劉凱鋒

【摘要】十三五規(guī)劃中明確提出“推進交通運輸?shù)吞及l(fā)展，實行公共交通優(yōu)先”，2016年深圳市重點提出“東進戰(zhàn)略”堅持交通先行，可見交通促進城市發(fā)展得到重視。在新的形勢下，為更好推進公交低碳、優(yōu)先發(fā)展，充分發(fā)揮公交引領(lǐng)作用，本文對深圳市公交定額補貼政策進行分析與研究，以供參考。

【關(guān)鍵詞】城市公交；補貼政策；措施建議

一、引言

2007年深圳市公交行業(yè)實行低票價的補貼制度，公交行業(yè)由全行業(yè)盈利向政策性虧損轉(zhuǎn)變。為保障公交行業(yè)持續(xù)發(fā)展，深圳市從2008年起實施公交財政成本規(guī)制政策，2013年6月1日起原成本規(guī)制政策過渡為財政定額補貼政策，充分體現(xiàn)了政府購買公交服務(wù)的理念，符合市場發(fā)展規(guī)律，是公交可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

二、財政定額補貼政策的四個優(yōu)勢

（一）契約化管理，明確政府與企業(yè)責(zé)權(quán)利。

政府與企業(yè)簽訂補貼協(xié)議，約定服務(wù)標準及規(guī)模，明確政府與企業(yè)雙方之間的責(zé)任、權(quán)利及義務(wù)。通過簽訂契約，履行契約，嚴格按契約辦事，把行政命令式的管理變成契約化管理，變成法律經(jīng)濟手段的管理。

（二）強化日常監(jiān)管，確保公交服務(wù)的“量”與“質(zhì)”。

補貼政策制定了日常公交運營指標考核辦法及服務(wù)質(zhì)量考核辦法，考核結(jié)果直接與定額補貼掛鉤。運營指標考核確保公交服務(wù)供給“量的滿足”，服務(wù)質(zhì)量考核要求公交企業(yè)“質(zhì)的提升”，兩個考核辦法配合實施發(fā)揮各自長處，對公交企業(yè)的全面發(fā)展產(chǎn)生巨大作用。

（三）平行實施專項補貼，解決定額補貼外的專項成本增長問題。

定額補貼基于2012年成本規(guī)制財政補貼數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，結(jié)合單項補貼及企業(yè)營運收入，確定的規(guī)制成本虧損補貼及成本利潤補貼作為財政定額補貼額度。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，公交線網(wǎng)覆蓋率提升及新能源公交車大幅推廣，企業(yè)運營成本勢必增加，通過并行實施專項補貼辦法有效解決此問題。

（四）設(shè)定定額補貼調(diào)整辦法，解決企業(yè)綜合成本增長問題。

定額補貼政策考慮深圳市居民收入水平、居民消費價格指數(shù)、銀行貸款利率及公交行業(yè)勞動生產(chǎn)力等因素，制定財政定額補貼調(diào)整公式。當(dāng)上述因素綜合指標系數(shù)變動達到一定幅度可啟動財政定額調(diào)整程序，使財政定額補貼額度能夠客觀反映公交企業(yè)實際運營情況。

三、財政定額補貼政策存在制約企業(yè)發(fā)展的三個方面

（一）補貼政策對公交發(fā)展僅限于資金的補貼，扶持形式單一。

城市公交的發(fā)展受資金、場站、道路等多方面因素的制約，深圳市土地資源匱乏及企業(yè)自有場站不足，公交場站問題嚴重制約公交行業(yè)發(fā)展，深圳市政府通過財政資金補貼保障公交企業(yè)持續(xù)發(fā)展，但在土地資源有限情況下，資金不一定能解決問題。通過調(diào)研，在全面推廣純電動公交車趨勢下，公交場站需求矛盾將進一步突出，場站資源缺口共計約90萬平米。

（二）補貼資金預(yù)撥額度偏低及結(jié)算機制復(fù)雜，造成部分補貼不能及時到位，企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難。

近年來深圳市公交企業(yè)受到軌道成網(wǎng)沖擊，常規(guī)公交客流逐年下降，直接影響企業(yè)營業(yè)收入，加上2015年-2016年人均約800元漲工資成本需企業(yè)自行承擔(dān)，企業(yè)在收入減少和付出成本增大的情況下，收入與成本嚴重背離。同時政府對公交補貼結(jié)算嚴重滯后，致使企業(yè)可周轉(zhuǎn)現(xiàn)金大幅減少，資金周轉(zhuǎn)困難。

（三）定額補貼調(diào)整辦法設(shè)定綜合系數(shù)K變化幅度環(huán)比達到5.5%時啟動調(diào)整程序，造成未達到啟動條件的年度增長成本全部由企業(yè)承擔(dān)。

雖然定額補貼政策設(shè)定了補貼額度調(diào)整辦法，但調(diào)整辦法明確規(guī)定當(dāng)深圳市居民收入水平、居民消費價格指數(shù)、銀行貸款利率及公交勞動生產(chǎn)力變化等綜合指數(shù)變動環(huán)比達到5.5%時啟動公交財政定額補貼調(diào)整程序，一旦公交行業(yè)根據(jù)上述因素測算綜合指數(shù)變化幅度環(huán)比未達到5.5%，則不能啟動調(diào)整程序，且當(dāng)年成本增長影響不納入下一年度累計，導(dǎo)致公交企業(yè)須承擔(dān)全部上漲成本。

四、相關(guān)經(jīng)驗借鑒

（一）政府對公交扶持可以有多種方式，不僅限于資金。

政府對公交企業(yè)的財政扶持分為財政投資和財政補貼兩大類。財政投資主要是對城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入，主要包括交通樞紐、重點場站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。財政補貼可分為顯性補貼和隱性補貼。顯性補貼主要指直接給予資金補助的補貼，用于填補公交企業(yè)在運營中所有收入和成本之間缺口。隱性補貼指從土地、稅收、路權(quán)、法律、政策、規(guī)劃等其他諸多方面改善公交企業(yè)經(jīng)營環(huán)境而給予支持。

（二）建立票價與成本科學(xué)有效聯(lián)動機制，解決公交企業(yè)成本增長問題。

北京市在2014年制定了公交票價調(diào)整方案，根據(jù)人工成本、燃油費用、CPI等因素，制定調(diào)價系數(shù)及調(diào)價公式，當(dāng)年度平均票價漲幅大于或等于0.1時，啟動年度調(diào)價，當(dāng)年度未達到啟動條件，當(dāng)年不作調(diào)整，但當(dāng)年成本增長納入下一年累計。北京市通過適當(dāng)調(diào)整公交票制票價，逐步建立科學(xué)合理的公交票價機制，在保持政府對公交行業(yè)的適度補貼情況下，可以充分發(fā)揮公共交通的價格優(yōu)勢，有效解決公交企業(yè)成本增長問題。

五、對公交行業(yè)政策的措施建議

（一）從政策、稅費和資金來源等多方面進一步加大公交補貼扶持力度。

加大對城市公交補貼的支持力度，是實施城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要措施之一。由于城市公交運營具有明顯的公益性，企業(yè)不可能完全依靠市場來實現(xiàn)良性發(fā)展。因此，政府加大對公交的補貼力度是實現(xiàn)公交社會效應(yīng)，保證公交企業(yè)正常運行的重要保障。一是可以通過制定、修改及完善與城市公交相關(guān)的政策法規(guī)，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，允許企業(yè)搞多種經(jīng)營，以副補主；二是通過多種方式加大對公交企業(yè)扶持力度，改善公交企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境，提高公交企業(yè)的運營收入。

（二）建立公交企業(yè)成本增長與補貼、票價及時有效聯(lián)動機制。

自2007年深圳市公交票價通過政府主導(dǎo)全面降價后，票價政策已多年未變，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展及受軌道成網(wǎng)的沖擊，公交公司的收入逐年下降，運營成本逐年增長，需要的財政補貼資金逐漸攀升，過渡依賴政府補貼資金來維持日常企業(yè)營運生產(chǎn)已嚴重影響了公交企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此建立成本、票價和補貼聯(lián)動機制，充分考慮公交公司的生存性，制定政府、公交企業(yè)和市民都能夠接受的公共交通票價才能有效解決企業(yè)成本增長問題。

（三）優(yōu)化公交行業(yè)資金預(yù)撥及結(jié)算工作流程，解決企業(yè)資金困難問題。

自財政定額補貼政策以來，由于財政資金結(jié)算延遲，預(yù)撥額度偏低或部分補貼預(yù)撥政策不明確，致使公交企業(yè)資金困難，不利于企業(yè)正常生產(chǎn)發(fā)展，甚至影響企業(yè)穩(wěn)定。目前深圳市公交財政補貼資金撥付主體由市財政委向市交委轉(zhuǎn)變，借此契機，在確保財政資金安全撥付的前提下，充分考慮公交行業(yè)實際情況，優(yōu)化公交財政資金流程，解決企業(yè)資金困難，提高資金使用效率。

（四）“互聯(lián)網(wǎng)+”助推傳統(tǒng)公交變革，政策須結(jié)合新業(yè)態(tài)進行突破及完善。

解決城市擁堵問題必須依靠大力發(fā)展公共交通，一個發(fā)達完善的公共交通體系，既方便人們出行，又將極大地緩解交通擁堵，同時還能節(jié)約能源，這已經(jīng)是社會的共識。互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)公交，其最大的優(yōu)點就是市民可以個性化地發(fā)起定制公交線路、訂購已有線路座位、在線支付等，企業(yè)能夠有效地、及時地了解需求信息，從而能夠使需求和供給最有效率地對接。但“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的公交資源必須根據(jù)市場需求配置，需求引導(dǎo)公交資源優(yōu)化配置致使公交資源變動頻繁，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已不適用新業(yè)態(tài)，主管部門亟需制定完善監(jiān)管及補貼等相關(guān)政策，使新業(yè)態(tài)下公交運營得到有效歸管。

六、結(jié)束語

通過對深圳市公交補貼政策的必要性、存在問題的分析及相關(guān)經(jīng)驗的借鑒，提出一些完善公交補貼政策機制的措施建議。公交補貼政策是城市公交發(fā)展的重要保障，優(yōu)化完善補貼政策可改善企業(yè)經(jīng)營發(fā)展環(huán)境，進一步促進公交企業(yè)改善經(jīng)營管理，提高服務(wù)質(zhì)量。

參考文獻

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