盧陳云

摘 要：本文主要是對我國行政訴訟起訴期限存在的問題進行詳細闡述，并在此基礎(chǔ)上相關(guān)完善建議，主要目的為日后相關(guān)部門工作提供有效借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；起訴期限；問題；建議

現(xiàn)今《行政訴訟法》存在很多問題，這些問題關(guān)系到人及利害關(guān)系到行政相對人及利害關(guān)系人合法權(quán)益。為此，正視這些問題，并提出針對性的修改完善建議，具有重大的現(xiàn)實意義。

一、我國行政訴訟起訴期限存在的問題分析

（一）未能對行政訴訟中最長起訴期、一般起訴期限進行合理規(guī)定

對于最長起訴期限的設(shè)定主要存在以下兩個方面問題：一是最長起訴期限之間的關(guān)系并不是包容關(guān)系，而是屬于一種并存關(guān)系，這種關(guān)系導(dǎo)致在同一部法律當(dāng)中并存多個最長起訴期限。一般來說，只能有一個最長起訴期限，兩個或兩個以上的最長起訴期限則不能稱為最長起訴期限了。二是根據(jù)具體行政行為是否涉及不動產(chǎn)來區(qū)分最長起訴期限的做法缺乏科學(xué)合理性。這主要是因為涉及不動產(chǎn)的行政行為不一定都比涉及動產(chǎn)或其他事項的行政行為對當(dāng)事人來說更重要和迫切。

對于行政訴訟法規(guī)定的一般起訴期限主要存在以下兩個方面問題：一是根據(jù)行政決定是否經(jīng)過行政復(fù)議分別規(guī)定起訴期限的作法不合理。因為對于行政機關(guān)來說，其做出的復(fù)議行為也屬于行政行為，同樣是屬于行政行為規(guī)定的起訴期限為何不同呢？二是對于該起訴期限來說偏單，當(dāng)事人的合法權(quán)益無法得到保護。對于行政效率過多考慮大致期限太短。

（二）對于起算點未能做出統(tǒng)一標準

在我國現(xiàn)行《行政訴訟法》以及《若干問題的解釋》中，未對起算點未能做出統(tǒng)一標準，而是根據(jù)情況不同制定不同的起算點標準，導(dǎo)致起訴期限的起算點出現(xiàn)多元化，毫無章緒。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在我國行政訴訟法中最少有5個不同的起訴期限起算點.這么多的起算點雖然在一定程度上解決現(xiàn)實中復(fù)雜的問題，但是卻顯得雜亂無章，缺乏核心，導(dǎo)致當(dāng)事人無法準確的掌控以及運用。例如：行政機關(guān)不但對于起訴期限、訴權(quán)沒有告知，對于行政行為的內(nèi)容也沒有進行告知。在這種情況下，對于行政相對人來說，到底是根據(jù)《若干問題的解釋》第41條起訴還是第42條來進行起訴？按照不同的法律條文其起訴所產(chǎn)生的效果也會不同。

（三）對于復(fù)議期限與起訴期限的未能做出合理銜接

對行政行為不服進行救濟的兩種法律手段包括有行政復(fù)議和行政訴訟兩種。了法律主要采用“復(fù)議前置后訴訟”和“或復(fù)議或訴訟”兩種模式來為當(dāng)事人設(shè)定這兩種手段。在我國《行政訴訟法》主要是以訴訟或者以復(fù)議作為原則，除了復(fù)議前置后訴訟外，換而言之，在一般情況下，若當(dāng)事人對行政行為不服可以通過復(fù)議或者訴訟方式來提起訴訟。只有法律在特殊情況之下，當(dāng)事人對行政行為不服時，必須先進行復(fù)議，若對復(fù)議不服，才可以進行訴訟，提起訴訟的一個畢竟程序是復(fù)議，若不進行復(fù)議就不能提起訴訟。

（四）未考慮到提起的訴訟類型不同以及起訴期限的要求不同

從《行政訴訟法》和《若干問題的解釋》的具體規(guī)定來看，我國主要是采用采用“一刀切”的方式對適用于所有具體行政行為的基本起訴期限進行規(guī)定，而沒有根據(jù)行政訴訟類型對行政訴訟起訴期限進行規(guī)定。這種方式來規(guī)定起訴期限未考慮到提起的訴訟類型不同，沒有考慮到起訴期限的要求不同，更加沒有考慮到行政行為性質(zhì)所造成的差異。最終導(dǎo)致當(dāng)事人在提起確認違法行為以及確認無效行為的訴訟的時候也需要遵守起訴期限的荒謬結(jié)論。

（五）起訴期限的延緩制度不完善，且無起訴期限中斷制度

我國《行政訴訟法》第40條以及《若干問題的解釋》第43條〔4〕對行政起訴期限的延緩作了規(guī)定。但該條文規(guī)定的在障礙消除后10日內(nèi)申請延期，期限太短，不利于當(dāng)事人申請起訴期限的延緩；本條也沒有對申請延期是否采用書面形式作出規(guī)定；既沒有對申請延緩的次數(shù)作出規(guī)定，也沒有對人民法院拒絕延期的決定規(guī)定進行救濟的途徑?！度舾蓡栴}的解釋》雖然擴大和放寬了申請延期的條件，但對限制人身自由的決定提起訴訟的，沒有規(guī)定起算點。此外，《行政訴訟法》和《若干問題的解釋》都沒有規(guī)定起訴期限中斷制度，這不利于充分保護起訴人的行政訴權(quán)。

二、針對行政訴訟起訴期限存在問題提出的修改建議

（一）對最長起訴期限、一般起訴期限進行合理確立

合理最長起訴期限制度：對于行政訴訟最長起訴期限時間到底要怎樣確立才是最合適的？學(xué)姐對于這個問題也未能達成完全一致。從域外國家地區(qū)來看，他們在行政訴訟最長起訴期限的規(guī)定一般不會超過3年。與民事訴訟時效不同，不能用民事法規(guī)定的20年最長訴訟時效來對行政訴訟的最長起訴期限進行規(guī)定，對于時間長短的設(shè)定應(yīng)該要考慮到如何促使當(dāng)事人盡快地行使自己的起訴權(quán)利，在最大的程度上保護其合法權(quán)益上盡力符合良好公共行政的公共利益所提出的規(guī)定與要求。所以，只需要確立一個最長起訴保護期限即可。

合理確立行政訴訟的一般起訴期限：對于行政訴訟最長起訴期限時間到底要怎樣確立才是最合理的？有一部分學(xué)者認為，應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為侵犯其合法權(quán)益之日起一年內(nèi)提出行政訴訟基本起訴期限。本文認為，一年時間對于行政訴訟起訴期限來說有點長，對于現(xiàn)在的三個月又有點短。從域外國家行政訴訟法來看，他們在規(guī)定政訴訟法起訴期限時間長短不一樣，但都不會超過6個月。在對行政訴訟起訴期限設(shè)定的時候，應(yīng)該要盡可能的保護當(dāng)事人的最大權(quán)利，確保行政訴訟基本起訴期限不能太短，要結(jié)合我國實際情況來確定，六個月為最適宜。

（二）對行政訴訟起訴起算點進行設(shè)定，把行政相對人和利害關(guān)系人的權(quán)益保護為視角

對于行政相對人來說完全可以把通知之日、送達之日或者公布期滿之日作為起訴起算點。若是利害關(guān)系人如果得到了通知或送達，同行政相對人行政訴訟的起訴起算點，反之，利害關(guān)系人知道其合法權(quán)益受侵犯之日作為起算點。本文認為，為了在最大程度上對行政相對人和其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益進行保護，應(yīng)該把以作出行政決定之日做為最長起訴期限的起算點作為我國行政訴訟最長保護期限的起算點。

（三）對行政復(fù)議期限與行政訴訟起訴期限進行合理銜接

對于行政復(fù)議期限與起訴期限交錯、銜接存在的諸問題，本文認為，可從幾下幾個方面來完善行政復(fù)議期限與起訴期限交錯、銜接存在的各種問題：1、不管行政決定是否經(jīng)過行政復(fù)議程序，應(yīng)該要確保提起訴訟的起訴期限相同。2、當(dāng)事人選擇訴訟而起訴又超過期限被駁回的可以申請復(fù)議，但一律不得提起訴訟。3、復(fù)議機關(guān)在復(fù)議期限延緩的30日內(nèi)仍沒有作出復(fù)議決定的，行政相對人的起訴期限應(yīng)從30日延緩期滿之日作為起算點。4.復(fù)議機關(guān)對復(fù)議申請不予受理的，申請人若不服復(fù)議機關(guān)不作為，那么起訴起算點應(yīng)從收到不予受理通知書之日起計算。5.申請復(fù)議可導(dǎo)致起訴期限中斷，無論復(fù)議申請是否撤回或者不予受理。

（四）根據(jù)行政訴訟類型對行政訴訟起訴期限進行設(shè)定

行政訴訟的類型化主要是法人、公民或者其他組織可以通過行政訴訟方式向法院請求救濟，且只能在法定的裁判范圍內(nèi)進行裁判的訴訟形態(tài)。本文研究認為，對于當(dāng)前我國對行政訴訟起訴期限的“一攬子”立法規(guī)定應(yīng)該做出改變和調(diào)整，對于行政訴訟起訴期限設(shè)定應(yīng)該要根據(jù)行政訴訟類型有區(qū)別的進行規(guī)定，換而言之：當(dāng)事人在提起訴訟期間，對于部分行政訴訟類型需要限制起訴期限，而部分行政訴訟類型不需要限制起訴期限。借鑒國外的立法經(jīng)驗，對于確認行政行為無效之訴、確認行政行為違法之訴等訴訟類型的起訴期限不用做出固定，當(dāng)事人可隨時隨地的形式自身的行政權(quán)利，達到保護合法權(quán)益的目的。對于撤銷訴訟、課予義務(wù)之訴的起訴期限應(yīng)該要做出具體規(guī)定，以便達到督促當(dāng)事人形式自身權(quán)利，穩(wěn)定行政法律關(guān)系的目的。

（五）對延緩制度進行完善并同時增設(shè)起訴期限中斷制度

不斷完善起訴期限的延緩制度.針對我國起訴期限的延緩存在的問題，本文認為，應(yīng)借鑒外國在此方面相關(guān)經(jīng)驗，通過以下幾個方面來逐步完善：1、把障礙消除后的十日內(nèi)申請延緩期限修改為在障礙消除后30日內(nèi)申請延緩期限，如果延誤的不變期間少于30日的，在想通的日數(shù)內(nèi)，可申請延緩期限。若是遲誤法定起訴期間已超過五年的，不得申請延緩期限。2、應(yīng)該規(guī)定向法院申請延緩期限僅能實施一次，且這種延長應(yīng)該為順延，而不是對對起訴期限進行重新計算。3、必須采用書面形式向法院申請期限延緩。第四，允許行政相對人或利害關(guān)系人對人民法院拒絕許可遲延起訴的決定可以上訴。此外，增設(shè)起訴中斷制度。起訴期限中斷制度是起訴期限進行中，由于發(fā)生了法定事由阻礙了起訴期限的進行，致使已經(jīng)過的期間統(tǒng)歸無效，待該法定事由消除后重新計算起訴期限的時效制度。行政相對人或利害關(guān)系人提起訴訟；行政相對人或利害關(guān)系人向國家機關(guān)主張權(quán)利尋求救濟；行政主體同意履行義務(wù)或承認某種事實存在。起訴期限的中斷只適用于一般的起訴期限，而不適用5年的最長起訴期限，因為最長的起訴期限是絕對不變期間。

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