摘 要：用好警務(wù)輔助力量，發(fā)揮其維護(hù)社會(huì)治安的協(xié)同作用是我國(guó)警務(wù)改革與創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容。警務(wù)輔助力量的投入與使用中的矛盾日益突出，亟須從深入理論研究、創(chuàng)新管理實(shí)踐、借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)、依靠法治保障等方面入手，探究突破警輔人員身份界定的“瓶頸”，規(guī)范發(fā)展警務(wù)輔助力量的路徑。

關(guān)鍵詞：警務(wù)輔助力量；現(xiàn)狀；法治

中圖分類號(hào)：D916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）03-0133-02

警力有限，民力無(wú)窮。警務(wù)輔助力量在協(xié)助公安民警維護(hù)社會(huì)治安、打擊違法犯罪、開展行政管理和服務(wù)群眾等方面的作用日益凸顯。可以說，這是一支不可忽視的力量，是警力資源的有益補(bǔ)充。要用好這支力量，就必須以法治思維為統(tǒng)領(lǐng)，在進(jìn)行深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，豐富、完善其存在的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和理論基礎(chǔ)，以扎實(shí)的工作有效推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)，使警務(wù)輔助力量邁向法治化、規(guī)范化發(fā)展之路。

一、警務(wù)輔助力量的界定

我國(guó)各地關(guān)于警務(wù)輔助力量的具體稱謂不盡相同，從早些時(shí)候的“治安聯(lián)防隊(duì)員”“治安員”“交通協(xié)管員”，到頗具地方特點(diǎn)的諸如“警輔”“協(xié)警”“輔警”和“協(xié)輔警”。這種稱謂上的混亂現(xiàn)象反映出目前我國(guó)的警務(wù)輔助力量的發(fā)展與管理缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。常言道：名不正則言不順，統(tǒng)一稱謂有利于對(duì)警務(wù)輔助人員法律身份的界定。明確的身份是警務(wù)輔助力量機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制管理、權(quán)限及責(zé)任歸屬的前提。近來(lái)，從公安部領(lǐng)導(dǎo)講話到各地的地方性法律法規(guī)立方實(shí)踐，集中趨向于“警務(wù)輔助力量”的提法，其具體工作人員則被稱作“警務(wù)輔助人員”，簡(jiǎn)稱“警輔”。

警輔是指直接由公安機(jī)關(guān)聘用，協(xié)助在編警察從事警務(wù)活動(dòng)的輔助力量。這反映了警輔所具有的如下特征：一是警輔主體的非行政性。警輔只是作為警察的助手輔助參與警務(wù)活動(dòng)，并無(wú)執(zhí)法權(quán)限，故自身并沒有行政屬性；二是警輔管理的直接性。警輔是被公安機(jī)關(guān)直接管理使用的，沒有第三方管理者的介入；三是警輔行為的非市場(chǎng)屬性。即警輔不參與市場(chǎng)活動(dòng)，不存在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和盈利等經(jīng)濟(jì)行為[1]。

二、警務(wù)輔助力量的發(fā)展現(xiàn)狀

公安工作改革必須“堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合的方針，不斷拓展新形勢(shì)下社會(huì)治安社會(huì)化治理的新路子”，這是警務(wù)輔助力量不斷發(fā)展壯大的現(xiàn)實(shí)依托。

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)警務(wù)輔助力量列入公安機(jī)關(guān)獨(dú)立管理。各地公安機(jī)關(guān)結(jié)合本地實(shí)際，積極探索建設(shè)職業(yè)化、規(guī)范化的警輔隊(duì)伍。2001年1月1日，浙江省杭州市成立了全國(guó)首家由政府出資、公安機(jī)關(guān)管理使用、隊(duì)員全部實(shí)行勞動(dòng)合同制、統(tǒng)一稱為“協(xié)警”的新型警輔隊(duì)伍。由于“警輔”界定的范圍不同，在全國(guó)范圍內(nèi)很難計(jì)數(shù)實(shí)際投入使用的警輔力量，但有一點(diǎn)是明確的就是各地，特別是基層一線的警輔力量總數(shù)大大超過了正式警察的數(shù)量。以浙江省為例，截至2013年8月統(tǒng)計(jì)，全省共有公安警輔隊(duì)員96 384名，比2009年80 561名人數(shù)增加19.6%，凈增15 823人，平均每年增員3 956人。全省公安民警與公安警輔隊(duì)員配置比例為1：1.52。

隨著各地警輔隊(duì)伍的不斷發(fā)展壯大，從公安部到各地方的一些管理規(guī)范不斷出臺(tái)，使這支隊(duì)伍的管理日益趨于規(guī)范。其中公安部分別于2008年、2009年下發(fā)的題為《關(guān)于加強(qiáng)交通協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》（公交管[2008]88號(hào)）和《關(guān)于在城市公安機(jī)關(guān)試行文職人員制度的意見》（公通字[2009]44號(hào)）的兩個(gè)文件一般被認(rèn)為是來(lái)自國(guó)家層面的關(guān)于規(guī)范警務(wù)輔助力量的指導(dǎo)性文件。根據(jù)兩個(gè)《意見》的精神，結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，各地市相繼成立警務(wù)輔助力量管理機(jī)構(gòu)并出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)定。在浙江，全省警務(wù)輔助力量管理的體制機(jī)制正逐步建立健全，警輔隊(duì)伍管理職能歸口公安機(jī)關(guān)政工部門及市公安局各部門、各警種的政委和縣（市、區(qū)）公安局政委。負(fù)責(zé)警輔隊(duì)伍建設(shè)的管理責(zé)任體系在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部正在逐步建立、健全，“誰(shuí)使用、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的警輔使用管理原則得到全面貫徹執(zhí)行。浙江省公安廳及地市公安局等相應(yīng)地建立了警輔管理專門機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)工作。例如溫州市公安局于2011年5月在全省率先成立了“協(xié)輔警人員管理處”，其下屬各縣市區(qū)公安機(jī)關(guān)也先后成立了警輔管理科或文職管理中心。此后，溫州市公安局又下發(fā)《溫州市公安局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范協(xié)輔警隊(duì)伍管理工作的意見》，建立了警輔隊(duì)伍管理的“三級(jí)”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制（縣局、用人單位、主管民警）和警輔隊(duì)伍狀況定期會(huì)商分析制度。目前，浙江全省公安機(jī)關(guān)在思想理念和管理措施上都已基本實(shí)現(xiàn)了“像抓警察隊(duì)伍建設(shè)一樣抓協(xié)警隊(duì)伍建設(shè)”的目標(biāo)要求。

（二）存在的突出問題

來(lái)自實(shí)踐單位的調(diào)研結(jié)果普遍反映，當(dāng)前公安警輔隊(duì)伍建設(shè)遇到的突出問題是來(lái)自于制度設(shè)計(jì)的依據(jù)不足和外部支撐不力，更明確地說就是警輔人員身份職能定位和經(jīng)費(fèi)保障問題。實(shí)踐中，各地政府及用人單位只是將警輔作為機(jī)關(guān)編外用工人員來(lái)對(duì)待，而他們又共有一個(gè)被異化的“臨時(shí)工”的身份標(biāo)簽。可以說，只要警輔隊(duì)員的身份不明確不改變，警輔隊(duì)伍建設(shè)和管理的面貌就難有明顯改觀。2012年度，浙江省省警輔經(jīng)費(fèi)支出平均每人僅3.087萬(wàn)元，扣除服裝費(fèi)用和勞務(wù)派遣管理費(fèi)，每個(gè)警輔隊(duì)員實(shí)際收入平均2.72萬(wàn)元，再扣除五險(xiǎn)一金，每年實(shí)際拿到手只有近2萬(wàn)元。這一待遇保障與2012年度全省在職職工平均收入40 087元相距甚遠(yuǎn)。警輔隊(duì)伍招錄難、留人難就是這一窘迫現(xiàn)實(shí)的直接反映。據(jù)杭州市公安局交警支隊(duì)反映，該支隊(duì)2013年招錄了409名交通管理警輔，至當(dāng)年11月底已有380人辭職另謀擇業(yè)，流失率達(dá)到了92.9%。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)并且法治化程度較高的浙江省的情況尚且如此，其他的中西部地區(qū)的局面恐怕更不樂觀。

三、警務(wù)輔助力量的法治化建設(shè)

警務(wù)輔助力量的存在與發(fā)展既是歷史的延續(xù)，也是現(xiàn)實(shí)所必需。警輔隊(duì)伍的建設(shè)只能加強(qiáng)，不能削弱。必須以法治思維為統(tǒng)領(lǐng)，運(yùn)用法治方式，從以下方面加強(qiáng)和改進(jìn)警輔隊(duì)伍建設(shè)和管理。

（一）深入理論研究

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)。對(duì)于法學(xué)、公安學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科學(xué)者及親歷輔警實(shí)踐工作的公安民警和警輔隊(duì)員而言，深入研究具有中國(guó)特色的警輔制度責(zé)無(wú)旁貸。近年來(lái)，有關(guān)于警務(wù)輔助力量領(lǐng)域的研究日益活躍。以國(guó)內(nèi)公安院校學(xué)術(shù)期刊為主陣地，學(xué)者們從公安群眾工作理論、新公共管理理論及社區(qū)警務(wù)理論等多方面對(duì)我國(guó)警輔制度未來(lái)發(fā)展方向提出了多種構(gòu)想。這些理論研究成果必將會(huì)極大推進(jìn)警輔隊(duì)伍發(fā)展建設(shè)實(shí)踐和相應(yīng)的制度創(chuàng)新。

（二）創(chuàng)新管理實(shí)踐

2012年7月1日起施行的《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》是我國(guó)第一部關(guān)于警務(wù)輔助人員管理的地方規(guī)章。2012年夏天，浙江省公安派出所工作會(huì)議在溫州召開。劉力偉廳長(zhǎng)指出，“協(xié)輔警隊(duì)伍是維護(hù)社會(huì)治安的重要力量，建設(shè)好、管理好這支隊(duì)伍是夯實(shí)公安基層基礎(chǔ)的重要任務(wù)。要爭(zhēng)取黨委、政府和有關(guān)部門支持，就要理順協(xié)輔警隊(duì)伍管理機(jī)制，完善保障機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制，穩(wěn)定隊(duì)伍，留住骨干，吸納人才。一是經(jīng)費(fèi)有保障，爭(zhēng)取將協(xié)輔警隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入財(cái)政保障；二是招錄有標(biāo)準(zhǔn)，明確招錄協(xié)輔警的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；三是管理有規(guī)范，像抓警察隊(duì)伍一樣嚴(yán)格要求和規(guī)范協(xié)輔警隊(duì)伍；四是干好有出路，每年?duì)幦∫欢~，通過考試錄用優(yōu)秀協(xié)輔警隊(duì)員為事業(yè)編制人員，強(qiáng)化激勵(lì)作用”。2015年4月29日，由浙江省編辦、公安廳、財(cái)政廳及人力資源和社會(huì)保障廳四部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)公安協(xié)輔警隊(duì)伍建設(shè)的意見》。該《意見》就警輔隊(duì)伍身份定位、相關(guān)部門的職責(zé)分工、警輔隊(duì)伍的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制及其日常管理等方面做出明確規(guī)定。其中，明確規(guī)定在“我省政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點(diǎn)中每年拿出50名招錄計(jì)劃面向公安協(xié)輔警招錄”?！兑庖姟愤€規(guī)定，“各地也可結(jié)合實(shí)際，鼓勵(lì)事業(yè)單位拿出合適的崗位招聘具有協(xié)輔警工作經(jīng)歷的人員”。

（三）借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)

他山之石，可以攻玉。外國(guó)關(guān)于警輔制度的建立發(fā)展各有其歷史、文化及地域因素。比如“英國(guó)自古以來(lái)就有治安法官?gòu)拿耖g任用‘特別警察協(xié)助維持治安的制度。現(xiàn)代仍沿襲這一傳統(tǒng)，并逐步演化為今天的輔助警察力量。”[2]美國(guó)的輔警隊(duì)伍是根據(jù)地方法律組建的，比如紐約市，其輔警隊(duì)伍根據(jù)《紐約州緊急防衛(wèi)法案》組建，是為防范外來(lái)入侵和重大自然災(zāi)害而組建的民防力量。經(jīng)過歷史演變，現(xiàn)在的輔警主要是協(xié)助警察從事維護(hù)治安的工作。美國(guó)輔警隊(duì)最大的特點(diǎn)是其人員來(lái)自各行各業(yè)，擔(dān)任輔警屬于志愿服務(wù)，沒有任何報(bào)酬。法國(guó)輔助警力主要有兩種模式：一種叫輔助警察。它實(shí)行現(xiàn)役制，其成員從應(yīng)征入伍的青年中挑選；另一種是指不占國(guó)家警察編制的行政人員、專業(yè)技術(shù)人員及其他服務(wù)人員。這種輔助警力相當(dāng)于我國(guó)公安機(jī)關(guān)中的文職人員。在我國(guó)香港地區(qū)，由于特殊的歷史和地域原因促成了香港輔助警察隊(duì)的成立。其后頒布的《香港輔助警隊(duì)條例》，對(duì)輔警的職責(zé)權(quán)限、職級(jí)晉升與獎(jiǎng)懲、薪酬與撫恤等都做了詳細(xì)規(guī)定，使輔警工作的開展變得有法可依?？傆[外域警輔制度的發(fā)展歷程，我們可以總結(jié)出其共同的特征即警輔制度具有完備的法律法規(guī)體系，警輔的錄用程序標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)嚴(yán)格，設(shè)有嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)和職務(wù)序列，警輔的職責(zé)明確，警輔的待遇得到明確規(guī)定及建立了獎(jiǎng)勵(lì)撫恤制度等。這些都為我國(guó)警輔制度的構(gòu)建指明了可供借鑒的發(fā)展方向。

（四）依靠法治保障

法治是治國(guó)理政的基本方式。法治化是我國(guó)警務(wù)輔助力量健康有序、規(guī)范發(fā)展必由之路。一方面要求我們，警輔隊(duì)伍的管理與發(fā)展要依靠法治。首先，要明確界定警輔身份，界定警輔的職責(zé)權(quán)限；其次，要明確警輔隊(duì)伍的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，提高警輔的薪資待遇；再次，要探索設(shè)置警輔人員晉升通道的規(guī)定。另一方面要求我們，警輔人員參與執(zhí)法工作要依靠法治。首先，知法是參與執(zhí)法的前提。只有清楚相關(guān)法律的規(guī)定，才會(huì)知道自己參與執(zhí)法的邊界，才會(huì)知道什么能做，什么不能做。其次，守法是參與執(zhí)法的保障。只有遵守法律，按法律規(guī)定參與執(zhí)法，才能既不侵害執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益，又使自身權(quán)益得到有效維護(hù)。再次，敬法是參與執(zhí)法的境界。只有生活在法治社會(huì)里的人才會(huì)感受到自尊、自信。警輔樹立法治思維，就是要發(fā)自內(nèi)心地?fù)碜o(hù)和真誠(chéng)地信仰法律，把守法作為自己的生活習(xí)慣[3]。

參考文獻(xiàn)：

[1]王寧，杜芳.國(guó)內(nèi)外輔警制度基本特征之比較研究[J].公安教育，2013（9）.

[2]馬占偉，李合力.國(guó)外輔警研究與我國(guó)輔警構(gòu)建[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（5）.

[3]周立剛.芻議我國(guó)輔警隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)——以溫州市輔警的招錄與培訓(xùn)為樣本[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（2）.

（責(zé)任編輯：李鵬飛）