杜劍

摘 要：在2014年1月1日起全面執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的大背景下，各級(jí)事業(yè)單位如何建立和實(shí)施內(nèi)部控制已經(jīng)成為了一項(xiàng)必須及時(shí)解決的根本問(wèn)題。全面分析事業(yè)單位當(dāng)前的內(nèi)部控制狀況，可以發(fā)現(xiàn)，要建立和實(shí)施完善的內(nèi)部控制制度，必須提高對(duì)內(nèi)部控制的重視程度，進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境；健全內(nèi)部控制制度；重視風(fēng)險(xiǎn)管理，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；進(jìn)一步完善預(yù)算控制；全方位進(jìn)行內(nèi)部控制人員的培訓(xùn)，提高內(nèi)部控制專業(yè)素質(zhì)；進(jìn)一步完善內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，健全單位內(nèi)部控制體系。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；預(yù)算控制；內(nèi)部審計(jì)

中圖分類號(hào)：F230 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）03-0111-02

內(nèi)部控制是一個(gè)過(guò)程，是為了保證組織活動(dòng)合法合規(guī)、財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)可靠、資產(chǎn)安全、保證運(yùn)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)組織實(shí)現(xiàn)終極目標(biāo)而由單位全員共同實(shí)施的一個(gè)權(quán)責(zé)清晰、制衡有效的過(guò)程。事業(yè)單位的內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，直接影響到事業(yè)單位社會(huì)功能的有效發(fā)揮。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點(diǎn)

（一）內(nèi)部控制范圍廣泛

一般事業(yè)單位的內(nèi)部控制涉及的范圍比較廣，包括資金、預(yù)算、收支、基建、科研、后勤和物資采購(gòu)等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。另外，事業(yè)單位附屬單位眾多，事業(yè)單位本身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和附屬單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都屬于事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍。

（二）財(cái)務(wù)核算體系比較復(fù)雜

事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算涉及的非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)等多種性質(zhì)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、制度，核算體系比較龐雜，核算內(nèi)容多種多樣。事業(yè)單位內(nèi)部還可能存在科研和服務(wù)性等不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這些實(shí)體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也是事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分。

（三）運(yùn)營(yíng)目標(biāo)要求保證公共服務(wù)的效率和效果

事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)目標(biāo)是保證公共服務(wù)的效率和效果，其職能履行是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，并需要必要的公職人員，占有并支配一定數(shù)量的資源。事業(yè)單位雖然也有在政府職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下降低運(yùn)營(yíng)成本的客觀要求，但其運(yùn)營(yíng)目標(biāo)核心還是向社會(huì)公眾提供非營(yíng)利性的產(chǎn)品和服務(wù)。

（四）事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的重視程度較低

事業(yè)單位追求的是社會(huì)影響力，不會(huì)過(guò)分關(guān)注內(nèi)部運(yùn)營(yíng)的效率和效果，相對(duì)而言，對(duì)內(nèi)部控制重視程度較低。

（五）預(yù)算管理是事業(yè)單位開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的起止點(diǎn)

預(yù)算管理作為事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支的計(jì)劃性的主要手段，是事業(yè)單位開(kāi)展活動(dòng)的起點(diǎn)和終點(diǎn)。一方面，從社會(huì)功能角度來(lái)看，事業(yè)單位預(yù)算管理以節(jié)約社會(huì)資源并加快資源運(yùn)轉(zhuǎn)速度為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)社會(huì)資源分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源高效分配；另一方面，從預(yù)算管理的內(nèi)部功能角度出發(fā)，預(yù)算管理相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)在事業(yè)單位管理體制中形成相對(duì)應(yīng)的法律基礎(chǔ)，并成為國(guó)家法律法規(guī)和政策體系中的重要組成部分。

二、當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制制度中存在的問(wèn)題

（一）不重視內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制五要素之首，控制環(huán)境的好壞直接影響到事業(yè)單位內(nèi)部控制的貫徹和執(zhí)行以及運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要包括：?jiǎn)T工的忠誠(chéng)度與誠(chéng)信度度、道德價(jià)值觀和專業(yè)勝任能力；管理理念與哲學(xué)；管理層的授權(quán)模式和職責(zé)分工；以及管理層的重視程度等。控制環(huán)境決定了事業(yè)單位的基調(diào)，影響員工的控制意識(shí)，是其他四個(gè)要素的基礎(chǔ)，是有效實(shí)施內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)條件。有些單位負(fù)責(zé)人不夠重視事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，認(rèn)為事業(yè)單位的資金主要來(lái)自財(cái)政預(yù)算，有預(yù)算法、財(cái)政部門(mén)、會(huì)計(jì)部門(mén)把關(guān)，單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的執(zhí)行只要按規(guī)定編制預(yù)算，取得資金和使用資金便可。正是由于這種對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)不重視的態(tài)度，才導(dǎo)致出現(xiàn)財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出失控的狀況。

（二）缺少對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估機(jī)制

多數(shù)事業(yè)單位過(guò)分關(guān)注本單位業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大、業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)展和基本建設(shè)的投入，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估機(jī)制建設(shè)不重視，忽視風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和控制，比如：忽視濫用職權(quán)、貪污腐敗等風(fēng)險(xiǎn)；忽視資金使用效率低下和浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)；忽視資源配置不合理的風(fēng)險(xiǎn)等等，這些都可能給單位和國(guó)家造成巨大損失。

（三）內(nèi)控制度本身存在缺陷

目前，許多事業(yè)單位簡(jiǎn)單地以財(cái)政部門(mén)預(yù)算替代內(nèi)控制度，還沒(méi)有制定系統(tǒng)規(guī)范的成體系的內(nèi)控制度，致使許多部門(mén)在執(zhí)行實(shí)際業(yè)務(wù)時(shí)憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)或不成文的慣例做事，想到哪里做到哪里，其結(jié)果具有不可控性。有些單位即使制定了一些內(nèi)控相關(guān)規(guī)范，但只是寫(xiě)在紙上、貼在墻上，未能實(shí)際執(zhí)行，這種對(duì)有效執(zhí)行缺乏監(jiān)督的內(nèi)控制度就是形同虛設(shè)，就是存在重大缺陷。

（四）資產(chǎn)控制不到位

資產(chǎn)是事業(yè)單位內(nèi)部控制的六大要素之一。由于對(duì)內(nèi)部控制制度執(zhí)行力度較弱，造成事業(yè)單位賬外資產(chǎn)或賬有實(shí)無(wú)的問(wèn)題經(jīng)常存在，單位內(nèi)部隨意轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的使用部門(mén)，不經(jīng)過(guò)必要的審批手續(xù)和交接等控制，資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)制度雖然寫(xiě)在紙上，但是不能?chē)?yán)格執(zhí)行，經(jīng)常造成資產(chǎn)嚴(yán)重賬實(shí)不符。資產(chǎn)賬實(shí)不符致使財(cái)政預(yù)算失真，更嚴(yán)重的會(huì)使國(guó)有資產(chǎn)流失，損害國(guó)家和單位利益。

（五）缺乏內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

目前雖然大部分事業(yè)單位成立了內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，但內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的權(quán)責(zé)不清晰、人員分工不明確，還有的由財(cái)務(wù)人員兼任，嚴(yán)重缺失獨(dú)立性，這就使得內(nèi)部控制要素中的監(jiān)督要素缺乏，這在一定程度上使事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的五要素不全，內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)不完整。

（六）內(nèi)部控制人員配置不合理

由于我國(guó)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布時(shí)間不長(zhǎng)，事業(yè)單位的內(nèi)部控制全面建設(shè)工作剛剛起步，專職的內(nèi)部控制工作的人員通常是由不具備基礎(chǔ)控制知識(shí)的人員兼任，專業(yè)勝任能力較差。這種內(nèi)部控制人員配置的不合理會(huì)造成事業(yè)單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行力不強(qiáng)，內(nèi)控效果較差。

三、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）重視內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

在內(nèi)部控制五要素之一的內(nèi)部控制環(huán)境中，單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制意識(shí)最重要。內(nèi)部控制基本規(guī)范要求，單位負(fù)責(zé)人對(duì)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)、完整以及內(nèi)部控制制度的合理、有效負(fù)主要責(zé)任，因此提高事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的自覺(jué)內(nèi)控認(rèn)識(shí)就最為重要。所以，任何關(guān)于內(nèi)部控制的培訓(xùn)，都有必要組織單位主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加，使他們能充分意識(shí)到內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性從而優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，這里的組織者以財(cái)政部門(mén)最合適。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)機(jī)制

要不斷強(qiáng)化所有內(nèi)控參與人員尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)層和財(cái)務(wù)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使之認(rèn)識(shí)到事業(yè)單位也存在重大的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)機(jī)制是勢(shì)在必行的。尤其是財(cái)務(wù)部門(mén)要通過(guò)預(yù)測(cè)和分析，正確認(rèn)識(shí)資金從哪里來(lái)、資金結(jié)構(gòu)怎樣才合理、資金用到哪里去才最合適，從而合理組織資金和使用資金。另外，要建立財(cái)務(wù)預(yù)警與應(yīng)對(duì)機(jī)制。在當(dāng)今云計(jì)算和信息化的技術(shù)條件下，通過(guò)分析大數(shù)據(jù)確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線，綜合判斷影響事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種因素，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線找出潛在風(fēng)險(xiǎn)，提出有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍之內(nèi)。

（三）完善事業(yè)單位內(nèi)部控制制度

事業(yè)單位內(nèi)部控制需要一套科學(xué)合理的制度框架來(lái)保障它的健全性。事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有著獨(dú)有的特殊性，比如收支兩條線管理、政府采購(gòu)、部門(mén)預(yù)算、會(huì)計(jì)集中核算、國(guó)庫(kù)單一賬戶體系等，這些特殊性都要求事業(yè)單位建立一套適合其特點(diǎn)的內(nèi)部控制制度體系。所以，完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的著力點(diǎn)是制定一套切實(shí)可行的內(nèi)部控制制度體系，加強(qiáng)對(duì)重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域和重要崗位的控制，做到權(quán)責(zé)清晰，指標(biāo)到人，以制度管人，以指標(biāo)衡量業(yè)績(jī)，形成一個(gè)有章可循、有獎(jiǎng)有罰、有始有終的內(nèi)部控制制度體系框架。

（四）落實(shí)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度

依據(jù)《審計(jì)法》和《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》，事業(yè)單位必須設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，配備有資質(zhì)的內(nèi)審人員，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)必須獨(dú)立于或者高于財(cái)務(wù)部門(mén)和其他管理部門(mén)以外單獨(dú)開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作。審計(jì)部門(mén)是重要的監(jiān)督保證體系，在完善事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的過(guò)程中，只有充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的作用，才能不斷完善事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。

（五）提高內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)

事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)節(jié)比較多的特點(diǎn)要求內(nèi)部控制人員不僅具備一定的職業(yè)道德水準(zhǔn)，更要有專業(yè)素質(zhì)，具備政策、法制觀念。因此，需要不斷提高內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)。一方面，內(nèi)部控制人員必須具備足夠的專業(yè)勝任能力，要積極主動(dòng)通過(guò)不斷進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，來(lái)更新、補(bǔ)充、拓展自己的專業(yè)知識(shí)，才能真正擔(dān)當(dāng)起內(nèi)部控制的重任。另一方面，各級(jí)財(cái)政部門(mén)也要重視并加強(qiáng)對(duì)所有單位內(nèi)部控制工作人員的培訓(xùn)，不斷提高內(nèi)控人員的職業(yè)道德水平、政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，以滿足內(nèi)部控制制度的要求。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]