章秀華

[摘要]農(nóng)村治理是基層社會(huì)治理的重要組成部分，不僅關(guān)系著黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，也關(guān)系著中國(guó)特色社會(huì)主義基層民主自治制度的實(shí)踐。首先從治理理論出發(fā)，通過(guò)分析治理的概念和特點(diǎn)，指出治理的核心在于多元主體的參與，關(guān)鍵在于各主體間的有效互動(dòng)。因此，農(nóng)村民主治理的困境在于各主體的功能障礙和相互間關(guān)系的不協(xié)調(diào)，出路則在于各主體功能的準(zhǔn)確定位和相互間關(guān)系的有效協(xié)調(diào)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合余杭區(qū)通過(guò)農(nóng)村治理主體功能調(diào)適推進(jìn)農(nóng)村民主治理的實(shí)踐，提出農(nóng)村民主治理中各主體的功能定位及實(shí)現(xiàn)路徑：1、推動(dòng)村級(jí)黨組織功能轉(zhuǎn)型；2、推動(dòng)基層政府職能轉(zhuǎn)變；3、加強(qiáng)農(nóng)村自治力量培養(yǎng)；4、建立多樣化的協(xié)商治理機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；治理；民主；路徑；功能

一、治理理論視閾下的農(nóng)村民主治理

（一）治理的概念與實(shí)質(zhì)

治理理論的權(quán)威格里·斯托克認(rèn)為，治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，政府有責(zé)任使用新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。[1]區(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治與管理，治理有以下突出特點(diǎn)：1、主體上，強(qiáng)調(diào)多元參與，盡管核心主體仍然是政黨和政府，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于政黨和政府。2、方式上，除必要的政府強(qiáng)制外，強(qiáng)調(diào)通過(guò)協(xié)商、溝通來(lái)最大限度增進(jìn)公共利益。3、過(guò)程上，強(qiáng)調(diào)多元主體間的互動(dòng)共治。從治理概念產(chǎn)生的背景和定義可以看出，治理的核心在于多元主體的參與，關(guān)鍵在于各主體間的有效互動(dòng)。它強(qiáng)調(diào)在一個(gè)特定的時(shí)間和空間內(nèi)，各主體準(zhǔn)確定位自身的功能，有效協(xié)調(diào)相互間的關(guān)系，通過(guò)互動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身功能的最大發(fā)揮。

（二）農(nóng)村民主治理中主體的功能定位

目前，農(nóng)村民主治理的參與力量主要有五類：村級(jí)黨組織、基層政府、村民委員會(huì)、社會(huì)組織以及作為個(gè)體的村民等。治理理論強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程中各主體自身功能的準(zhǔn)確定位和相互間關(guān)系的協(xié)調(diào)，根據(jù)這一要求審視當(dāng)前農(nóng)村民主治理，其困境主要在于各主體的功能障礙和相互間關(guān)系的不協(xié)調(diào)。

1、村級(jí)黨組織的功能定位無(wú)法有效回應(yīng)農(nóng)村民主治理的需求。改革開放前，在“黨政合一”的體制下，村級(jí)黨組織集政治組織、經(jīng)濟(jì)組織和管理組織于一體，采用直接干預(yù)、命令控制的方式管理農(nóng)村社會(huì)。改革開放后，農(nóng)村治理出現(xiàn)多元主體，村級(jí)黨組織面臨的政治生態(tài)發(fā)生重大變化，對(duì)村級(jí)黨組織的功能定位提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不少學(xué)者提出村級(jí)黨組織要進(jìn)行功能轉(zhuǎn)型，逐步回歸政黨本身。然而，基于組織結(jié)構(gòu)、制度體系、行為慣性等原因，村級(jí)黨組織的功能回歸并未充分實(shí)現(xiàn)，無(wú)法對(duì)農(nóng)村民主治理的需求進(jìn)行有效回應(yīng)，主要表現(xiàn)為兩個(gè)不適應(yīng)：

從外部看，村級(jí)黨組織的組織結(jié)構(gòu)與農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。目前的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中存在著村級(jí)黨組織、村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社等多元主體，由于職能交叉重疊，各主體間的權(quán)力角逐時(shí)有發(fā)生。這一現(xiàn)象突出表現(xiàn)為村主任和村黨委書記之間的角力。同時(shí)，隨著村經(jīng)濟(jì)合作社等的逐漸發(fā)展，部分村莊出現(xiàn)了黨員在社員面前沒有話語(yǔ)權(quán)的現(xiàn)象，村級(jí)黨組織和村經(jīng)濟(jì)合作社的關(guān)系處理成為新問(wèn)題。

從內(nèi)部看，村級(jí)黨組織的功能發(fā)揮與農(nóng)村治理需求不適應(yīng)。農(nóng)村治理對(duì)村級(jí)黨組織在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、引領(lǐng)先進(jìn)文化、引導(dǎo)參與治理等方面均提出了要求。然而相當(dāng)多的村級(jí)黨組織無(wú)法有效回應(yīng)這些需求。一方面，部分村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子能力不強(qiáng)，習(xí)慣于上級(jí)黨委安排部署的工作方式?jīng)]有改變，資源統(tǒng)籌能力不強(qiáng)，無(wú)法帶領(lǐng)村莊發(fā)展；另一方面，黨員隊(duì)伍的老齡化、流動(dòng)性和基本素質(zhì)偏低等現(xiàn)象使黨員在農(nóng)村治理中的引領(lǐng)、示范作用無(wú)法體現(xiàn)或是體現(xiàn)不充分。

2、基層政府行政職能的無(wú)限延伸掣肘村民委員會(huì)和社會(huì)組織功能的發(fā)揮。制度上，《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民委員會(huì)和政府的關(guān)系有著清晰的界定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。[2]實(shí)踐中，由于基層政府主要依靠村民委員會(huì)來(lái)貫徹落實(shí)各項(xiàng)政策，村民委員會(huì)實(shí)際上扮演著基層政權(quán)“代理人”和村民利益代言人的“雙重角色”。在傳統(tǒng)權(quán)力模式的慣性作用下，村民委員會(huì)的行政職能不斷被強(qiáng)化，出現(xiàn)行政功能取代自治功能的錯(cuò)位發(fā)展現(xiàn)象。同時(shí)，盡管轉(zhuǎn)變政府職能的改革呼聲日盛、改革進(jìn)程也一直在推進(jìn)，然而基于傳統(tǒng)行政體制的慣性和維護(hù)自身聲譽(yù)的影響，基層政府還沒有做到對(duì)基層社會(huì)組織完全放權(quán)，難以激發(fā)基層社會(huì)管理的生機(jī)與活力。[3]

3、村民自治的實(shí)現(xiàn)程度不高。村民自治的實(shí)現(xiàn)主要取決于自治制度的執(zhí)行、村干部作用的發(fā)揮和村民參與的程度，從調(diào)研看，這三方面的結(jié)果都不理想。

第一，村民自治參與程度不高。從調(diào)研看，受參與意識(shí)、參與能力所限，村民參與民主治理的主動(dòng)性仍顯不足，并且，在參與內(nèi)容上重視民主選舉而對(duì)選舉之后的村級(jí)民主治理普遍缺乏熱情。

第二，自治制度執(zhí)行力度不足。調(diào)研情況顯示，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村民自治的四項(xiàng)內(nèi)容的相關(guān)制度存在不同程度的落實(shí)難情況。民主選舉是村民自治四項(xiàng)內(nèi)容中執(zhí)行的最好的一項(xiàng)。村委會(huì)選舉已經(jīng)成為慣例，民主選舉制度的完善度、程序的規(guī)范性都得到了加強(qiáng)。但是，選舉成本較高，以余杭為例，通過(guò)發(fā)放投票誤工補(bǔ)貼的方式以提高村民選舉的熱情，已成為各村的通常做法，這給經(jīng)濟(jì)薄弱村造成很大負(fù)擔(dān)。同時(shí)，賄選以及利用宗族、自然村歸屬進(jìn)行拉票等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的情況依然存在。而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這三項(xiàng)內(nèi)容，雖然各地一直都在通過(guò)制度和程序的完善來(lái)推動(dòng)落實(shí)，但是效果差強(qiáng)人意。村民會(huì)議被村民代表會(huì)議代替、村民自治被村干部自治代替，民主管理停留在口號(hào)階段，“不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督”等現(xiàn)象都不同程度的存在。

第三，村干部作用發(fā)揮不力。作為農(nóng)村發(fā)展的直接推動(dòng)者、組織者和實(shí)踐者，村干部在農(nóng)村民主治理中的作用不言而喻。然而農(nóng)村社會(huì)發(fā)展需求的變化和村干部的角色沖突使村干部的功能發(fā)揮陷入困境。具體而言，理論上，村干部由村民選舉產(chǎn)生，應(yīng)該代表村民的利益。事實(shí)上，村干部的工作安排、績(jī)效考評(píng)、工資待遇全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府承擔(dān)。在這樣的體制下，村干部扮演著既要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和又要代表本村村民利益的雙重角色。由此，常常導(dǎo)致村干部在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的各種任務(wù)和維護(hù)村民的利益的過(guò)程中出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)不滿意、村民也不滿意的“兩頭不討好”局面。此外，保障激勵(lì)機(jī)制的不完善、村民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求增長(zhǎng)和農(nóng)村發(fā)展資源有限的矛盾、村民公共服務(wù)需求增長(zhǎng)和農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展滯后的矛盾等因素，也影響著村干部的動(dòng)力和后備力量的培養(yǎng)。

4、社會(huì)組織發(fā)展不成熟。農(nóng)村治理的推進(jìn)，要求社會(huì)組織不僅能承接政府職能轉(zhuǎn)變中部分社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，更進(jìn)一步要求社會(huì)組織主動(dòng)參與農(nóng)村治理，以農(nóng)村治理主體的身份與基層政府、村民委員會(huì)等其他主體協(xié)作互動(dòng)。然而，由于總體處于發(fā)展初期，我國(guó)的社會(huì)組織還普遍存在過(guò)度依賴政府、定位模糊、缺乏制度保障、自身能力不足以及管理監(jiān)督不規(guī)范等諸多不成熟的地方，掣肘著社會(huì)組織在農(nóng)村民主治理中主體作用的發(fā)揮。

5、治理主體的溝通互動(dòng)機(jī)制缺失。農(nóng)村民主治理的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)在于治理主體進(jìn)行準(zhǔn)確的功能定位，關(guān)鍵在于主體間溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。從實(shí)踐看，農(nóng)村民主治理的主體溝通協(xié)調(diào)機(jī)制還處于地方實(shí)踐探索中，尚未形成成熟、定型的機(jī)制。

二、余杭的實(shí)踐

近年來(lái)，圍繞著農(nóng)村治理主體功能調(diào)適，余杭區(qū)進(jìn)行了積極探索，通過(guò)明確各主體在農(nóng)村民主治理中的功能定位和互動(dòng)機(jī)制，有效協(xié)調(diào)了農(nóng)村治理的各種力量，提升了農(nóng)村治理的法治化、民主化程度，取得了較好的治理實(shí)效，一定程度上破解了農(nóng)村民主治理的困境。主要做法有：

（一）以黨建統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村治理

2015年，余杭區(qū)委專門出臺(tái)《關(guān)于全面加強(qiáng)基層黨建完善基層治理的決定》，明確堅(jiān)持以大黨建為統(tǒng)領(lǐng)，通過(guò)深化基層黨建主體工程，完善基層社會(huì)治理大聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)基層治理水平的全面提高。在農(nóng)村治理上，著重通過(guò)發(fā)揮村的主體作用和激發(fā)黨員的主體意識(shí)兩個(gè)方面來(lái)推進(jìn)。

1、圍繞發(fā)揮村級(jí)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，全面提升村級(jí)黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。主要通過(guò)三方面的措施加強(qiáng)：一是通過(guò)全面強(qiáng)化基層黨建示范點(diǎn)建設(shè)、加強(qiáng)軟弱落后基層黨組織的整轉(zhuǎn)、優(yōu)化黨組織設(shè)置、探索將二級(jí)支部直接建在基層網(wǎng)格上等措施來(lái)加強(qiáng)村級(jí)黨組織的組織建設(shè)。二是通過(guò)深化“領(lǐng)頭雁”工程、實(shí)施基層干部“底線管理考核”、加強(qiáng)村下屬支部書記和村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)和加強(qiáng)農(nóng)村后備干部隊(duì)伍建設(shè)等措施來(lái)加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)。三是通過(guò)深化“黨員先鋒指數(shù)考評(píng)”機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范黨員發(fā)展，強(qiáng)化黨員教育培訓(xùn)、推動(dòng)黨員志愿服務(wù)等措施加強(qiáng)黨員隊(duì)伍建設(shè)。以此，達(dá)到提升村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)農(nóng)村發(fā)展能力的目的。

2、突出基層黨組織的政治屬性和服務(wù)功能，實(shí)行“黨建+”工作方式?！包h建+”工作方式通過(guò)將基層黨建工作有機(jī)融入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面、全過(guò)程，以黨建工作引領(lǐng)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、綜治、文化等各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展。目前，余杭區(qū)的“黨建+”方式主要包含“黨建+生態(tài)、黨建+民生、黨建+產(chǎn)業(yè)、黨建+人文”四方面內(nèi)容。

3、完善村組織運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行村“兩委”聯(lián)席會(huì)議制度，即由村級(jí)黨組織和村委會(huì)聯(lián)合組成村“兩委”聯(lián)席會(huì)議，作為村里的最高決策機(jī)構(gòu)，村里的重大事物必須經(jīng)過(guò)兩委會(huì)聯(lián)席會(huì)議審議通過(guò)，以此協(xié)調(diào)村級(jí)黨組織和村委會(huì)這兩個(gè)農(nóng)村治理權(quán)威組織之間的關(guān)系。

（二）推動(dòng)政府協(xié)同治理

協(xié)同治理是指在政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，充分尊重社會(huì)的主體地位和獨(dú)立性，通過(guò)構(gòu)建制度化參與平臺(tái)，在多方協(xié)商、討論的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政策的認(rèn)同，促進(jìn)協(xié)同行動(dòng)。[4]協(xié)同治理要求政府在農(nóng)村民主治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，承認(rèn)和尊重社會(huì)自治，并且建立政府治理與社會(huì)自治的互動(dòng)銜接。圍繞著這一要求，針對(duì)政府部門間條塊分割和政府的行政權(quán)對(duì)村民委員會(huì)自治權(quán)擠壓導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)自治功能扭曲的現(xiàn)實(shí)，余杭區(qū)采取了改造政府核心職能、開展基層權(quán)力清理、建立政府與自治組織互動(dòng)等創(chuàng)新做法。

1、運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”先進(jìn)理念，改造政府核心職能。2015年，余杭區(qū)建立基層社會(huì)治理大聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制[5]，應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，打造一套歸口收集、分流交辦、答復(fù)反饋、監(jiān)督制約、考核獎(jiǎng)懲的信息系統(tǒng)，打破部門壁壘，整合綜合治安防控、城管執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)管、安全監(jiān)管、稅務(wù)征收等執(zhí)法管理資源，使政府基層治理逐漸從條塊分割向協(xié)同合作轉(zhuǎn)變，提升政府管理和服務(wù)的效率和質(zhì)量。

2、清理政府行政權(quán)力，厘清政府治理、社會(huì)自治的關(guān)系。2014年，余杭區(qū)下發(fā)《關(guān)于開展村（社區(qū)）“機(jī)構(gòu)掛牌、考核評(píng)比、創(chuàng)建達(dá)標(biāo)”情況清查整治的通知》、《關(guān)于深入整治村（社區(qū)）“牌子多”等問(wèn)題的通知》，采取“牌子下墻”、“考核限行”、“臺(tái)賬電子”等措施，有效減輕了村的行政性負(fù)擔(dān)。為保障清理成果，同年，余杭區(qū)出臺(tái)《余杭區(qū)村（社區(qū)）工作事項(xiàng)準(zhǔn)入實(shí)施意見》，明確了準(zhǔn)入村（社區(qū)）的余杭區(qū)直單位工作任務(wù)29項(xiàng)和22個(gè)準(zhǔn)入的蓋章事項(xiàng)，規(guī)定其他需要進(jìn)村（社區(qū)）的組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)、考核評(píng)比、蓋章證明等相關(guān)事項(xiàng)的準(zhǔn)入程序。在此基礎(chǔ)上，余杭區(qū)進(jìn)一步制定《杭州市余杭區(qū)人民政府關(guān)于開展政府部門職權(quán)清理 推行權(quán)力清單制度的通知》，在清理了31家部門的行政權(quán)力的基礎(chǔ)上形成并公布了政府行政權(quán)力清單。此后，又編制和公開了政府行政責(zé)任清單。

3、建立委托管理和購(gòu)買服務(wù)制度，建立政府與自治組織的互動(dòng)。余杭區(qū)規(guī)定，對(duì)確實(shí)需要村自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，按“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，實(shí)行委托和購(gòu)買服務(wù)的方式，由政府各部門與鎮(zhèn)（街道）協(xié)商，確定工作要求和落實(shí)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一與村自治組織簽訂委托和購(gòu)買服務(wù)協(xié)議，明確工作要求、目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費(fèi)支付方式。

（三）健全村級(jí)民主自治運(yùn)行機(jī)制

余杭區(qū)以鞏固和深化“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建為載體，推進(jìn)村級(jí)自治的制度化、規(guī)范化和程序化。一是完善民主選舉模式。探索實(shí)行村級(jí)黨組織無(wú)候選人帶職直選、村民委員會(huì)自薦直選、村級(jí)經(jīng)聯(lián)社社員直選、村民代表直選和組長(zhǎng)直選。二是完善民主管理制度。2014年，余杭區(qū)編制《村務(wù)公開和民主管理工作規(guī)范》，進(jìn)一步加強(qiáng)村務(wù)公開與民主管理規(guī)范化建設(shè)，成為全國(guó)首個(gè)村務(wù)公開和民主管理規(guī)范的地方標(biāo)準(zhǔn)。三是落實(shí)民主決策制度。嚴(yán)格執(zhí)行“六步法”決策程序，充分發(fā)揮村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的議決功能，把知情權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)真正交給廣大黨員群眾。四是健全民主監(jiān)督制度。嚴(yán)格按照黨務(wù)村務(wù)財(cái)務(wù)公開目錄、公開程序、公開方式的要求實(shí)行公開，并通過(guò)經(jīng)常性的監(jiān)督檢查制度，解決好全公開、真公開和及時(shí)公開的問(wèn)題。

（四）培育社會(huì)組織

農(nóng)村民主治理離不開成熟和專業(yè)的社會(huì)組織。余杭區(qū)一直重視社會(huì)組織的培育，在支持、規(guī)范、引導(dǎo)上進(jìn)行了有效的思路創(chuàng)新和措施創(chuàng)新。2012年，余杭區(qū)下發(fā)《關(guān)于加快培育發(fā)展社會(huì)組織的實(shí)施意見》，大力培育發(fā)展慈善類、服務(wù)類等社區(qū)社會(huì)組織，推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”。2014年，余杭區(qū)建立社會(huì)組織孵化基地，為初創(chuàng)期公益機(jī)構(gòu)提供公共空間、管理咨詢、能力建設(shè)、資源對(duì)接等服務(wù)。2015年，余杭區(qū)出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見》、《余杭區(qū)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄》和《社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買服務(wù)推薦性目錄》，加快政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量。

（五）建立有序參與社會(huì)治理的機(jī)制

農(nóng)村建設(shè)的主體是村民，村民參與是推進(jìn)農(nóng)村民主治理的關(guān)鍵所在。在推進(jìn)農(nóng)村民主治理的實(shí)踐中，如何搭建參與平臺(tái)、推動(dòng)各方參與，已成為黨和政府以及社會(huì)力量服務(wù)公民、實(shí)現(xiàn)治理的難點(diǎn)所在。余杭區(qū)在這方面也進(jìn)行了一定探索。一是建立和完善街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度。在建立街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度的基礎(chǔ)上，推動(dòng)民主協(xié)商向行政村、自然村、村民小組延伸，圍繞群眾關(guān)心的重大事項(xiàng)和熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題開展專題協(xié)商，將協(xié)商中收集到的意見建議及時(shí)融入基層黨組織決策部署，提升科學(xué)決策、民主管理的能力和水平；二是全面制訂、修訂和實(shí)施村規(guī)民約，用村規(guī)民約的形式規(guī)范和引導(dǎo)村民實(shí)現(xiàn)自我管理；三是重視家庭家教家風(fēng)，廣泛開展“立家訓(xùn)、樹家風(fēng)”等鄉(xiāng)風(fēng)評(píng)議活動(dòng)，積極培育基層文明道德風(fēng)尚。

余杭區(qū)的農(nóng)村民主治理實(shí)踐圍繞著各治理主體的功能調(diào)適，針對(duì)農(nóng)村民主治理的需求調(diào)整各主體的功能定位，有效協(xié)調(diào)農(nóng)村治理的各種力量，提升了農(nóng)村治理的法治化、民主化程度，取得了較好的治理實(shí)效。首先，明確黨在農(nóng)村民主治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，通過(guò)加強(qiáng)村級(jí)黨組織的自身建設(shè)提升村級(jí)黨組織在農(nóng)村民主治理中的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)能力，同時(shí)創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)方式，通過(guò)黨建+工作方式將黨建工作有機(jī)融入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各方面、全過(guò)程，提升服務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度，提升黨的威信，鞏固黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位。其次，通過(guò)改造政府核心職能、開展行政權(quán)力的清理、建立政府與自治組織互動(dòng)，不僅體現(xiàn)了政府對(duì)村民自治主體性的尊重，更是發(fā)揮了政府在農(nóng)村民主治理中的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)了政府功能的有效歸位。再次，對(duì)村民自治運(yùn)行機(jī)制的完善和對(duì)社會(huì)組織的培育體現(xiàn)著黨和政府對(duì)社會(huì)自治的引導(dǎo)，是黨、政府和自治主體有效互動(dòng)的生動(dòng)實(shí)踐。最后，農(nóng)村治理的主體應(yīng)是農(nóng)民，因此培養(yǎng)農(nóng)村的民主法治意識(shí)，鍛煉農(nóng)民的參與能力讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)民主治理應(yīng)是農(nóng)村民主治理的落腳點(diǎn)。余杭區(qū)建立“群眾有序參與社會(huì)治理”機(jī)制為農(nóng)民參與公共事務(wù)提供了有效條件，對(duì)于農(nóng)民法治觀念、公共精神的培養(yǎng)，參與能力的鍛煉起到了較好的推動(dòng)作用。

三、農(nóng)村民主治理中各主體的功能定位及實(shí)現(xiàn)路徑

正在探索中的余杭區(qū)農(nóng)村民主治理實(shí)踐，可能存在著不足和不夠完善的方面，但是它為其他地方開展農(nóng)村治理提供了一定的視角。結(jié)合余杭農(nóng)村民主治理的實(shí)踐，從農(nóng)村治理的主體出發(fā)，可以進(jìn)一步從以下四方面探索。

（一）推動(dòng)村級(jí)黨組織功能轉(zhuǎn)型

中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位賦予了村級(jí)黨組織在農(nóng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。然而，在多元治理結(jié)構(gòu)中，村級(jí)黨組織要保證和實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，需要村級(jí)黨組織及時(shí)進(jìn)行功能轉(zhuǎn)型，逐步回歸政黨本身，即應(yīng)根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，承擔(dān)起農(nóng)村黨組織為鞏固黨的執(zhí)政地位而應(yīng)承擔(dān)的功能[6]。為此，對(duì)村級(jí)黨組織提出了三方面的要求：

1、在工作方式上，村級(jí)黨組織應(yīng)從治理的基本要求出發(fā)，注重與其他治理主體間的溝通、合作與互動(dòng)，以平等協(xié)商方式來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。要正確處理好村級(jí)黨組織與其他治理主體之間的關(guān)系。重點(diǎn)是要處理好村級(jí)黨組織與村民自治組織、村級(jí)黨組織和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社這兩對(duì)關(guān)系。要厘清村級(jí)黨組織、村民自治組織和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社各自的職權(quán)范圍，在堅(jiān)持村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，要明確村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)不是對(duì)村民自治組織和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社工作的微觀干預(yù)，而是進(jìn)行宏觀上的規(guī)范、引導(dǎo)與服務(wù)。

2、在作用途徑上，村級(jí)黨組織應(yīng)從回應(yīng)農(nóng)村的發(fā)展需求和村民的訴求出發(fā)，通過(guò)引領(lǐng)、帶動(dòng)、融入、統(tǒng)籌等途徑推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，將黨的領(lǐng)導(dǎo)扎實(shí)體現(xiàn)在黨對(duì)群眾的經(jīng)濟(jì)、文化、政治等服務(wù)中。

3、在自身建設(shè)上，村級(jí)黨組織要不斷進(jìn)行自我更新和強(qiáng)化，包括：按照有利于黨員教育管理和作用發(fā)揮、適應(yīng)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的要求，進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范村級(jí)黨組織的結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織的有效、全面覆蓋；通過(guò)加強(qiáng)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子培養(yǎng)和建設(shè)、加強(qiáng)黨員隊(duì)伍建設(shè)，提升村級(jí)黨組織的服務(wù)能力，提高服務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度。

（二）推動(dòng)基層政府職能轉(zhuǎn)變

1、加強(qiáng)政府整體性作用的發(fā)揮。探索有效機(jī)制，提高政府的履職效能，發(fā)揮政府在農(nóng)村民主治理中的主導(dǎo)作用。

2、明確政府的權(quán)力邊界。要落實(shí)好政府及其工作部門權(quán)力清單制度，通過(guò)編制和公開權(quán)力清單，明確基層政府的權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)“政務(wù)”和“社務(wù)”的有效切割，建立政府與自治主體的互動(dòng)基礎(chǔ)。

3、建立與社會(huì)組織的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制。一方面，在社會(huì)管理和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移前，就要對(duì)將來(lái)可能承接的社會(huì)組織進(jìn)行物色并開展針對(duì)性的培養(yǎng)，通過(guò)提供專業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)孵化、投資融資、管理咨詢等服務(wù)進(jìn)行孵化，使其具備承受能力；另一方面，對(duì)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承擔(dān)的職能事項(xiàng)，轉(zhuǎn)出職能的政府部門應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的指導(dǎo)期，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的資質(zhì)審查、跟蹤指導(dǎo)、服務(wù)協(xié)調(diào)和績(jī)效評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題。以此，加快政府職能的轉(zhuǎn)移和讓渡，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的公共治理模式。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村自治力量培養(yǎng)

1、完善村民自治機(jī)制。通過(guò)調(diào)整村級(jí)權(quán)力系統(tǒng)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，明晰村級(jí)組織的權(quán)責(zé)，規(guī)范村級(jí)組織之間的關(guān)系，優(yōu)化決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行機(jī)制。一是規(guī)范村民或代表會(huì)議的決策權(quán)。凡涉及村民切身利益的重要村務(wù)均由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行決策。通過(guò)告知決策事項(xiàng)并征求群眾意見，會(huì)議表決通過(guò)重要事項(xiàng)，聽取和評(píng)議村委會(huì)決策執(zhí)行情況報(bào)告來(lái)規(guī)范。二是落實(shí)村民委員會(huì)的執(zhí)行權(quán)。通過(guò)制定實(shí)施決議的方案，負(fù)責(zé)組織實(shí)施各項(xiàng)決議，報(bào)告決議執(zhí)行情況等途徑來(lái)落實(shí)。三是保障監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)實(shí)施，通過(guò)參與重要事項(xiàng)決策，全程監(jiān)督村務(wù)決策執(zhí)行情況，收集反饋群眾意見建議等途徑行使監(jiān)督權(quán)。

2、進(jìn)行社會(huì)組織功能再造。一方面，要結(jié)合農(nóng)村治理的需求對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)功能進(jìn)行精確定位，以服務(wù)的專業(yè)性和精準(zhǔn)度確保社會(huì)組織作用的發(fā)揮；另一方面，要按照現(xiàn)代社會(huì)組織的要求，完善社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范運(yùn)作。

3、加強(qiáng)農(nóng)民民主教育。農(nóng)民的民主教育不能光停留在宣傳層面，要通過(guò)積極開展民主懇談、聽證會(huì)、專題協(xié)商會(huì)議等方式積極創(chuàng)造條件，在民主實(shí)踐中培養(yǎng)村民的公共精神，法治觀念，寬容和妥協(xié)的精神，訓(xùn)練民主技巧，學(xué)習(xí)民主方法，提高民主參與的程度和實(shí)效。

（四）建立多樣化的協(xié)商治理機(jī)制

農(nóng)村民主治理的實(shí)現(xiàn)要求各主體間相互尊重各自的主體地位和獨(dú)立性，通過(guò)構(gòu)建制度化參與平臺(tái)，在多方協(xié)商、討論的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政策的認(rèn)同，促進(jìn)協(xié)同行動(dòng)。因此，需要提供一個(gè)公共平臺(tái)供多元主體進(jìn)行利益博弈，通過(guò)理性的利益表達(dá)、協(xié)商，實(shí)現(xiàn)多元利益主體的諒解、妥協(xié)和互信。

[注釋]

[1]格里·斯托克，華夏風(fēng).作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)[J].國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志（中文版），1999（1）.

[2]參見《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第2條、第5條，中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1117/2010-10/28/content_1602777.htm.

[3]孫榮.社會(huì)組織如何融入基層治理創(chuàng)新[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2015（2）.

[4]李慧風(fēng).制度結(jié)構(gòu)、行為主體與基層政府治理[J].南京社會(huì)科學(xué)，2014（2）.

[5]大聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制是指通過(guò)建立區(qū)、鎮(zhèn)街和村社網(wǎng)格三級(jí)“王”字形運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層治理的信息共享、資源整合、條抓塊保和整體聯(lián)動(dòng)。在區(qū)級(jí)層面，建立區(qū)社會(huì)治理大聯(lián)動(dòng)中心，作為綜合指揮平臺(tái)，發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指揮、督查職能。在鎮(zhèn)街層面，以原有的社會(huì)服務(wù)管理中心為承接大聯(lián)動(dòng)的指揮平臺(tái)，與綜治、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)等平臺(tái)對(duì)接，同時(shí)整合鎮(zhèn)街現(xiàn)有承擔(dān)監(jiān)管職能的人員、區(qū)級(jí)部門派駐機(jī)構(gòu)的人員、未設(shè)派駐機(jī)構(gòu)的區(qū)級(jí)部門下派的執(zhí)法人員，探索建立聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法工作模式，由鎮(zhèn)街統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在村社區(qū)層面，以黨建網(wǎng)、綜治網(wǎng)為基礎(chǔ)，依照城市型、城郊型、農(nóng)村型、專屬型網(wǎng)格分類標(biāo)準(zhǔn)，把全區(qū)劃定為1341個(gè)網(wǎng)格，逐步疊加綜合治安防控、城管執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)管、安全監(jiān)管、稅務(wù)征收等工作。網(wǎng)格長(zhǎng)由村（社區(qū)）兩委班子成員擔(dān)任，承擔(dān)思想引領(lǐng)、信息傳遞、隱患排查、矛盾調(diào)解、民生服務(wù)等五項(xiàng)職責(zé).

[6]吳梅芳，陳定洋，玄富春.論農(nóng)村基層黨組織的功能變遷[J].理論視野，2008（6）.