)效益等因素影響，要充分運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等綜合手段，激勵(lì)和約束機(jī)制并舉。農(nóng)民作為耕地的直接使用者，在耕地保護(hù)中扮演著重要的角色，尤其在耕地質(zhì)量的保護(hù)上，農(nóng)民是關(guān)鍵因素。因此，必須建立突出農(nóng)民權(quán)益的多元耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

（一）構(gòu)建以價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、形式多樣的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償渠道

確定耕地價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！把a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”除了考慮耕地資源的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值外，更要重視耕地資源的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。要充分考慮到耕地資源在我國(guó)的特殊地位，尤其要認(rèn)識(shí)耕地的社會(huì)保障價(jià)值、社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值（糧食安全價(jià)值）和發(fā)展權(quán)價(jià)值；要研究耕地各價(jià)值的歸屬，為耕地保護(hù)補(bǔ)償提供分配依據(jù)。

補(bǔ)償形式可參照成都市的做法，推動(dòng)建立中央、省、地市三級(jí)耕地保護(hù)補(bǔ)償基金，“基金”主要來自耕地赤字地區(qū)財(cái)政支付、地方政府土地出讓收益和用地企業(yè)及個(gè)人繳納稅費(fèi)等?！把a(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w”主要是耕地盈余地區(qū)地方政府和保護(hù)及利用耕地的農(nóng)民，即將“基金”劃轉(zhuǎn)耕地盈余地區(qū)地方財(cái)政，由地方政府進(jìn)行再次分配，或?qū)Τ袚?dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，提高他們保護(hù)耕地的積極性。此外，還應(yīng)對(duì)農(nóng)村基層組織進(jìn)行補(bǔ)償，主要補(bǔ)償其耕地保護(hù)及其相關(guān)方面發(fā)生的一些必要開支。

同時(shí)，國(guó)家應(yīng)繼續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)補(bǔ)償形式，著力延長(zhǎng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，制定相應(yīng)的稅費(fèi)、信貸、保險(xiǎn)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展相關(guān)非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)展農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入。為分擔(dān)農(nóng)民的耕地保護(hù)成本，國(guó)家還應(yīng)有專門投資建立耕地保護(hù)的工程補(bǔ)償機(jī)制，大力實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，進(jìn)一步加大對(duì)三農(nóng)扶持力度，通過增加農(nóng)田水利、道路交通等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公共投資，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；加大公共財(cái)政支農(nóng)力度，讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民；加大對(duì)耕地資源養(yǎng)護(hù)的投入，大力推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工程，推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)，建設(shè)好永久基本農(nóng)田，強(qiáng)化耕地后備資源開發(fā)利用。

（二）建立地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移與護(hù)地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)激勵(lì)相結(jié)合的補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制

針對(duì)承擔(dān)不同耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)，建立耕地保護(hù)的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。按照區(qū)域間耕地保護(hù)責(zé)任和義務(wù)對(duì)等原則，由部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人多地少地區(qū)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，對(duì)承擔(dān)了較多耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以協(xié)調(diào)不同區(qū)域在耕地保護(hù)上的利益關(guān)系（見圖1）。用各區(qū)域耕地需求量減去實(shí)際存量，計(jì)算該區(qū)域的耕地赤字或盈余，由耕地赤字地區(qū)補(bǔ)償耕地盈余地區(qū)。將不同等級(jí)的耕地折算為可比的標(biāo)準(zhǔn)耕地，以標(biāo)準(zhǔn)耕地?cái)?shù)量作為補(bǔ)償面積依據(jù)[11]，使耕地保護(hù)補(bǔ)償資金向糧食主產(chǎn)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)傾斜。對(duì)基本農(nóng)田和耕地保護(hù)任務(wù)重的地區(qū)實(shí)施保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，以資金補(bǔ)償方式，平衡耕地保護(hù)的區(qū)域失衡。補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是地方財(cái)政，經(jīng)過再次分配補(bǔ)償?shù)降胤秸⒓w和農(nóng)戶，三者根據(jù)各自分擔(dān)的耕地保護(hù)成本分配補(bǔ)償資金，但應(yīng)主要向農(nóng)戶傾斜；地方政府和集體所分補(bǔ)償資金除補(bǔ)貼進(jìn)行耕地保護(hù)的日常支出外，應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民社會(huì)保障和農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)。區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償基金經(jīng)國(guó)土部門根據(jù)各區(qū)域耕地保護(hù)責(zé)任提出分配方案，由基金管理部門進(jìn)行分配，并接受社會(huì)監(jiān)督。

針對(duì)耕地資源的不同利用訴求，設(shè)立耕地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制。按照平衡區(qū)域內(nèi)耕地保護(hù)不同利益主體責(zé)權(quán)利的原則，由耕地占用主體通過繳納稅費(fèi)方式，同時(shí)由地方政府拿出一部分土地出讓收益，對(duì)承包和使用耕地的農(nóng)民，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以彌補(bǔ)因規(guī)劃和用途管制給護(hù)地農(nóng)民帶來的福利損失（見圖2）。耕地占用主體除繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)外，可考慮大幅提高耕地占用稅稅率，或者新開征耕地開發(fā)權(quán)或發(fā)展權(quán)價(jià)值稅，體現(xiàn)耕地占用導(dǎo)致的全社會(huì)福利損失。通過委托獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)核算耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值，地方政府從土地出讓收益中撥出部分資金，代表分享耕地保護(hù)利益的社會(huì)公眾，以標(biāo)準(zhǔn)耕地?cái)?shù)量作為分配依據(jù)，直接對(duì)農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。同時(shí)，地方政府也應(yīng)從公共財(cái)政收入中列出資金，通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)償、工程補(bǔ)償?shù)确绞剑謹(jǐn)傓r(nóng)民的耕地保護(hù)成本。

（三）建立完善耕地保護(hù)補(bǔ)償配套機(jī)制

為保障耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制順利運(yùn)行，還必須從法律、行政、經(jīng)濟(jì)上給予制度支撐。

一是進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。改革集體土地產(chǎn)權(quán)制度，建立與國(guó)有土地具有平等地位的產(chǎn)權(quán)制度。鞏固和強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體地位，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)抗非公共利益征收集體土地的法定權(quán)利。通過產(chǎn)權(quán)明晰，縮小政府征收耕地的范圍，增強(qiáng)農(nóng)民保護(hù)耕地的權(quán)力，提高耕地占用成本。

二是做好土地利用總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃的銜接，明確耕地和基本農(nóng)田為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。設(shè)立耕地開發(fā)權(quán)，由政府公共財(cái)政購(gòu)買限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的耕地開發(fā)權(quán)，引導(dǎo)土地開發(fā)行為向非限制區(qū)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

三是細(xì)化保護(hù)耕地主體，落實(shí)耕地保護(hù)共同責(zé)任。厘清中央、地方、集體、農(nóng)民和社會(huì)在耕地保護(hù)中的責(zé)權(quán)利，建立政府主導(dǎo)、國(guó)土部門牽頭、其他部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與的機(jī)制，充分發(fā)揮耕地保護(hù)不同行為主體的積極作用。

四是統(tǒng)籌土地資源、資產(chǎn)與資本，調(diào)節(jié)土地收益分配，突出農(nóng)民為重點(diǎn)補(bǔ)償對(duì)象。進(jìn)一步完善農(nóng)資直補(bǔ)、糧食直補(bǔ)，增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的工程補(bǔ)償，加大教育、醫(yī)療等公共福利設(shè)施的補(bǔ)償力度，建立農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)保等社會(huì)保障福利的補(bǔ)償制度。

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Abstract：With the background of the emphasis on the protection of interests of the peasantry，this paper pointes out that a compensation mechanism should be introduced so as to fight the challenges in cultivated land preservation and harmonize development of urban and rural areas and ensure food security.As cultivated land resources are characterited as the quasi-public goods and externality，the compensation of cultivated land preservation is of great importance for encouragement of cultivated land preservation by the local government and the peasantry.This policy has been globely practised for the cultivated land preservation.This paper suggests that a compensation mechanism of cultivated land preservation may be established based on the value of cultivated land resources，which consists of government financial transfers，cash compensation of farmers，agricultural subsidies，and compensation of agricultural project.The interests of the peasantry should be highlighted.

Key words：cultivated land preservation；compensation mechanism；multiform

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]