文/王迎龍

專題訪談

扎實(shí)穩(wěn)進(jìn)推動跨行政區(qū)劃法院改革
——專訪北京市第四中級人民法院院長吳在存

文/王迎龍

2014年12月30日，我國第二家跨行政區(qū)劃法院——北京市第四中級人民法院成立，至今已履職滿一年。在這一年中，北京市第四中級人民法院認(rèn)真落實(shí)中共中央、最高人民法院關(guān)于跨行政區(qū)劃法院的各項(xiàng)改革部署，扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)工作，在試點(diǎn)改革、司法審判、機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面取得了可喜成績，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。就試點(diǎn)改革一年來的感受以及對未來我國跨行政區(qū)劃法院改革的建議，本刊執(zhí)行主編陳驚天對北京市第四中級人民法院院長吳在存進(jìn)行了專訪。

陳驚天：跨區(qū)劃法院改革是本輪中央司法體制改革的重要內(nèi)容，從您的理解看，中央推進(jìn)跨區(qū)劃法院改革的目的是什么？

吳在存：中央開展跨區(qū)法院改革的試點(diǎn)工作，我認(rèn)為主要是要實(shí)現(xiàn)以下一些目的：第一點(diǎn)就是要確保司法權(quán)得到獨(dú)立公正行使。目前我國整個法院系統(tǒng)的設(shè)置，除了專門法院之外，基本上跟行政區(qū)劃是高度重合的，即與縣（區(qū)）對應(yīng)的基層法院、與市（地）對應(yīng)的中級法院、與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對應(yīng)的高級法院以及最高人民法院。這種設(shè)置本身在便利人民群眾訴訟等方面發(fā)揮了很重要的作用。但是它又帶來一個問題，行政區(qū)劃和司法管轄區(qū)域高度重合，容易在一些地方帶來行政干預(yù)司法的問題，甚至司法地方化、行政化的傾向，破壞了司法權(quán)獨(dú)立公正行使的基本原則。解決司法的地方化、行政化問題是中央設(shè)立跨區(qū)法院的一個基本初衷。第二點(diǎn)，正如習(xí)近平總書記所指出的，設(shè)立跨區(qū)劃法院要消除訴訟主客場現(xiàn)象。有些訴訟涉及到一些重大利益，各利益相關(guān)方都想把案件交由本地法院或方便的法院審理，導(dǎo)致各方爭奪案件管轄權(quán)。這種主客場之爭，實(shí)際是重大利益之爭。所以這一類案件就有必要脫離開原來的行政區(qū)域，不在甲方，也不在乙方，而是拿到第三方去審，甚至可以提一級進(jìn)行特殊管轄。第三點(diǎn)，一些重大的涉民生的公益訴訟案件，比如環(huán)境資源類、食品藥品類、其他一些公益訴訟類等，具有超地域性的公益訴訟性質(zhì)的案件，也有必要放在跨區(qū)法院進(jìn)行審理。第四點(diǎn)，有一些特殊的重大職務(wù)犯罪，如果不脫離開原來的行政區(qū)域，可能會受到一些干預(yù)和影響。比如涉及到地方父母官的案件，就不適合放在其任職的行政區(qū)域的法院進(jìn)行審理。雖然對于這種案件根據(jù)目前法律可以指定管轄，但基本上是一案一指定的個案處理做法。對于這類案件，實(shí)際上有必要通過制度將其確定下來，而不再使用個案處理的方式。這幾點(diǎn)我個人認(rèn)為是設(shè)立跨區(qū)法院最主要的目的。

陳驚天：跨區(qū)劃法院的設(shè)立是不是意味著對于現(xiàn)有法院訴訟格局的突破？

吳在存：習(xí)近平總書記在對十八屆四中全會決定的說明中明確指出，設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，有利于構(gòu)建“普通案件在行政區(qū)劃法院審理，特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”。我認(rèn)為，跨區(qū)法院本身的設(shè)置，是一種訴訟格局上的調(diào)整，并不意味著對司法權(quán)的顛覆性的重置，它就是利用目前這種有限的資源條件，把一部分具有跨區(qū)域特點(diǎn)的特殊的重大案件，采取特殊管轄的方式，交由跨區(qū)法院統(tǒng)一集中管轄審理。

陳驚天：跨區(qū)劃法院設(shè)立后其管轄案件的范圍有哪些？應(yīng)當(dāng)處理好哪些關(guān)系？

吳在存：我想跨區(qū)法院管轄的案件應(yīng)當(dāng)具備幾個特點(diǎn)：第一，必須是特殊案件，有特殊管轄必要，放在原來的行政區(qū)域內(nèi)審理明顯不合適的案件；第二，應(yīng)該具有跨區(qū)域的特點(diǎn)，比如環(huán)境資源糾紛、食品藥品糾紛等；第三，原則上應(yīng)該是重大案件。跨區(qū)域、特殊、重大，我想這是界定的基本標(biāo)準(zhǔn)。對于跨區(qū)法院具體的案件管轄范圍，還需要中央采取列舉式的方式進(jìn)行明確的規(guī)定，根據(jù)不同種類案件的特點(diǎn)，看看哪些需要由跨區(qū)法院進(jìn)行審理，比如行政案件中的房屋拆遷、土地的權(quán)屬確認(rèn)、環(huán)境資源保護(hù)、藥品食品類等跨地區(qū)的案件等。

在跨區(qū)法院的后續(xù)發(fā)展改革過程中，要重點(diǎn)處理好以下幾個關(guān)系：第一，普通管轄與特殊管轄的關(guān)系。確定跨區(qū)法院來進(jìn)行特殊管轄范圍的一個基本標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)就是放在原來行政區(qū)域當(dāng)中審理明顯不適合的案件。就目前而言，應(yīng)當(dāng)堅持問題導(dǎo)向，社會公眾對哪些案件反應(yīng)最強(qiáng)烈，容易受到地方的干預(yù)，放在原來的行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行審理會嚴(yán)重影響到案件的公平公正。對于這些案件可以考慮把它拿出來，交由跨區(qū)法院進(jìn)行審理。

第二，專門管轄與特殊管轄的關(guān)系。關(guān)于行政案件，行政案件的跨區(qū)域的集中管轄審理和跨區(qū)法院的特殊管轄，這里邊既有聯(lián)系，也有區(qū)別。修改后的《行政訴訟法》第18條第2款明確規(guī)定了行政案件要逐步的采取集中管轄審理的方式，即行政案件上提一級進(jìn)行跨區(qū)域集中審理。而作為跨區(qū)法院的改革試點(diǎn)，同時也解決一部分的行政案件，這兩項(xiàng)改革如果同時推進(jìn)，怎樣進(jìn)行協(xié)調(diào)同步，還需要決策層出臺一些明確的原則和規(guī)定。

第三，跨區(qū)法院改革和人財物省級統(tǒng)管制度改革的關(guān)系。隨著中央確立的省級以下人民法院人財物省級統(tǒng)管的改革，下一步特殊管轄制度，就是普通案件跟特殊案件的雙重司法管轄模式還是要盡快建立起來。應(yīng)當(dāng)從立法上予以明確跨區(qū)法院可以管轄哪些特殊的案件。我們的基本想法就是盡快的推動立法，把這種雙重司法管轄模式配合審級制度的改革予以確定下來。

陳驚天：您認(rèn)為當(dāng)前跨區(qū)劃法院改革進(jìn)程中還存在哪些問題和困難？

吳在存：一是對跨區(qū)法院改革試點(diǎn)工作有針對性、系統(tǒng)化的調(diào)研督導(dǎo)不夠，對跨區(qū)法院后續(xù)建設(shè)發(fā)展的頂層設(shè)計相對落后于司法改革實(shí)踐。

二是改革力度不夠，跨區(qū)沒有“邁出去”。目前在北京和上海設(shè)立的兩家跨行政區(qū)劃法院，典型性仍然不足，有必要下一步通過調(diào)整案件管轄等方式使其更具典型意義。

三是對特殊案件的范圍認(rèn)識不統(tǒng)一。目前，對于跨區(qū)法院審理的特殊案件并沒有一個統(tǒng)一理解和認(rèn)識，尤其是法院和檢察院，這會影響跨區(qū)法院案件審理的正常運(yùn)行。比如鐵路檢察系統(tǒng)認(rèn)為的“大交通類案件”，即包括海、陸、空交通工具所涉及的犯罪，都應(yīng)當(dāng)屬于特殊案件，由其管轄。此類案件是不是我們跨區(qū)法院所管轄的特殊案件，法院和檢察院系統(tǒng)之間就存在一些不同的認(rèn)識。還比如一些流竄的跨地區(qū)作案的案件，是不是也是特殊案件，需要法院和檢察院之間統(tǒng)一認(rèn)識。

四是跨區(qū)法院的建設(shè)發(fā)展問題。目前跨區(qū)法院的改革試點(diǎn)是和鐵路法院的升級改造是一并進(jìn)行的，而鐵路法院在配置上比普通法院低，但是從跨區(qū)法院的定位上來講，其配置應(yīng)當(dāng)高于普通法院，至少應(yīng)該等同。所以，在今后的跨區(qū)法院改革過程中，應(yīng)當(dāng)提高跨區(qū)法院的規(guī)格待遇，否則，在人員引進(jìn)、配套制度建設(shè)上會存在一定的障礙。

陳驚天：您認(rèn)為目前的跨區(qū)劃法院的建設(shè)應(yīng)當(dāng)分幾個步驟開展？如何實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)？

吳在存：我傾向于分三步走，第一步，從試點(diǎn)單位開始，中央授予其一定的政策空間和特殊授權(quán)，使其在跨區(qū)域特殊案件的管轄審理上，能夠真正跨出去，體現(xiàn)改革試點(diǎn)本身的典型意義，為今后這項(xiàng)改革的逐步深化推進(jìn)，提供可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)；第二步，盡快地就跨區(qū)法院今后的頂層設(shè)計會同檢察機(jī)關(guān)、理論界、實(shí)務(wù)界有關(guān)部門，特別是中央有關(guān)部門，加強(qiáng)調(diào)查研究，向最高決策層提出完善跨區(qū)法院頂層設(shè)計的相關(guān)建議，然后在這個基礎(chǔ)上修改立法；第三步就是要逐步進(jìn)行改革的深化，把全國范圍內(nèi)的跨區(qū)域法院系統(tǒng)建立起來。

從目前來講，跨區(qū)法院的試點(diǎn)剛剛開始，改革還需要遵循循序漸進(jìn)的原則向前推進(jìn)。從近期來看，首先還是要給試點(diǎn)跨區(qū)法院一定的政策空間和特殊授權(quán)，根據(jù)原來鐵路法院跨區(qū)域管轄的特點(diǎn)，在不影響普通管轄的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)脑诳绯鲂姓^(qū)域方面要有所突破，這樣改革本身的典型意義才更強(qiáng)；其次，法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)要盡快會同中央有關(guān)部門明確界定什么是特殊案件，怎樣理解和界定特殊，跨區(qū)法院管轄的特殊案件的范圍有哪些，這個是至關(guān)重要的。

陳驚天：您認(rèn)為跨區(qū)法院的設(shè)立最終應(yīng)當(dāng)在全國形成一個怎樣的布局？

吳在存：我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立起雙重司法管轄模式，也就是普通案件是一種司法管轄模式，特殊案件是一種司法管轄模式?？鐓^(qū)法院可以考慮設(shè)立三級，基層、中級和高級跨區(qū)法院。比如，在北京、天津和河北，成立幾家基層的跨區(qū)法院，審理這個區(qū)域內(nèi)的基層跨區(qū)案件，然后在這個區(qū)域內(nèi)成立一兩家中級法院，再在一個相對比較大的區(qū)域當(dāng)中，比如華北地區(qū)，設(shè)置跨區(qū)域的高級法院。這樣，就單獨(dú)的形成一套比較完整的以中央事權(quán)為特征的同普通法院系統(tǒng)并行不悖的跨區(qū)法院體系。