仇瑞雪+張燕

摘要：目前，我國政府采購法律法規(guī)對資格預(yù)審環(huán)節(jié)的有關(guān)規(guī)定還很不完善，與GPA不協(xié)調(diào)，對我國加入GPA造成不利影響。本文簡要分析了GPA資格預(yù)審規(guī)則與我國法律法規(guī)存在的差異，并提出了對我國政府采購資格預(yù)審規(guī)則修訂與完善的方法和建議。

關(guān)鍵詞：GPA；PPP；政府采購；資格預(yù)審

中圖分類號：F253.2 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）010-0000-01

引言

GPA（Government Procurement Agreement）是《政府采購協(xié)定》的簡稱，是WTO框架下的一項多邊協(xié)定。2001年中國在加入世貿(mào)組織談判時，就盡快加入GPA做出了承諾。這15年來，中國政府為了履行這一承諾一直在不懈地努力。GPA規(guī)定：各參加國對GPA的任何條款不再提出保留，并且各參加國有義務(wù)在GPA對它生效前使國內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定與之達(dá)成一致。如果GPA的規(guī)定與國內(nèi)法律存在沖突，唯一的解決辦法就是修訂國內(nèi)法[1]。目前，我國正在著力解決現(xiàn)有政府采購法律法規(guī)與GPA不相適應(yīng)的問題。由于在政府采購活動中對資格預(yù)審環(huán)節(jié)的有關(guān)規(guī)定仍然存在缺陷，所以我國有必要對資格預(yù)審規(guī)則進(jìn)行必要的修訂與完善。

一、我國政府采購法律法規(guī)體系對資格預(yù)審活動的有關(guān)規(guī)定

在我國政府采購法律法規(guī)體系中，資格預(yù)審的概念最早出現(xiàn)在2004年9月11日開始施行的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第18號令）（以下簡稱18號令）和《政府采購信息公告管理辦法》（財政部第19號令）（以下簡稱19號令）。18號令第十五條規(guī)定：采用邀請招標(biāo)方式采購的，招標(biāo)采購單位應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息媒體發(fā)布資格預(yù)審公告。19號令第十一條明確了邀請招標(biāo)資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容。

而在《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）中第三十四條規(guī)定：貨物或者服務(wù)項目采取邀請招標(biāo)方式采購的，采購人應(yīng)當(dāng)從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中，通過隨機(jī)方式選擇三家以上的供應(yīng)商，并向其發(fā)出投標(biāo)邀請書。盡管該條款沒有明確提出資格預(yù)審的概念，但是從18號令和19號中可以發(fā)現(xiàn)，邀請招標(biāo)選擇供應(yīng)商實際上就是通過資格預(yù)審來完成的。因此，資格預(yù)審是與政府采購邀請招標(biāo)“綁定”的一項工作流程。

2015年3月1日頒布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱實施條例）第二十一條對資格預(yù)審活動的規(guī)則做出了部分完善。自此，資格預(yù)審成為采購程序中一個獨(dú)立的環(huán)節(jié)，除單一來源采購?fù)?，其他采購方式均可以適用，具體由采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)酌情決定[2]。資格預(yù)審不但與邀請招標(biāo)解除了“綁定”，并且適用范圍顯著擴(kuò)大。而稍早于實施條例頒布的《政府和社會資本合作政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）（以下簡稱PPP采購辦法）第五條和第六條中的有關(guān)規(guī)定更是將資格預(yù)審作為PPP項目采購必須執(zhí)行的一個工作環(huán)節(jié)，并且首次在政府采購法律法規(guī)體系中提出資格預(yù)審可以選擇采用有限數(shù)量制或合格制。

二、GPA對資格預(yù)審的有關(guān)規(guī)定及與我國資格預(yù)審規(guī)則的主要區(qū)別

與我國政府采購法規(guī)定多達(dá)六種采購方式（公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源和詢價）不同，GPA只列明了公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)、限制性招標(biāo)三類采購方式。GPA規(guī)定，公開招標(biāo)不能進(jìn)行資格預(yù)審，不能限制參加投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量，如果做出限制，就是選擇性招標(biāo)[3]。而我國政府采購法及實施條例則沒有限制資格預(yù)審的適用范圍。

GPA第9條第5款規(guī)定：采購實體應(yīng)當(dāng)允許所有合格供應(yīng)商參加一項特定采購的投標(biāo)，除非采購實體在意向采購公告中說明了對允許參加投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量限制和選擇有限數(shù)量供應(yīng)商的標(biāo)準(zhǔn)。目前我國政府采購法律法規(guī)對資格預(yù)審采用有限數(shù)量制或合格制的前提條件沒有做出具體規(guī)定。而關(guān)于選擇有限數(shù)量供應(yīng)商的標(biāo)準(zhǔn)，即資格預(yù)審的評審辦法也是我國政府采購法律法規(guī)中的空白之處。盡管PPP采購辦法對資格預(yù)審規(guī)則進(jìn)行了完善和創(chuàng)新，但由于該辦法屬于部門規(guī)章，且僅適用于PPP項目，因此不能推廣到所有政府采購活動中。

三、對資格預(yù)審規(guī)則進(jìn)行修訂與完善的方法

1.明確資格預(yù)審的適用范圍和使用條件

我國政府采購法明確指出公開招標(biāo)應(yīng)為政府采購的主要方式，原因在于公開招標(biāo)能夠在最大程度上保證采購活動的公開、公平和公正，而這也是與GPA的基本原則相符的。但是，由于我國沒有限制資格預(yù)審的適用范圍和使用條件，采購人就有可能通過資格預(yù)審實現(xiàn)排斥和限制潛在供應(yīng)商的目的，從而將公開招標(biāo)變相轉(zhuǎn)變?yōu)檠堈袠?biāo)或其他非招標(biāo)采購方式。該做法不但損害了納稅人的利益，而且極易滋生腐敗。因此，我國應(yīng)該按照GPA框架對資格預(yù)審的適用范圍和使用條件作出明確限定，僅允許在邀請招標(biāo)等非主要采購方式上采用資格預(yù)審，且采用資格預(yù)審必須滿足某些特定條件，如技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或受自然環(huán)境限制等。

2.規(guī)范資格預(yù)審評審辦法

目前，我國政府采購法律法規(guī)體系對評標(biāo)辦法有明確規(guī)定，但是對資格預(yù)審評審辦法未做要求。盡管GPA也沒有關(guān)于資格預(yù)審評審辦法的相關(guān)條款，但是由于GPA要求選擇有限數(shù)量供應(yīng)商的標(biāo)準(zhǔn)必須在招標(biāo)公告中明確，因此資格預(yù)審評審辦法可被所有供應(yīng)商監(jiān)督，從而保證了資格預(yù)審規(guī)則的公平和公正性。政府采購領(lǐng)域可以借鑒我國在工程招標(biāo)投標(biāo)中采用向社會推廣標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)資格預(yù)審文件并制定資格預(yù)審辦法的方式，來規(guī)范政府采購資格預(yù)審活動。

3.推進(jìn)資格預(yù)審信息公開

公開透明是政府采購管理制度的重要原則。按照《財政部關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫〔2015〕135號）要求，資格預(yù)審信息必須公告。但是，與GPA對采購信息公開的有關(guān)要求相比，我國僅要求公開資格預(yù)審的項目信息及組織過程信息，并沒有要求公開資格預(yù)審評審辦法及資格預(yù)審的結(jié)果。因此，我國應(yīng)修訂政府采購法中有關(guān)信息公開的條款，提升資格預(yù)審公開信息的全面性。

四、結(jié)語

盡管資格預(yù)審不是政府采購活動中一個必要環(huán)節(jié)，但其規(guī)則的嚴(yán)謹(jǐn)性和程序的完整性對保證采購活動的公平、公正有著非常重要的作用。我國應(yīng)充分借鑒GPA對資格預(yù)審活動的有關(guān)規(guī)定，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善政府采購資格預(yù)審規(guī)則，使之既符合我國國情，又與GPA相協(xié)調(diào)。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡梅，程亞萍.芻論GPA框架下我國政府采購法之修訂與完善[J].海南大學(xué)學(xué)報人文社會科學(xué)版，2015，33（4）：44-50.

[2]財政部國庫司等.《中華人民共和國政府采購法實施條例》釋義[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2015：81.

[3]徐舟.GPA規(guī)則與我國政府采購法律之比較[N].中國政府采購報，2015-4-10（4）.