王美舒

[摘要]在風險社會理論視域下，環(huán)境標準的制定主要是政策選擇而非科學活動。我國由于忽視環(huán)境標準制定背后的利益博弈，忽略對博弈過程進行規(guī)制，造成環(huán)境標準制定中的亂象。根據(jù)風險社會理論，考慮我國重金屬污染防治環(huán)境標準制定中的現(xiàn)狀，我國在重金屬污染防治環(huán)境標準制定進路上應選擇優(yōu)先適用“基于風險”進路、“成本—收益分析”進路，最后適用“基于技術”進路的倒三角模式。在風險溝通模式上，應綜合運用聽證會模式和共識會議模式。在立法形式選擇上，我國應在《重金屬污染防治條例》中設專章對重金屬污染防治標準制定的進路、風險溝通進行規(guī)定。

[關鍵詞]重金屬污染防治；環(huán)境標準；風險社會

[中圖分類號]D922.683[文獻標志碼]A[文章編號]1672-4917（2016）03-0064-09

一、 問題的提出

近幾年，我國重金屬污染事件頻發(fā)。據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計，自2005年起，截至2014年年底，我國共發(fā)生特大重金屬污染、中毒事件50多起，引發(fā)各類群體性事件近100余起，致使9054人血鉛超標，1835人鎘超標。其中，廣西等三省的鎘米事件，湖南、陜西等六省兒童血鉛含量超標事件均受到社會廣泛關注。在諸多重金屬污染事件中，引起筆者注意的一個現(xiàn)象是，不少涉污企業(yè)雖達標排放，卻依然引起所在地污染物總量超標，或周邊居民體內(nèi)重金屬超過健康標準。此類現(xiàn)象中的典型，是發(fā)生在陜西省鳳翔縣的鉛污染事件。2009年8月，陜西省鳳翔縣發(fā)生鉛污染事件，當?shù)卣嫉臋z測結果顯示，在731名受檢兒童中，有615名血鉛超標。但環(huán)保部門隨之提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)卻顯示，涉污企業(yè)東嶺冶煉的廢水、廢氣、固廢水淬渣的排放均符合國家標準，該公司所在地的地下水、周邊土壤和地表水鉛濃度等，也均符合國家環(huán)境質(zhì)量標準。為何在有環(huán)境標準且排污企業(yè)達標排放的情況下，仍會出現(xiàn)周圍生態(tài)環(huán)境污染物濃度超標或者使當?shù)厝私】凳車乐赝{的情況？筆者將目光投向了重金屬污染防治中的環(huán)境標準制定環(huán)節(jié)。

環(huán)境標準是 “國家為了防治環(huán)境污染、保證環(huán)境質(zhì)量、維護生態(tài)平衡、保護人群健康，在綜合考慮國內(nèi)自然環(huán)境特征、社會經(jīng)濟條件和現(xiàn)有科學技術的基礎上，規(guī)定環(huán)境中污染物的允許含量和污染源排放物的數(shù)量、濃度、時間和速率及其他有關的技術規(guī)范”。[1]與環(huán)境基準不同，環(huán)境標準并非是純粹科學研究結果的等值，而是有權制定機關權衡多方利益，在客觀的科學研究基礎上，進行價值判斷和政策選擇后得出的結果。[2]在制定環(huán)境標準過程中，有權機關除了需考慮專家通過科學研究確定的環(huán)境基準，還需考慮環(huán)境標準可能帶來的治理成本、產(chǎn)業(yè)影響。同時，公眾以及相關產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的意見也會影響到環(huán)境標準的制定。

但在我國，立法機關忽視了環(huán)境標準制定背后的利益博弈，并因此忽略對這一利益博弈過程進行必要的規(guī)制，造成環(huán)境標準制定中的亂象，致使標準制定過程中理念不清，思路混亂，風險溝通不足，各標準設定目的之間相互矛盾，環(huán)境保護與人體健康保護的雙重目標無法兼顧。加之重金屬污染具有累積性、富集性、難降解性等特點，相關環(huán)境標準的制定不是僅僅提出“以人類健康為中心”等理念就可以解決的，而是需要對其制定思路、制定過程進行全面的梳理和規(guī)制。為此，筆者選擇風險社會理論這一視角，對重金屬污染中環(huán)境標準制定問題進行探討。

二、風險社會視域下的環(huán)境標準及其制定

在風險社會理論中，環(huán)境標準有三個層次的意義。在最為抽象的層面，環(huán)境標準是人們在治理環(huán)境風險過程中，對環(huán)境風險現(xiàn)實性和建構性進行協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。環(huán)境標準一方面體現(xiàn)了環(huán)境風險對現(xiàn)實環(huán)境可能造成的危害，即科學研究對環(huán)境風險的客觀描述（風險的現(xiàn)實性）；另一方面，又體現(xiàn)了人們對環(huán)境風險的認知和接受程度（風險的建構性）。貝克曾這樣描述環(huán)境標準：“這一界線如同門檻，是必須被人們所忍耐和接受的；而界線以外則是危險狀態(tài)，一定會對人類造成巨大傷害，是不應被人類所忍耐和接受的，因此也必須采取措施來防止這些物質(zhì)所帶來的危害越過這一界線，從而進入危險狀態(tài)?！盵3]從這一描述可以看到，環(huán)境標準的制定一方面遵從了風險的現(xiàn)實性——即所有風險都是現(xiàn)實存在的，但在界線之內(nèi)，風險是人們必須接受的，甚至是可以被忽視的；另一方面環(huán)境標準還體現(xiàn)了風險的建構性——即在這一界線之外的風險，它的客觀存在已經(jīng)被人們所普遍認識到，也無法被人們繼續(xù)忍受。在中觀層面，環(huán)境標準是環(huán)境治理過程中政府介入的時點，也是政府進行環(huán)境風險規(guī)制的界限。面對環(huán)境風險時，政府一方面要認識到風險的現(xiàn)實性，進行風險評估，憑借科學技術判斷風險存在與否及其大小。另一方面，政府還要認識到風險的建構性，及時進行風險管理和風險溝通，了解公眾對風險的感知程度。政府既不能忽視公眾對風險的認知和感受，增加環(huán)境風險演變成社會風險的可能性；也不能因公眾的主觀臆想而隨意對環(huán)境風險進行規(guī)制，影響科學技術發(fā)展和市場經(jīng)濟自由。此時，環(huán)境標準就“形同界定出國家管制介入之時點”。[4]在微觀層面，環(huán)境標準體現(xiàn)了風險治理過程中各方利益的博弈結果。風險現(xiàn)實性與建構性的二重特性，決定了政府、公眾、市場、專家等多方博弈會貫穿環(huán)境標準制定的始終。因此有學者認為，“公共政策而非科學，決定了如何制定環(huán)境標準?！盵5]而美國最高法院也曾在Indus. Union Dept v. Am. Petroleum Inst.案中指出，環(huán)境標準的制定主要是政策選擇而非科學活動。[6]

在風險社會的視域中，環(huán)境標準的制定大致是這樣一種情形，制定機關首先對環(huán)境問題進行分析，針對這些問題，歸納治理措施。在對治理措施進行評估后，基于科學證據(jù)和社會、經(jīng)濟、政治等因素來對制定中的環(huán)境標準進行衡量，做出適宜的選擇，頒布環(huán)境標準。隨后，環(huán)境標準付諸實施，而實施的過程受到來自于制定機關內(nèi)部和社會公眾的監(jiān)督，并在此基礎上圍繞環(huán)境標準進行溝通。最終，制定機關根據(jù)環(huán)境標準的實施情況和社會公眾意見，在一定期限內(nèi)對環(huán)境標準進行修訂和完善。

三、 風險社會視域下環(huán)境標準制定之規(guī)制

從美國、德國等國家的立法和實踐看，各國對重金屬污染防治環(huán)境標準制定的規(guī)制有三種進路，即“基于風險”進路，“基于技術”進路和“成本—收益分析”進路。

（一） “基于風險”進路

“基于風險”進路是以“零風險”或者最大限度降低健康風險為目標，不考慮執(zhí)行環(huán)境標準所需的成本的一種制定進路。從美國重金屬污染防治的經(jīng)驗看，在“基于風險”進路下制定出的環(huán)境標準可以促使人們清醒地認識到自己應享有什么樣的環(huán)境質(zhì)量，并積極通過標準的制定來爭取更優(yōu)的環(huán)境。因此，“基于風險”進路下的環(huán)境標準具有較強的綱領性和倡議性?！盎陲L險”進路還可以使環(huán)境利益和公眾健康利益成為壓倒成本估算的“王牌”，從而幫助公眾在面對其他利益集團時能夠“權力扭轉(zhuǎn)”（power-shifting），最大可能地維護自身的環(huán)境和健康權益。

美國在其《清潔空氣法》中，循著“基于風險”進路，對環(huán)境標準制定過程進行了規(guī)定。按照美國《清潔空氣法》第108節(jié)和第109節(jié)的規(guī)定，想要針對某一污染物制定環(huán)境標準，環(huán)保署應首先將其列入標準制定的計劃中，這一計劃中的污染物需“在人們的預期中能夠威脅公眾健康和福利”。將污染物列入計劃中之后，環(huán)保署應在12個月之內(nèi)發(fā)布最新的“基準文件”（criteria document），這一文件的作用并非提供指南或任何標準，而是將有關污染物的科學研究進行總結，“準確地反映有關此類污染物在空氣中各含量水平可能帶來的健康和福利威脅的最新科學研究成果”See 42 USC § 7408（a）（2）， The Administrator shall issue air quality criteria for an air pollutant within 12 months after he has included such pollutant in a list under paragraph （1）. Air quality criteria for an air pollutant shall accurately reflect the latest scientific knowledge useful in indicating the kind and extent of all identifiable effects on public health or welfare which may be expected from the presence of such pollutant in the ambient air， in varying quantities.，為新標準的制定提供科學基礎。隨后，這一“基準文件”連同“參考意見”（staff paper）進入科學評估階段，由“清潔空氣科學顧問委員會”（CASAC）進行審查。顧問委員會在審查期間，還會召開公開聽證會（public hearing），以聽取來自各個利益集團、科學團體、環(huán)保組織和公眾的意見。在聽取各方意見后，環(huán)保署對“基準文件”進行修改，并再次提交顧問委員會審議。顧問委員會綜合“基準文件”做出最終評估，并將這一最終評估結果送回到環(huán)保署進行審批。在“基準文件”和“參考意見”經(jīng)過政策審閱和實施評估后，環(huán)保署對最終標準進行簽署，并提交給國會。

美國空氣中鉛含量標準的制定過程即遵循了“基于風險”進路。1978年10月5日，經(jīng)過三次單獨審議、三次草擬，美國環(huán)保署公布了空氣中鉛含量標準；[7]隨后，在多年準備的基礎上，經(jīng)過兩次審議、兩次草擬，美國環(huán)保署又于2008年11月12日公布了新的空氣中鉛含量標準。在整個標準制定過程中，美國環(huán)保署考慮的只有“保護公眾健康”這一目標。即使在工業(yè)界強烈反對這樣的標準的時候，美國環(huán)保署也未妥協(xié)，而是在確?！氨Ｗo公眾健康”這一初衷的基礎上，改變標準確定思路，給出一個安全緩沖區(qū)間，使標準更易得到工業(yè)界的支持。在2008年新標準制定過程中，即使面對兒童智力與鉛污染是否線性相關的質(zhì)疑，美國環(huán)保署也沒有因此放棄對“保護公眾健康”目標的追求，抵住工業(yè)界的壓力，阻止技術可行性、經(jīng)濟可行性以及實施標準所帶來的成本納入標準制定的考慮范圍。美國環(huán)保署的做法也得到美國上訴法院和聯(lián)邦最高法院的支持。1978年的標準出臺前后，環(huán)保署遭遇了多起訴訟，被起訴原因主要是工業(yè)界認為環(huán)保署超越了《清潔空氣法》對其的授權，在鉛污染與人類健康受損之間關系沒有得到科學確證時，制定了過于嚴苛的環(huán)境標準，影響了工業(yè)的發(fā)展。在2008年的標準中，問題也同樣出現(xiàn)。面對這些質(zhì)疑，美國上訴法院和聯(lián)邦最高法院通過一系列的判例，支持了環(huán)保署風險預防的做法，并指出“環(huán)保署的任務是制定出保護公眾健康的環(huán)境標準，這一標準既不能過于嚴苛，也不能太過寬松，應該恰好能在保護公眾健康的同時，提供適當?shù)陌踩彌_區(qū)間”，[7]“《清潔空氣法》作為一個整體，明確無誤地禁止環(huán)

保署在制定環(huán)境標準的過程中考慮成本問題”。[8]由此明確了環(huán)境標準制定中“基于風險”的進路。

雖然“基于風險”進路很好地規(guī)制了環(huán)境標準制定中可能存在的利益博弈，促進了鉛污染的防治，但其缺陷也不容忽視。其中一個缺陷，就是國會在“基于風險”進路中用來指引標準制定的語言不切實際，使得標準制定耗時耗力，甚至出現(xiàn)因成本過高，而致使標準制定最終夭折的現(xiàn)象。[9]同時，何為“安全”，何為“公眾健康可接受的風險”也無法真正得到確定。特別是當標準制定的對象是“無閾值污染物”（non-threshold pollutant）時，“安全”和“公眾健康可接受的風險”更無從確定，因為無閾值污染物，不管其以何種數(shù)量級存在，都會帶來健康風險，這類污染物只要存在，就沒有“安全”可言。[10]在面對“基于風險”進路這一缺陷時，美國環(huán)保署表面上雖然依然堅持“基于風險”進路，實際上已經(jīng)開始對經(jīng)濟和技術可行性進行考慮，并開展了成本—收益分析。[7]

（二）“基于技術”進路

在遵循“基于技術”進路中，標準制定機關和公眾需放棄理想但無法達到的環(huán)境改進目標，考慮技術最佳可得，以避免環(huán)境標準的實行給經(jīng)濟帶來大范圍的負面影響。這一進路在實際中易于操作，依此進路制定出的標準也較為容易地獲得公眾信任，對經(jīng)濟發(fā)展損害較少，因此受到各國標準制定機關的歡迎。

在美國，“基于技術”進路首先規(guī)定在美國《清潔水法案》中，并被運用于美國國家污染物減排標準（National Pollutant Discharge Elimination Standards， NPDES）中。甚至可以說，由于《清潔水法案》中最良善技術標準的成功，促進了這一進路在美國其他環(huán)境法案中的運用。[11]在制定環(huán)境標準過程中，環(huán)保署必須考慮成本，在成本合理的基礎上，尋找到經(jīng)濟上可得的技術。通常而言，這種技術既可以是某一行業(yè)的最佳實踐技術，也可以是當下無法獲得，但有合理理由相信在標準實施時可得的技術。遵循“基于技術”進路制定的環(huán)境標準，在重金屬水污染防治中取得了較好的效果。正是這些良好的效果，促使國會在《清潔空氣法》1990年修正案中拋棄了在空氣污染物排放制定過程中適用“基于風險”進路的思路，轉(zhuǎn)而適用“基于技術”進路，并在修正案中規(guī)定了5種污染物排放標準。它們是“合理可得控制技術（Reasonably Available Control Technology， RACT）”標準、“最佳證明可得技術（Best Demonstrated Available Technology， BDAT）”標準、“最佳可得控制技術（Best Available Control Technology， BACT）”標準、“最大可得控制技術（Maximum Achievable Control Technology， MACT）”標準、“最低可得減排（Lowest Achievable Emissions Reduction， LAER）標準。[12]

雖然“基于技術”進路得到了廣泛運用，但依然受到較多批評。有學者指出，“環(huán)境標準是為獲得環(huán)境效益而設定的目標或路徑，但基于技術的進路僅僅考慮了技術成本和產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟能力，并沒有考慮環(huán)境效益”，[13]這是對環(huán)境保護目標的背離。此外，在標準制定機關運用這一進路時，也面臨信息不對稱問題。環(huán)境標準所規(guī)制的產(chǎn)業(yè)從業(yè)者對于自身技術水平擁有更全面、更真實的信息，標準制定機關則不得不從產(chǎn)業(yè)從業(yè)者那里獲取信息和數(shù)據(jù)。在這一過程中，從業(yè)者為了降低污染控制的成本，就有充足的動機來夸大實行某一良善技術所需的成本，進而影響標準制定機關的評估，并促使標準制定機關采取較為寬松的環(huán)境標準。即使要求相關產(chǎn)業(yè)向監(jiān)測機關定期報告其排放情況，也會因行政部門缺乏快捷的信息收集途徑，而影響到標準的制定。此外，基于產(chǎn)業(yè)保護或商業(yè)秘密保護的要求，標準制定機關無法公開全部與標準制定有關的信息，這使得環(huán)境標準制定的正當性受到質(zhì)疑。為此，有的國家在采用“基于技術”進路時，還注意利用“基于風險”進路予以平衡。如美國《清潔空氣法》1990年修正案第112條規(guī)定，環(huán)保署在采取基于技術的進路制定出環(huán)境標準后，對仍存在的健康風險進行報告，并針對該風險向國會提供建議。若國會未予采納，那么在制定出此標準后的8年內(nèi)，環(huán)保署必須頒布補充性的環(huán)境標準，而這一補充性標準必須是基于風險的制定進路下的，“以提供適當?shù)陌踩嗟貋肀Ｗo公眾健康，或者在考慮成本、能源、安全以及其他相關因素的情況下，預防負面環(huán)境影響”。

（三）“成本—收益分析”進路

“成本—收益分析”進路是指通過估算執(zhí)行環(huán)境標準所花費的成本和所得利益，進而選擇最佳標準的進路。在各國環(huán)境立法中，明確要求在環(huán)境標準制定過程中進行“成本—收益分析”的并不多見。以美國為例，大部分的立法都以“保護公眾健康”和“可行性”為標準制定的核心詞匯，如《清潔空氣法》。但這類法案并不絕對排斥“成本—收益分析”進路的運用，在《清潔空氣法》中，雖然環(huán)保署被明確要求“確保包括易感人群在內(nèi)的所有人群不受空氣污染的侵害”，也同時被允許在選擇減污技術時廣泛考慮到可能帶來的利與弊。而明確規(guī)定環(huán)保署在制定環(huán)境標準的過程中要考慮成本—收益平衡的則出現(xiàn)在《有毒物質(zhì)控制法》（TSCA）和《聯(lián)邦殺蟲劑、除菌劑即滅鼠劑法》（FIFRA）中?！堵?lián)邦殺蟲劑、除菌劑即滅鼠劑法》（FIFRA）規(guī)定，標準制定機關應關注殺蟲劑是否會“對環(huán)境產(chǎn)生太大的副作用”的問題，并考慮“使用任何殺蟲劑所涉及的經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面的成本和收益?！?/p>

“成本—收益分析”進路本質(zhì)上是一個特定的標準制定程序，一般可分為兩部分工作。第一部分工作，即為標準制定機關通過定性和定量的方法對規(guī)制可能帶來的效應進行分析。在這一部分工作中，標準制定機關除了對標準實施后可能產(chǎn)生的成本和收益有清晰認識外，還應當盡可能多地量化與其有關聯(lián)的效應，努力將規(guī)范性價值（包括生命、健康和審美）換算成可計算的金錢或者其等價物。第二部分工作，即為標準制定機關在決策所產(chǎn)生的效應無法彌補成本時，向公眾進行解釋?！俺杀尽找娣治觥边M路有很多優(yōu)勢。一方面，這一進路可以通過全面展示科學對某一問題的認識，促使人們克服“目光狹隘（narrow perspective）”所引起的認知扭曲，平息人們對某些風險的不理性恐懼。另一方面，這一進路通過對環(huán)境風險信息的披露與衡量，促進了民主的進步。在這一進路沒有得以實行時，利益集團可以輕易通過對數(shù)字的操縱來塑造人們的偏見，擴大某一風險，縮小另一風險，從而控制民意?！俺杀尽找娣治觥闭峭ㄟ^對數(shù)字的披露與比較，防止民意被誤導和利用。[14]

但“成本—收益分析”進路也有其缺陷。在對收益的估算過程中，標準制定機關時常無法對所有結果進行全面、準確的分析。即使標準制定機關窮盡所有結果，它在信息獲得方面仍具有天然局限。在美國飲用水中砷含量標準制定過程中，美國環(huán)保署缺乏關于疾病風險的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，僅能以其他粗糙數(shù)據(jù)來代替。如此一來，這一數(shù)據(jù)就受到了不同利益集團的攻擊：環(huán)境律師認為環(huán)保署通過“呼吸道疾病研究”得到的風險發(fā)生率太低；而工業(yè)律師則對這一數(shù)據(jù)的可靠性提出質(zhì)疑，認為提供數(shù)據(jù)的調(diào)查受眾面太窄，不足以代表真正的砷污染風險。雖然美國環(huán)境署的數(shù)據(jù)獲取過程都是經(jīng)過精心計劃的，但也無法避免信息廣度和準確度方面的缺陷。在收益的貨幣化方面，反對將生命、健康換算成金錢的聲音一直存在，有學者直接指出，“生命、健康與財富、金錢分屬于不同的領域”，[15]無法進行比較，更不能給出貨幣化的結論。在美國飲用水中砷含量標準制定過程中，由于環(huán)保署使用的是“生命數(shù)”而非“生命年數(shù)”，這使得兒童生命價值的貨幣化結果被低估，而老年人生命價值的貨幣化結果被高估，每個生命610萬美元的貨幣化結果也飽受質(zhì)疑。[16]學者莉莎·海澤琳（Lisa Heinzerling）就對“成本—收益分析”進路批評道：“最好不要把問題搞得太明白，在直覺和證據(jù)之間也不要試圖去尋找任何聯(lián)系，即使找到了，這樣的聯(lián)系也是自相矛盾的。有些人相信將風險、成本與收益通過精確的數(shù)據(jù)表達出來，可以對現(xiàn)實進行不偏倚的反映，從而有利于政府作出正確的決策這種觀點只能使人們對隱藏在數(shù)字后面的價值越來越無知?！盵17]

四、 我國重金屬污染防治環(huán)境標準制定的法律規(guī)制

（一）我國重金屬污染防治環(huán)境標準制定之現(xiàn)狀

1. 思路混亂

從現(xiàn)有立法看，我國環(huán)境標準的制定并沒有一個確定的思路。我國《環(huán)境保護法》雖然有對環(huán)境標準的制定進行規(guī)定，但主要都是授權性規(guī)定，并沒有對環(huán)境標準的制定進行原則上的規(guī)定。在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》和《海洋環(huán)境保護法》中，雖然都有與環(huán)境標準相關的規(guī)定，但都集中在授權性和環(huán)境標準實施的范疇內(nèi)，對理解環(huán)境標準制定原則并無裨益。在《標準化法》中，第8、9、11條規(guī)定了標準制定的原則，但這一原則是針對包括產(chǎn)業(yè)標準、衛(wèi)生標準在內(nèi)的所有標準制定工作而言的，對環(huán)境標準制定的指導意義并不大。因此在與環(huán)境標準制定有關的法律法規(guī)中，就只剩下《環(huán)境標準管理辦法》對我們理解我國重金屬污染防治環(huán)境標準制定中的原則有幫助。

《環(huán)境標準管理辦法》第3條規(guī)定：“為防治環(huán)境污染，維護生態(tài)平衡，保護人體健康，國務院環(huán)境保護行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府依據(jù)國家有關法律規(guī)定，對環(huán)境保護工作中需要統(tǒng)一的各項技術規(guī)范和技術要求，制定環(huán)境標準?！钡?0條規(guī)定：“制定環(huán)境標準應遵循下列原則：（一）以國家環(huán)境保護方針、政策、法律、法規(guī)及有關規(guī)章為依據(jù)，以保護人體健康和改善環(huán)境質(zhì)量為目標，促進環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益的統(tǒng)一；（二）環(huán)境標準應與國家的技術水平、社會經(jīng)濟承受能力相適應；（三）各類環(huán)境標準之間應協(xié)調(diào)配套；（四）標準應便于實施與監(jiān)督?！睂⑦@兩條規(guī)定總結起來，可以看到“以保護人體健康和改善環(huán)境質(zhì)量為目標”本質(zhì)是對“基于風險”進路的規(guī)定；“環(huán)境標準應與國家的技術水平、社會經(jīng)濟承受能力相適應”實質(zhì)上是關于“基于技術”進路的規(guī)定。

“基于技術”進路一直是我國制定環(huán)境標準的常用方法，“綜合考慮到我國目前環(huán)境質(zhì)量狀況和經(jīng)濟技術水平”“我國的經(jīng)濟社會發(fā)展階段和環(huán)境管理需求”“結合我國經(jīng)濟技術承受能力”等字眼頻繁出現(xiàn)在相關的編制說明和政府文件中。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國政府開始重視“基于風險”進路的運用。李克強總理在第七次全國環(huán)境保護大會上發(fā)表講話時強調(diào)，把解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題作為重中之重，切實解決影響科學發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題?；镜沫h(huán)境質(zhì)量、不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是一條底線，是政府應當提供的基本公共服務?！秶噎h(huán)境保護標準“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中，也有類似表述：“以保護人體健康為目標，以健康風險評估為手段，制定相關標準?！背恕盎陲L險”進路，“成本—收益分析”進路也曾受到過立法機關和行政機關的關注，2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》曾提出：“應積極探索對政府項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法成本，還要研究其實施后的執(zhí)法成本和社會成本?！?/p>

但在實際操作過程中，這些標準制定的進路都處在混用不清的狀態(tài)。本應適用“基于風險”進路的環(huán)境標準卻依照“基于技術”進路來制定，如我國《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》中鉛含量標準的制定，就將人體中血鉛含量的閾值忽略掉，僅從我國空氣治理技術所能達到的水平出發(fā)，制定標準；而另一些本應遵循“基于技術”進路來制定的環(huán)境標準最后卻按照“基于風險”進路來制定，導致標準過高，不能實行，例如土壤中鎘含量標準的制定。另一些標準制定雖明確提出要進行“成本—收益分析”，最終卻陷入了“基于技術”的進路中。制定標準過程對健康價值的漠視，對環(huán)境標準的隨意放寬等現(xiàn)象比比皆是，使“成本—收益分析”成為了口號。

2. 公眾缺位

在我國，除了《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》在修訂過程中公布了編制說明外，其他重金屬污染防治環(huán)境標準都未公布編制說明或有關標準制定的其他文件。從環(huán)保部的網(wǎng)站上看，各環(huán)境標準草案的意見征集也都向幾個固定研究機構發(fā)出，卻不向公眾公布全部內(nèi)容。即使公布，環(huán)保部也沒有對標準中的一系列科學術語向公眾進行簡單、明了的解釋和教育，使得公眾沒有更多的機會來理解和評價環(huán)境標準的制定。

而這僅僅是我國重金屬污染防治環(huán)境標準制定中公眾缺位的一個側面，雖然《國家環(huán)境保護標準制修訂工作管理辦法（2006年）》第33條第2款中規(guī)定，“對涉及社會公眾利益、影響重大的標準，通過國家環(huán)境保護總局政府網(wǎng)站、報刊等公共傳播媒介公布征求意見稿，向公眾征求意見”；《關于收集和處理社會公眾對國家環(huán)保標準草案意見事宜的通知》也指出“環(huán)境標準在制定過程中，要采用公開的方式廣泛征求各有關方面和社會公眾的意見?！h(huán)境標準在征求意見過程中，均同時通過國家環(huán)?？偩志W(wǎng)站公布征求意見稿，社會公眾可利用留言方式對標準制修訂工作提出意見和建議”，但實際情況是，公眾并不經(jīng)常登陸環(huán)保部網(wǎng)站，無從知曉正在修訂中的環(huán)境標準，更無法提出有效、合理的意見。更令人擔憂的是，在我國環(huán)境標準制定流程中，收集、處理和回應公眾意見的環(huán)節(jié)是被排除在外的，所有的意見征集和討論都限于專家、科研機構和標準制定機關之間，即使有公眾將意見提交給標準制定機關，這些意見也沒有暢通的反饋渠道，無法影響標準的制定。

（二）我國重金屬污染防治環(huán)境標準制定的立法內(nèi)容選擇

1. 制定進路之立法選擇

綜合各國立法經(jīng)驗，結合我國實際情況，筆者認為，在制定進路上，我國重金屬污染防治環(huán)境標準過程中的法律規(guī)制，應采用“基于風險”進路、“基于技術”進路和“成本—收益分析”進路混合的思路，但應側重“基于風險”進路和“成本—收益分析”進路的運用，而將“基于技術”進路放在次要位置上，從而形成倒三角的進路模型。之所以做出這樣的選擇，有以下幾個理由：

其一，在與我國環(huán)境標準制定程序相關的法律規(guī)定中，“基于風險”進路雖然常以“保護人體健康”等詞語出現(xiàn)，但在實際的標準制定工作中，這樣的詞語常被當作口號而忽略，被“基于技術”進路所替代。在重金屬污染日益嚴重的今天，面對“基于技術”進路在污染防治上的失敗，“基于風險”進路應該被著重強調(diào)，以扭轉(zhuǎn)“基于技術”進路主導的局面。而在“基于風險”進路為中心的基礎上，則應利用“成本—收益分析”來彌補“基于風險”進路偏理想化所帶來的弊端，使環(huán)境標準能夠在實現(xiàn)保護公眾健康目標的同時，不會受到產(chǎn)業(yè)界的強烈反對或消極抵抗。

其二，從美國環(huán)境標準制定過程中看，“保護人體健康”的目標主要通過“基于風險”進路加以貫徹時，也并沒有排斥“成本—收益分析”，甚至需要“成本—收益分析”進路在微觀層面上進一步實現(xiàn)。即面對成本過于巨大但收益甚微的風險規(guī)制，政府可不馬上采取風險規(guī)制措施，以保護公眾的人體健康；在風險規(guī)制措施選擇上，當兩個措施同時滿足“基于風險”進路的要求時，需要依賴“成本—收益分析”進路來做出最終抉擇。因此，在強調(diào)“基于風險”進路時，將“成本—收益分析”進路放在同等重要的位置，也是重金屬污染防治中運用的應有之義。

如此一來，這三個進路在我國重金屬污染防治環(huán)境標準制定中就形成了一個倒三角模式，即在環(huán)境標準制定過程中優(yōu)先適用“基于風險”進路和“成本—收益分析”進路，其次才適用“基于技術”進路。

2. 風險溝通之立法選擇

針對我國重金屬污染防治環(huán)境標準制定中公眾缺失現(xiàn)象，我國可借鑒美國、德國、丹麥等國在環(huán)境標準制定中的風險溝通經(jīng)驗，在美國的聽證會模式基礎上，結合丹麥的共識會議模式，形成符合中國本土情況的風險溝通模式。

從美國的聽證會模式、德國的環(huán)境標準化協(xié)會，以及丹麥的共識會議的優(yōu)劣看，美國的聽證會模式能使最大范圍的公眾了解環(huán)境標準的制定，但這一模式不利于公眾、專家、產(chǎn)業(yè)者和標準制定者面對面地溝通，降低了風險溝通的教育和減緩恐懼的功效。德國的環(huán)境標準化組織模式雖然可以最大限度地將各個利益集團吸收到環(huán)境標準制定的程序中，為各利益集團之間的博弈提供良好的平臺。但德國模式的對象主要集中于科技界和產(chǎn)業(yè)界，真正的公眾很難進入；即使進入，在專業(yè)人士面前，公眾也很難準確表達出自己的意愿和想法。而丹麥模式雖然彌補了美國和德國模式的缺陷，但自身也存在很多問題，其中最重要的是這一模式僅能在人口規(guī)模小、公民素質(zhì)高的國家得以順利實現(xiàn)，而在人口規(guī)模大的國家，這一模式很難凸顯其優(yōu)勢。因此我國無法單獨借鑒任意一種模式。同時，我國人口眾多，從中隨機抽選公民參與到共識會議中顯然無法解決我國環(huán)境標準制定過程中溝通不足的問題，反而會讓輿論質(zhì)疑公眾人選的公正性。共識會議的模式也會使得公眾受到科學知識教育的機會減少，不能單獨選擇。而德國模式在我國實行起來也比較困難，這主要是因為我國缺乏像德國一樣的NGO基礎，無法通過NGO模式來解決環(huán)境標準制定過程中的風險溝通問題。因此，在我國現(xiàn)行條件下，就只能選擇美國的聽證會模式。這種模式比較適合像我國這樣地域廣闊、各地重金屬污染情況不同的國家。同時這一模式在我國也有一定的制度基礎。聽證會已經(jīng)在環(huán)境影響評價制度中得到了多年實踐，只需借鑒共識會模式中對科學知識的教育和溝通環(huán)節(jié)的經(jīng)驗，就可完成重金屬污染防治環(huán)境標準制定過程中風險溝通的目的。

在立法中，除了依照行政程序法中聽證會程序規(guī)定來制定相關環(huán)境，筆者認為有以下幾點需要著重強調(diào)：其一，聽證會的啟動不能再依相關人員申請，而應由標準制定機關主動召開；其二，聽證會的組成人員應由公眾、科研工作人員和相關產(chǎn)業(yè)代表組成；其三，在聽證會的準備工作中，應增設科學知識培訓的互動型會議，幫助公眾理解相關重金屬污染防治環(huán)境標準制定的科學知識，并可以隨時在此會議上向有關專家提出疑問；其四，在聽證會結束后，標準制定機關應全面公布整個聽證會的記錄，并對聽證會上各利益群體的建議和疑問做出系統(tǒng)的、書面的回應。

（三）我國重金屬污染防治環(huán)境標準制定的立法模式選擇

根據(jù)我國立法現(xiàn)狀，在立法模式上，我國重金屬污染防治環(huán)境標準制定程序的立法模式主要有兩種，一是在各單行法、行政法規(guī)和部門規(guī)章中對相關制定程序分散規(guī)定，二是在正在起草過程中的重金屬污染防治條例中設專章進行規(guī)定。

在我國環(huán)境法體系中，重金屬污染防治和環(huán)境標準制定都是以分散立法的形式存在的。其中，《水污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》對重金屬污染防治進行了零星規(guī)定。 《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》則對環(huán)境標準的制定和實施進行了規(guī)定。這樣的立法方式具有一定合理性，重金屬污染問題在各環(huán)境介質(zhì)中都有不同的表現(xiàn)，根據(jù)每種介質(zhì)中的問題進行分散立法，可以有針對性地解決問題。環(huán)境標準的制定也有同樣的情形，因此進行分散立法無可厚非。實際上，在美國、日本和我國臺灣地區(qū)的重金屬污染防治中，也都采分散立法模式。但問題在于，美國、日本和我國臺灣地區(qū)的重金屬污染防治立法雖然是分散式的，但可以做到“形散而神不散”。在美國、日本和我國臺灣地區(qū)，立法機關都以土壤重金屬污染防治為中心，以水環(huán)境、大氣環(huán)境和固體廢棄物的重金屬污染防治為輔助進行立法。在每個法律中，環(huán)境標準的制定原則、制定進路和風險溝通都被詳細規(guī)定。因此，美國、日本和我國臺灣地區(qū)的重金屬污染防治環(huán)境標準制定，雖然在形式上是分散的，但實際上已經(jīng)形成了一個完整的體系，并在體系內(nèi)有針對性地解決各自的重金屬污染問題。而我國現(xiàn)行的重金屬污染防治立法在“形”和“神”上都是分散的，造成了重金屬污染防治法律依據(jù)零散、不成體系的現(xiàn)象。若我國對重金屬污染防治環(huán)境標準的制定也采取分散式立法，筆者認為，應以正在起草過程中的《土壤污染防治法》為中心，在其中對土壤重金屬污染防治環(huán)境標準的制定進路進行規(guī)定，并將“基于風險”進路作為標準制定的首選進路；同時，《水污染防治法》《大氣污染防治法》和《固體廢棄物污染防治法》中都應與《土壤污染防治法》的規(guī)定相連接，結合自身的重金屬污染問題，對各自有關環(huán)境標準的規(guī)定進行調(diào)整，并增加對標準制定進路的規(guī)定。而對標準制定過程中風險溝通的規(guī)定，筆者認為，不應在各環(huán)境單行法中進行，而應由《標準化法》和《環(huán)境標準管理辦法》來解決。

隨著重金屬污染問題日益嚴峻，已經(jīng)有學者開始呼吁制定《重金屬污染防治條例》，從現(xiàn)有資料看，國家環(huán)保部法規(guī)司正在加緊這方面的工作， 以此來應對頻發(fā)的重金屬污染事件。如果《重金屬污染防治條例》能夠順利進入新一屆人大的立法規(guī)劃中，則重金屬污染防治環(huán)境標準的制定就有必要設專章進行規(guī)定。在《重金屬污染防治條例》中，環(huán)境標準制定一章應放在總則之后，其他章節(jié)之前。一方面這可以體現(xiàn)環(huán)境標準作為其他環(huán)境制度的基礎的地位，另一方面也強調(diào)了在重金屬污染防治中，環(huán)境標準制定對其他防治措施的決定性影響。具體到環(huán)境標準制定一章中，“基于風險”進路應首先被規(guī)定，并對“基于風險”進路中應考慮的各因素進行詳細解釋。在“基于風險”進路之后，應對“成本—收益分析”進路進行規(guī)定，并對成本與收益的估算方法、貨幣化方法進行解釋。最后，對“基于技術”進路及其運用限度進行規(guī)定。在對標準制定進路進行規(guī)定后，還應規(guī)定重金屬污染防治環(huán)境標準制定過程中的風險溝通。筆者認為，這一部分規(guī)定的詳略程度，應根據(jù)《環(huán)境標準管理辦法》的修訂情況來定。如果《環(huán)境標準管理辦法》對標準制定過程中的風險溝通進行了詳細規(guī)定，《重金屬污染防治條例》中就只需進行概括性的規(guī)定，并對《環(huán)境標準管理辦法》進行指引；如果《環(huán)境標準管理辦法》沒有進行修訂，則《重金屬污染防治條例》中就應根據(jù)重金屬污染問題的社會特性，對風險溝通方式進行較為詳細的規(guī)定。

以上兩種立法模式各有優(yōu)劣。分散立法模式中各單行的法律層級較高，重金屬污染防治環(huán)境標準制定的相關規(guī)定雖簡略，但可通過后續(xù)制定行政法規(guī)、部門規(guī)章來充實和完善；同時，分散立法模式可以針對不同環(huán)境介質(zhì)各自的問題，在標準制定進路上有所側重。但分散立法模式極有可能陷入“形散且神散”的境地，最終使得對環(huán)境標準制定程序的規(guī)定淪為口號；對各單行法的修改耗時耗力，使得重金屬污染防治環(huán)境標準制定的立法體系在很長的時間內(nèi)無法建立起來。在《重金屬污染防治條例》中設專章進行規(guī)定，其主要缺陷是條例的層級太低，在諸多程序性規(guī)定上受限較多；但在條例中設專章進行規(guī)定，可以很好實現(xiàn)重金屬污染防治環(huán)境標準制定的法律規(guī)制，并不會受到其他法律法規(guī)修訂的牽涉。

根據(jù)我國現(xiàn)實情況，筆者認為，對重金屬污染防治環(huán)境標準制定的立法應選擇在《重金屬污染防治條例》中設專章的模式。一方面，從現(xiàn)有研究和趨勢看，《土壤污染防治法》無法在近期出臺，如果選擇分散立法的模式，作為中心的《土壤污染防治法》不存在，僅對其他各單行法進行簡單修補也無法改變重金屬污染防治不力的現(xiàn)狀；而《重金屬污染防治條例》由于層級較低，受到阻力較小，反而會更快出臺，從而使重金屬污染防治環(huán)境標準制定過程得到更早的規(guī)范。另一方面，從我國的立法教訓來看，對某一問題的法律規(guī)定的“形散”，極有可能造成“神散”的結果，這甚至引發(fā)了 “出現(xiàn)一個問題，立一個法”的惡性循環(huán)?；谶@兩個方面的考慮，筆者認為，在重金屬污染防治環(huán)境標準制定的立法形式選擇上，我國應選擇《重金屬污染防治條例》中設專章的模式。

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（責任編輯 劉永?。?/p>